英國議會制度及其改革

陳敏昭

在國際社會政治實踐中，很多國家滿足于英國的制度安排，認(rèn)為國家機(jī)器已經(jīng)非常完善，沒有可圈可點(diǎn)之處了，尤其是議會制度。但是作為“議會之母”的英國，并沒有裹足不前，而是不斷變革，使議會制度日臻完備。

一、英國議會的產(chǎn)生和演變

早期的議會是社會新興階層試圖分享權(quán)力的一種方式，僅僅是國王的咨詢機(jī)關(guān)，后來逐漸演化成國家公共權(quán)力分權(quán)制衡的三權(quán)（立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)）之一。現(xiàn)代議會是一個主權(quán)國家或地區(qū)的立法機(jī)關(guān)，其成員被稱為“議員”。議員可以是直接或間接選舉出來的，也可以是委任的。一般的，議會除有立法的權(quán)力外，還有簽署外交條約、宣戰(zhàn)或批準(zhǔn)和談、選舉或推翻政府、批準(zhǔn)政府預(yù)算等權(quán)力。在一些國家里議會還有選舉國家元首的權(quán)力，是議員代表公民行使民主權(quán)利的方式。英國是議會制度的首倡國，作為一種具有普遍社會政治經(jīng)濟(jì)價值的事物，議會制得到現(xiàn)代世界上大多數(shù)國家的認(rèn)可、采用和借鑒，成為現(xiàn)代行使民主權(quán)利的方式之一，因而有英國的議會制被稱為“議會之母”的說法。

英國議會制度可以追溯到13世紀(jì)，迄今已有近800多年的歷史。1258年，國王亨利因為干預(yù)意大利戰(zhàn)爭，不顧農(nóng)業(yè)歉收和饑荒，要求貴族繳納三分之一的收入作為軍費(fèi)，激起了貴族的不滿。國王亨利三世的表兄弟、妹夫西蒙?德?孟福爾男爵帶領(lǐng)武裝士兵闖進(jìn)王宮，迫使亨利同意召開會議簽訂限制王權(quán)的《牛津條例》。根據(jù)牛津條例，國家權(quán)力由貴族控制的15人委員會掌握。為此引進(jìn)了新的專用名詞“Parliament”。這個詞出自法語，意為“商議”，后在英語中表示議會。牛津條例規(guī)定，國王非經(jīng)議會同意不得做任何決定。在亨利三世統(tǒng)治時期，僧俗貴族出席的大會已漸有議會之名，但是國王不甘心權(quán)力的失去，經(jīng)常挑起事端。1264年，孟福爾依靠貴族、騎士和市民的支持，在和國王的交戰(zhàn)中戰(zhàn)勝并俘虜了國王。1265年1月，孟福爾以攝政的名義，根據(jù)《自由大憲章》（1217年）的規(guī)定，召集會議，史稱“大會議”。英國議會的雛形由此而始。作為封建貴族的代議機(jī)構(gòu)，大會議以5個伯爵和17個男爵為主體，每郡再派兩個騎士和少數(shù)低級教士，若干大城市也派有市民代表。不過，當(dāng)時的議會還不能同近現(xiàn)代意義上的議會等同。

1295年，英王愛德華一世又召集了一屆議會，史稱“模范議會”， 國王、貴族、騎士和城市富裕市民形成政治聯(lián)合，除了大貴族和教士外，這屆議會還固定地由每郡派兩名騎士代表，每個大城市派兩名市民代表參加，因而較“大會議”前進(jìn)了一步。由于騎士代表和市民代表在根本利益上息息相關(guān)，也有比較多的共同話題，因而每當(dāng)這種議會召開時，他們往往集聚在一起，互通信息，共商對策。從1343年起，他們開始在威斯敏斯特教堂單獨(dú)聚會，逐漸形成了平民院（下議院）。貴族和教會長老也組成了貴族院（上議院）。英國兩院制便發(fā)源于此。但是，不管是模范議會，還是1343年由兩院組成的議會，都還不同于近現(xiàn)代意義上由全民普選產(chǎn)生的議會。

