立法部門預(yù)算監(jiān)督效力評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)研究

魏　陸

預(yù)算監(jiān)督效力越高，立法部門對(duì)預(yù)算的控制就越強(qiáng)。如何評(píng)判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的大小，立法部門預(yù)算監(jiān)督究竟是形式上的，還是實(shí)質(zhì)性的，應(yīng)該有一個(gè)客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

“預(yù)算——即企圖通過政治過程配置稀缺的金融資源，以實(shí)現(xiàn)各種美好生活——是政治過程的中心。”[1]預(yù)算體現(xiàn)了政治權(quán)力?！爸挥挟?dāng)人大真正地控制了政府的預(yù)算，人大才能真正控制政府。”[2]立法部門預(yù)算監(jiān)督效力，指立法部門在預(yù)算過程中的作用和影響力，預(yù)算監(jiān)督效力越高，立法部門對(duì)預(yù)算的控制就越強(qiáng)。如何評(píng)判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的大小，立法部門預(yù)算監(jiān)督究竟是形式上的，還是實(shí)質(zhì)性的，應(yīng)該有一個(gè)客觀評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。綜合美國(guó)、英國(guó)等主要國(guó)家立法部門的預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐，本文選出一些因素作為評(píng)判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力高低的標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)可以分為三大類，根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的程度，賦予不同的分值和比重，從而作為評(píng)價(jià)立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的量化指標(biāo)。

一、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障（50分）

權(quán)力只有分離和制衡才能實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督就是立法部門對(duì)行政部門的一項(xiàng)權(quán)力制衡措施。作為一項(xiàng)政治權(quán)力，立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力是否得到切實(shí)保障，這是影響其預(yù)算監(jiān)督效力的首要因素。為了實(shí)施有效的預(yù)算監(jiān)督，必須保障立法部門實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力，這種權(quán)力保障是多方面的，既要有法律層面的保障，還要有制度層面的保障。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如下：

1. 立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)力所依據(jù)的法律是否完備（10分）。法治社會(huì)下，法律是立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力的前提和保障，立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)力所依據(jù)的法律應(yīng)該是健全的、具有可操作性的。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）憲法是否賦予立法部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)督權(quán)。憲法是一個(gè)國(guó)家的根本大法，確立了一個(gè)國(guó)家的基本制度，具有最高的法律效力，如果在憲法中明確了立法部門對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督權(quán)，將使得立法部門行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)具有最高的法律保障。（2）立法部門是否制定有專門針對(duì)預(yù)算的法律法規(guī)。通常憲法只賦予立法部門較為籠統(tǒng)的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，為了更好地行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)，立法部門還需要制定專門的預(yù)算法律如財(cái)政法、預(yù)算法、審計(jì)法、預(yù)算監(jiān)督法等，對(duì)預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行明確和細(xì)化，使得立法部門對(duì)預(yù)算的監(jiān)督具有可操作性，確保立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)能夠得到真正落實(shí)。因此，完備的法律是影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的首要因素。

2. 立法部門是否能夠獨(dú)立客觀做出預(yù)算決策（10分）。立法部門的獨(dú)立性是決定其預(yù)算監(jiān)督效力的重要因素，否則將難以保障預(yù)算監(jiān)督的客觀公正性，也難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督作用。這一指標(biāo)由三個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）立法人員是否是由選民直接選舉產(chǎn)生的。如果立法人員是選民直接選出來的，直接向選民負(fù)責(zé)，他們的預(yù)算決策將更加能夠代表選民的利益；如果立法人員是層層間接選舉出來或指定的，他們預(yù)算決策的獨(dú)立性將受到影響。（2）立法人員對(duì)預(yù)算是否能夠充分表達(dá)自己的意見。應(yīng)該可以進(jìn)行預(yù)算公開辯論，讓立法人員充分闡述自己的觀點(diǎn)，并且當(dāng)立法部門需要掌握更多的預(yù)算信息時(shí)，可以舉行預(yù)算聽證會(huì)，向行政部門進(jìn)行質(zhì)詢，讓立法人員能夠根據(jù)自己的判斷獨(dú)立客觀做出預(yù)算決策。（3）立法部門是否有合理的預(yù)算決策表決機(jī)制。有時(shí)表決機(jī)制會(huì)影響表決結(jié)果，如有的預(yù)算決策適合一次表決、整體通過，有的預(yù)算決策適合分項(xiàng)、多次表決，有的預(yù)算決策適合公開表決（如舉手表決），有的預(yù)算決策適合匿名表決，表決方式可能影響立法人員自由意志的表達(dá)和表決結(jié)果，因此，合理的預(yù)算決策機(jī)制也是十分必須的。