1297年，議會獲得了批準(zhǔn)賦稅的權(quán)力。到了14世紀(jì)，議會又獲得了頒布法律（法令和條例）的權(quán)力。議會又是各種政治事務(wù)尤其是國王大臣所犯的瀆職罪的最高裁判所。議會的形成，使國王的封建諮議機(jī)關(guān)逐漸成為國家的代議機(jī)關(guān)。城市代表的參加和下議院的形成，對以后英國歷史的發(fā)展有重要的意義。正在興起的市民階層與下層貴族聯(lián)合，利用議會批準(zhǔn)賦稅和通過法案的權(quán)力，對王權(quán)起了限制作用。

都鐸王朝前期（1485~1558），專制君主在一定程度上加強(qiáng)了議會的作用。都鐸王朝的社會基礎(chǔ)是新貴族和新興的城市有產(chǎn)階級，王權(quán)跟這些新的有產(chǎn)階級及資產(chǎn)階級化的新貴族結(jié)成的同盟，由中等貴族和部分工商業(yè)者代表所組成的下議院力量加強(qiáng)，而貴族院的力量卻削弱了。在議會的支持下，亨利八世實行了宗教改革，使英國教會脫離了羅馬教皇的控制。議會也遵循國王的意旨，通過了一些既有利于國王又有利于新貴族及有產(chǎn)階級的法案，因而議會的活動有所擴(kuò)大。在當(dāng)時議會還是國王的御用工具，議會權(quán)力的擴(kuò)大也意味著專制王權(quán)的加強(qiáng)。到了17世紀(jì)，這種由議會通過各種法案的活動，被議會援為先例，成為資產(chǎn)階級和新貴族反對王權(quán)的法理依據(jù)。在伊麗莎白女王（1558~1603）統(tǒng)治時期，由于她把很多商品的專賣權(quán)賜給寵臣，對工商業(yè)者的發(fā)展極為不利，于是議會提出了強(qiáng)烈的抗議。女王無奈，答應(yīng)停止出售專賣權(quán)以平息議會的憤怒。議會對于國王的宗教政策也不滿。16世紀(jì)七八十年代，英國清教徒數(shù)量激增，勢力壯大，要求退出英國國教，創(chuàng)造自己的教會團(tuán)體，保證新的有產(chǎn)階級在教會事務(wù)上的完全獨(dú)立。而伊麗莎白對清教徒極端敵視，清教徒像天主教徒一樣受到迫害，但清教徒的數(shù)量卻繼續(xù)增加。這預(yù)示著專制王權(quán)和資產(chǎn)階級之間的聯(lián)盟開始出現(xiàn)裂痕。后來部分清教徒移居北美大陸。

17世紀(jì)中期，隨著英國新興階層革命的推進(jìn)，在議會中形成了以從事工業(yè)和貿(mào)易的有產(chǎn)階級為主要力量的王權(quán)反對派。他們以議會為陣地，領(lǐng)導(dǎo)工人、農(nóng)民進(jìn)行反對封建王權(quán)的斗爭，終于通過內(nèi)戰(zhàn)確立了自己的統(tǒng)治。然而，封建勢力并沒有從此從英國政治舞臺上完全消失，各路諸侯余威猶存，資產(chǎn)階級和新貴族也害怕平民革命會最終動搖自己的統(tǒng)治。于是，兩者達(dá)成妥協(xié)，通過1688年“光榮革命”，正式確立了君主立憲的政治體制。

1689年和1701年，《權(quán)利法案》和《王位繼承法》相繼通過，議會被確認(rèn)為凌駕于國王之上的最高立法機(jī)關(guān)，標(biāo)志著議會制在英國真正的確立。在隨后的兩個世紀(jì)中，英國、法國資產(chǎn)階級革命以及普魯士和俄國的改革最終結(jié)束了封建專制的統(tǒng)治，議會制度如雨后春筍，紛紛破土于封建王權(quán)的廢墟之上，現(xiàn)代議會民主制進(jìn)入鼎盛時期。

二、1832年議會變革

英國議會制在被他國引進(jìn)輸入改造利用的同時，自身也經(jīng)歷了數(shù)次改革。特別是英國工業(yè)革命之后的1832年、1867年和1884年的三次議會改革尤為引人注目。一套體系完整的責(zé)任內(nèi)閣制就在這一次次“查漏補(bǔ)缺”中逐步形成，具有悠久歷史的英國議會制度雖不乏繁文縟節(jié)，婆婆媽媽，但手續(xù)之完備，程序之規(guī)整，迄今還是他國議會所無與倫比的。

1832年議會改革是19世紀(jì)英國議會選舉制度改革的第一步，它是英國新興工業(yè)資產(chǎn)階級進(jìn)行的爭取同土地貴族重新分配政治統(tǒng)治權(quán)及擴(kuò)大選舉權(quán)的改良運(yùn)動。當(dāng)時的背景是：在英國下議院全體658位議員當(dāng)中，有467席是市鎮(zhèn)代議士，186席是郡區(qū)代議士，以及5席大學(xué)代表。工業(yè)革命以后，英國人口大量由傳統(tǒng)聚居的東南地區(qū)北移，使得一些如曼徹斯特、利物浦等新興工業(yè)城市崛起，人口大量增加。但英國下議院1688年后再沒有新的市鎮(zhèn)取得議會代表權(quán)，而一些衰敗選區(qū)（Rotten Boroughs），僅有數(shù)戶居住、無人居住甚至在地理上消失的地方（如Dunwich己陸沉于北海）竟擁有在下議院市鎮(zhèn)代議士；反之新工業(yè)城市往往聚居數(shù)以萬計人口卻無代議士代表。而且議席代表市民數(shù)亦失衡，康沃爾在議會有44席，而蘇格蘭有45席，但蘇格蘭人口卻有康沃爾8倍之多。除議會議席分配失衡外，議員的民意代表性也不充分，在英格蘭及愛爾蘭只有百分之五的成年男性有選舉權(quán)，蘇格蘭200萬人口中更僅有3000人有選舉權(quán)。而且選舉方式上采取公開投票法，選民無法對自己的投票取向保密，很多時候屈服于有勢力人士的威迫利誘，被迫投票給他們。

在1832年的改革中，通過《1832年改革法案》（英文名稱：Reform Act 1832），是關(guān)于擴(kuò)大下議院選民基礎(chǔ)的法案。該議案改變了下議院由保守派獨(dú)占的狀態(tài)，加入了中產(chǎn)階級的勢力，是英國議會史的一次重大改革。其主要內(nèi)容有：一是重新分配議席，下議院議席分配將郡議員人數(shù)由188席增加至253席，市代表由465席減至399席，取消“衰敗選區(qū)”（人口減少、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)），減少一些選區(qū)的議席，人口增加的選區(qū)議席增多，新興工業(yè)城市取得較多議席。其具體規(guī)定是：人口不足2000人的56個城鎮(zhèn)被取消了下院議席，人口在2000～4000人之間的31個城市只能保留一個議席。二是更改選舉資格，降低選民的財產(chǎn)和身份要求，擴(kuò)大選民范圍，大大增加選民人數(shù)，工業(yè)資產(chǎn)階級和富農(nóng)得到選舉權(quán)，以和平的方式削弱了貴族保守勢力，工業(yè)資產(chǎn)階級得以更多的分享政權(quán)，大約有16％的成年男子得到選舉權(quán)。但是廣大工人、雇農(nóng)、婦女仍被排斥于政治之外，掌權(quán)的仍然是貴族；選舉資格的限制也僅僅從身份資格轉(zhuǎn)為財產(chǎn)資格，身份歧視變?yōu)樨敭a(chǎn)歧視，工人和貧困農(nóng)民等社會絕大多數(shù)成員仍然在受歧視之列。但是，它是向舊制度的公開挑戰(zhàn)，向土地貴族和金融寡頭盤踞了幾百年的地盤進(jìn)攻。改變了幾百年的選舉議員的做法，這意味著土地貴族和金融寡頭不得不作出讓步。有兩個議員的26個城市全是新興的工業(yè)城市。因此，工業(yè)資產(chǎn)階級無疑是這次改革的絕對獲益者，一定程度上滿足了資產(chǎn)階級的要求，迫使土地貴族、金融寡頭讓出部分權(quán)力。這樣，中產(chǎn)階級在議會中取得了強(qiáng)大的地位，成為有權(quán)的階級。在此后數(shù)十年間，雖代表土地貴族的議員在下院仍占優(yōu)勢，但一切決定都不得不考慮工業(yè)資產(chǎn)階級的利益，資產(chǎn)階級與土地貴族、金融寡頭達(dá)成妥協(xié)，結(jié)成同盟，共同統(tǒng)治英國。