3. 立法部門預(yù)算監(jiān)督范圍是否涵蓋政府全部收支（10分）。全面性是預(yù)算的一個(gè)基本原則，全部政府收支都應(yīng)該納入預(yù)算，接受立法部門的監(jiān)督，如果立法部門只能監(jiān)督政府收支的一部分，實(shí)質(zhì)上削弱了立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)力。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）是否有游離于立法部門監(jiān)督之外的預(yù)算外收支。如果預(yù)算不是全面的，只包括了政府的一部分收支，立法部門只能對(duì)這部分收支進(jìn)行監(jiān)督，那么其監(jiān)督效力將大打折扣。有的國(guó)家規(guī)定，政府所有收支都必須經(jīng)過立法部門批準(zhǔn)，此外，政府還要向立法部門報(bào)告政府擔(dān)保、稅收優(yōu)惠支出、國(guó)有資產(chǎn)、中長(zhǎng)期收入預(yù)測(cè)等情況，這時(shí)立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力肯定將大得多。（2）政府向立法部門提交的預(yù)算是否詳盡到具體部門和具體項(xiàng)目。如果立法部門不了解政府收支的具體情況，只知道籠統(tǒng)的數(shù)字，那么預(yù)算監(jiān)督將無從下手，也不具可操作性，預(yù)算越具體，立法部門的預(yù)算監(jiān)督越有效力。

4. 立法部門是否擁有絕對(duì)的預(yù)算控制權(quán)（10分）。立法部門可能會(huì)發(fā)生與政府預(yù)算意見不一致的情況，誰擁有對(duì)預(yù)算的絕對(duì)決定權(quán)，是影響立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的重要因素。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）立法部門有多大權(quán)力可以修改行政部門提交的預(yù)算。有的國(guó)家，行政部門提交的預(yù)算只是作為立法部門的預(yù)算參考，立法部門可以完全推翻行政部門的預(yù)算，制定自己的預(yù)算，立法部門對(duì)預(yù)算具有完全的決定權(quán)；有的國(guó)家，立法部門對(duì)于行政部門提交的預(yù)算，即使不能完全推翻，但可以增加或減少每個(gè)政府支出項(xiàng)目或者政府收入，而不需要得到政府部門的同意，這也將使得立法部門對(duì)預(yù)算具有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)；有的國(guó)家，對(duì)立法機(jī)關(guān)修改政府預(yù)算的權(quán)力進(jìn)行了約束，對(duì)最多可增加多少支出或減少多少收入有一定的限制，或者只能減少支出而不能增加支出；有的國(guó)家立法部門雖可修改政府提交的預(yù)算，但是需要總統(tǒng)的同意；還有些國(guó)家，立法部門無權(quán)修改政府預(yù)算，要么通過，要么不通過，這些對(duì)立法部門預(yù)算監(jiān)督效力大小的影響是不同的。（2）行政部門有多大權(quán)力變更立法部門已經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算。預(yù)算是對(duì)未來政府收支的預(yù)計(jì)，隨著環(huán)境的變化，預(yù)算調(diào)整是正常的，但是如果行政部門可以隨意變更立法部門通過的預(yù)算，那么立法部門的預(yù)算監(jiān)督也將形同虛設(shè)。有的國(guó)家規(guī)定，任何預(yù)算調(diào)整包括調(diào)增、調(diào)減、預(yù)算項(xiàng)目之間的資金調(diào)劑、支出的推遲等，都必須經(jīng)過立法部門的批準(zhǔn)；有的國(guó)家規(guī)定，只要能夠保持預(yù)算平衡，行政部門進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整不需要立法部門的重新批準(zhǔn)，這些也將影響立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。

5. 立法部門預(yù)算決策是否有嚴(yán)格的責(zé)任追究機(jī)制（10分）。作為立法機(jī)構(gòu)，立法部門的決策具有法律效力，預(yù)算法案也是如此。再好的預(yù)算決策，如果不能得到嚴(yán)格遵守，經(jīng)常發(fā)生預(yù)算違法事件，而又沒有預(yù)算問責(zé)機(jī)制，不能追究相關(guān)當(dāng)事人的預(yù)算違法責(zé)任，則預(yù)算的嚴(yán)肅性和法治性將降低，預(yù)算將流于形式，立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力也將大大降低，因此，預(yù)算責(zé)任追究機(jī)制是維護(hù)立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)威的有力保障。