1832年改革的結(jié)果，使英國的選民人數(shù)從48.8萬增加到了80.8萬,有選舉權(quán)的人口占當(dāng)時英國總?cè)丝诘谋嚷室矎拇蠹s2%增加到3.3%。

三、1867年議會改革

1867年議會改革是英國工業(yè)資產(chǎn)階級反對貴族寡頭統(tǒng)治，爭取擴(kuò)大資產(chǎn)階級民主的政治改良。1832年議會改革雖然為工業(yè)資產(chǎn)階級開辟了執(zhí)掌政權(quán)的道路，但英國選舉制度方面所表現(xiàn)出來的不民主現(xiàn)象仍然很突出。人民群眾多數(shù)仍然沒有選舉權(quán)，“衰敗選區(qū)”僅僅縮小了數(shù)目，仍然存在部分工業(yè)資產(chǎn)階級也被排斥在選舉權(quán)之外。1867年7月15日，議會下院通過第二次議會改革法案。法案規(guī)定：重新調(diào)整選區(qū)，取消46個“衰敗選區(qū)”的議會席位，分配給新興城市，空出的52個議席分給曼徹斯特、伯明翰等大城市分別增加1個議席，倫敦增加4個議席，另有9個中等城市各獲得1個議席；25個議席分給蘭開夏、約克等郡；1個給予倫敦大學(xué)；2個給予蘇格蘭大學(xué)；其余5個給予蘇格蘭各郡。進(jìn)一步降低了選舉資格限制，擴(kuò)大了選民范圍。在城市中凡繳納貧困救濟(jì)金的房主和年繳納10英鎊以上房租和居住期不少于1年的房客享有選舉權(quán)；鄉(xiāng)村居民凡每年有5英鎊以上收入的土地所有者和年付12英鎊地租的佃戶均享有選舉權(quán)。這次改革，使選舉人數(shù)由135萬增加到250萬。英國在議會君主制民主化的道路上又向前邁進(jìn)了一步。

1867年改革的意義體現(xiàn)在以下幾個方面：一是工業(yè)資產(chǎn)階級從此具有主宰地位，進(jìn)一步消除了英國議會制度中的積弊和腐敗之風(fēng)，徹底打破了以前貴族在議會中一統(tǒng)天下的局面，基本上實現(xiàn)了資產(chǎn)階級民主。二是由于選民擴(kuò)大，政黨要站住腳，必須成為群眾習(xí)慣的黨，極大地推動了政黨政治的發(fā)展，使?fàn)幦∵x民成為政黨活動的核心。三是保守黨已轉(zhuǎn)變?yōu)榇碣Y產(chǎn)階級的黨。四是工人暫時被籠絡(luò)，但從長遠(yuǎn)來看，也給工人政黨的產(chǎn)生奠定了基礎(chǔ)。

四、1884年議會改革

1884年議會改革是英國資產(chǎn)階級為鞏固議會民主而進(jìn)行的政治運(yùn)動。從1868年起，自由黨和保守黨輪流執(zhí)政。1880年，自由黨在國會選舉中擊敗保守黨而獲勝，組成第二屆格拉斯頓內(nèi)閣。1884年12月，自由黨為了在農(nóng)村爭奪選票，緩和農(nóng)村居民要求政治權(quán)利的斗爭，進(jìn)行了第三次國會選舉改革，議會通過兩個新的改革法案，一個是《人民代表制法》，另一個是1885年1月通過的《重新分配議席法》?！度嗣翊矸ā芬?guī)定：再次擴(kuò)大公民權(quán), 把1867 年曾授予自治市的公民權(quán)擴(kuò)大到郡的工人(房客及其家庭)；重新規(guī)定選民的財產(chǎn)資格，無論是在郡和自治市，每年只要有10 英鎊價值的任何土地或住房的人即有選舉權(quán)；建立一種新的內(nèi)部服務(wù)資格，主要是給在郡的工人(男)，尤其是農(nóng)業(yè)工人的選舉權(quán)?！吨匦路峙湎环ò浮芬?guī)定：取消人口不足1.5 萬人的城鎮(zhèn)（這樣的城鎮(zhèn)共72個）在下院中的席位， 而把這樣的城市分別并入所屬各州；人口在1.5到5 萬的城鎮(zhèn)（共36個城鎮(zhèn)）只保留一個席位?？粘鰜淼南环峙浣o英格蘭64個 、威爾士4個 和部分新興城市；除了22 個城市外，其他各城市和各州一律實行單一代表選區(qū)制, 大體上每5.4 萬人選出一個代表，從而接近于平等代表制原則。以上兩個法案的通過，習(xí)慣上稱為“1884 年改革”。這次議會改革雖然使選舉權(quán)擴(kuò)大了，但仍然受到財產(chǎn)資格的限制。另外婦女仍沒有選舉權(quán)。

在1884年改革中，統(tǒng)治階級在面對社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和階級斗爭劇烈變化時，能適時而變，主動調(diào)適社會中不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)。由被動改革轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃痈母?，社會政治?jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展，為全面實現(xiàn)普選和以后的議會改革掃清了障礙。

五、始終處在變革中的英國議會

在國際社會政治實踐中，很多國家滿足于英國的制度安排，認(rèn)為國家機(jī)器已經(jīng)非常完善，沒有可圈可點(diǎn)之處了，尤其是議會制度。但是作為“議會之母”的英國，并沒有裹足不前，而是不斷變革，使議會制度日臻完備。除了我這里特別強(qiáng)調(diào)的三次大的變革外，實際上英國議會制度還發(fā)生過多次調(diào)整和變動，如亨利七世將請愿制改為議案制；1529年，成立議案委員會；1554年，呼聲和計數(shù)并行；1581年議案三讀制建立起來； 詹姆士一世，斯圖亞特王朝時期，三次解散國會，甚至下令逮捕議會議員；1628年，查理一世《權(quán)力請愿書》，確立保護(hù)私有財產(chǎn)原則，再次強(qiáng)調(diào)國會在征稅上的最高權(quán)力；20世紀(jì)末，上院改革法案通過等等。這一切都促使著英國的議會制度走向進(jìn)一步的成熟和完善。

正如英國學(xué)者沃爾特?白哲特在1865年給《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志的信中所講，英國的議會并非“一個神秘的實體，而是理性的發(fā)明。它的好處僅僅在于它能達(dá)到一些好的目標(biāo)，因此英國議會可以通過堅持這些目標(biāo)并小心朝著這些目標(biāo)塑造英國憲制而得到改良。沒有什么理由認(rèn)為我們的法律、政治體制和政府管理不應(yīng)當(dāng)被變成像一架科學(xué)的機(jī)器一樣運(yùn)作，在細(xì)節(jié)上精確，又能在總體結(jié)果上有效”。

盡管英國議會在實際活動中由于程序繁多、手續(xù)復(fù)雜、繁文縟節(jié)、效率低受到許多人的批評，但是，從另一方面看，應(yīng)該是程序規(guī)范、手續(xù)完備，其活動和結(jié)果經(jīng)得起時間的考驗。作為行使國家權(quán)力、處理公共事務(wù)、涉及面寬并且影響深遠(yuǎn)的權(quán)力活動，人們不得不慎重，不能不慎重。事實上，從歷史和長遠(yuǎn)看，我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)英國議會活動的高效率，從而保證了國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

（作者單位：河南省三門峽行政學(xué)院）