二、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的能力保障（30分）

預(yù)算是一個(gè)包含豐富內(nèi)容和技術(shù)性很強(qiáng)的一系列政府收支計(jì)劃，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，只賦予立法部門預(yù)算監(jiān)督權(quán)力還是不夠的，否則，立法部門的預(yù)算監(jiān)督可能心有余而力不足，影響預(yù)算監(jiān)督效力。為了確保立法部門能夠有效地履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)，還必須加強(qiáng)立法部門預(yù)算監(jiān)督能力的建設(shè)，包括立法人員的能力和立法機(jī)構(gòu)的能力。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的能力保障評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如下：

6. 立法人員是否是職業(yè)性和專業(yè)性的（10分）。預(yù)算具有很強(qiáng)的技術(shù)性，立法人員履行預(yù)算監(jiān)督需要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，需要一定的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，沒有一定的職業(yè)性和專業(yè)性是難以勝任的。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）立法人員是否是職業(yè)性的。如果立法人員是業(yè)余的，是兼職的，則很難保證他能夠有充足的時(shí)間來審查監(jiān)督預(yù)算；如果立法人員是職業(yè)性的，并且有自己的辦公室和助手，則將能更好地履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)。（2）立法人員是否是專業(yè)性的。如果立法人員的知識(shí)層次很高，長(zhǎng)期從事預(yù)算相關(guān)方面的工作，將能夠保證其預(yù)算決策質(zhì)量，提高其預(yù)算監(jiān)督能力；如果立法人員以前從沒有接觸過預(yù)算，知識(shí)層次很低，連基本的預(yù)算常識(shí)都不清楚，又如何審查監(jiān)督政府預(yù)算呢。

7. 立法部門是否下設(shè)專門的預(yù)算機(jī)構(gòu)（10分）。

預(yù)算包含了政府方方面面的收入和支出，需要大量的信息，需要立法部門進(jìn)行分工對(duì)預(yù)算分門別類的加以審查監(jiān)督，也就是說，立法部門對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督需要專業(yè)分工，否則很難做到對(duì)預(yù)算的全面監(jiān)督。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）立法部門是否下設(shè)針對(duì)不同領(lǐng)域的預(yù)算委員會(huì)。如立法部門是否下設(shè)撥款委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)等，在預(yù)算委員會(huì)下是否又設(shè)有針對(duì)國(guó)防、教育、社會(huì)保障等預(yù)算支出的專門委員會(huì)，預(yù)算分工越細(xì)，程序控制越嚴(yán)，越有利于加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。（2）立法部門內(nèi)是否建立了輔助性的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)。預(yù)算是一個(gè)十分復(fù)雜的政府收支計(jì)劃，在對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督上，相對(duì)于行政部門，立法部門存在信息不對(duì)稱問題，單純靠立法人員的個(gè)人能力是很難解決的，為了幫助立法部門做出合理的預(yù)算決策，還需要專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)如立法部門預(yù)算辦公室，幫助立法人員處理復(fù)雜的預(yù)算問題。

8. 立法部門審查監(jiān)督預(yù)算的時(shí)間是否充足（10分）。從接到政府提交的預(yù)算到最后通過預(yù)算，立法部門對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督需要一個(gè)過程和足夠的時(shí)間，否則立法部門將無法對(duì)預(yù)算進(jìn)行全面監(jiān)督。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）行政部門在財(cái)政年度開始前多長(zhǎng)時(shí)間向立法部門提交預(yù)算。如果政府留給立法部門的預(yù)算審查時(shí)間很長(zhǎng)，立法部門有充足的時(shí)間進(jìn)行預(yù)算調(diào)查和討論，將能夠保證預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量；如果政府留給立法部門預(yù)算審查的時(shí)間很短，甚至預(yù)算年度已經(jīng)開始了才向立法部門提交預(yù)算，則立法部門的預(yù)算審議將只能是象征性的。（2）立法部門的預(yù)算審議程序是否能夠保證足夠的審議時(shí)間。即使政府提交預(yù)算時(shí)間很早，但是如果立法部門的審議時(shí)間很短，也很難發(fā)揮有效的預(yù)算監(jiān)督作用，應(yīng)該設(shè)計(jì)合理的預(yù)算審議程序，如專門委員會(huì)的審議、預(yù)算委員會(huì)的審議、立法部門全體審議等，用制度保證預(yù)算審議時(shí)間，提高預(yù)算監(jiān)督質(zhì)量。有的國(guó)家，行政部門在財(cái)政年度開始前的8個(gè)月就要向國(guó)會(huì)提交預(yù)算，使國(guó)會(huì)有充足的時(shí)間審議預(yù)算；有的國(guó)家，行政部門向國(guó)會(huì)提交預(yù)算的時(shí)間在財(cái)政年度開始前3個(gè)月；有的國(guó)家，預(yù)算年度快開始了，政府才向立法部門提交預(yù)算；有的國(guó)家預(yù)算要經(jīng)過立法部門的三讀才能通過。

三、立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的制度保障（20分）

立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的權(quán)力保障和能力保障固然重要，但是有時(shí)還需要一些外部的制度約束，從制度上保障立法部門的預(yù)算監(jiān)督能夠得到切實(shí)發(fā)揮，從而提高立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的制度保障評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)如下：

9. 是否有獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)（10分）。審計(jì)監(jiān)督作為一種事后監(jiān)督，是財(cái)政監(jiān)督體系的重要組成部分，獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)是影響立法部門預(yù)算審查監(jiān)督效力的重要制度保障因素。不同政治體制下國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的組織模式是不同的[3]，主要有四種審計(jì)模式，即立法型審計(jì)模式（審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法部門，向立法部門負(fù)責(zé)）、司法型審計(jì)模式（審計(jì)法院具有司法權(quán)力，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)都無權(quán)強(qiáng)制它去進(jìn)行某項(xiàng)審計(jì)，自行制訂審計(jì)計(jì)劃）、獨(dú)立型審計(jì)模式（審計(jì)機(jī)關(guān)不隸屬于任何權(quán)力部門，獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職能）以及行政型審計(jì)模式（審計(jì)機(jī)關(guān)是行政部門的一個(gè)組成部分，向行政部門負(fù)責(zé)）。審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性越高，越有助于增強(qiáng)立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。通常認(rèn)為，立法型、司法型以及獨(dú)立型審計(jì)模式的獨(dú)立性高于行政型審計(jì)模式。

10. 預(yù)算過程是否公開透明（10分）。公開透明是現(xiàn)代預(yù)算的一個(gè)重要原則，政府收支活動(dòng)的全過程，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，除了少數(shù)特殊的例外，都必須向社會(huì)公眾公開，不得暗箱操作，發(fā)揮社會(huì)公眾的監(jiān)督作用，預(yù)算過程公開透明也有助于增強(qiáng)立法部門的預(yù)算監(jiān)督效力。這一指標(biāo)由兩個(gè)子指標(biāo)構(gòu)成：（1）預(yù)算是否全面及時(shí)公開。作為納稅人，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算具有知情權(quán)，不能僅公開一部分或比較籠統(tǒng)的預(yù)算，應(yīng)該將預(yù)算明細(xì)都向社會(huì)公開，預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算審計(jì)情況也應(yīng)全面及時(shí)公開。（2）立法部門的審查監(jiān)督意見是否全面及時(shí)公開。立法部門的預(yù)算監(jiān)督也不能是暗箱操作的，立法部門對(duì)預(yù)算的審查意見、投票記錄、辯論情況、聽證會(huì)情況、表決情況等也都應(yīng)全面及時(shí)公開，讓社會(huì)公眾了解立法部門是如何審查監(jiān)督預(yù)算的，這也有助于增強(qiáng)對(duì)立法部門行為的約束力。

因此，根據(jù)這一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，可以對(duì)一些國(guó)家的立法部門預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行量化和綜合評(píng)價(jià)。美國(guó)是現(xiàn)代國(guó)家中立法部門預(yù)算監(jiān)督效力較高的國(guó)家，假定以美國(guó)作為評(píng)判立法部門預(yù)算監(jiān)督效力的標(biāo)桿，可以對(duì)我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督效力進(jìn)行量化分析。

改革開放以來，隨著我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的推進(jìn)，人大在預(yù)算監(jiān)督方面進(jìn)行了積極的探索和改革，特別是在一些地方人大，對(duì)預(yù)算監(jiān)督進(jìn)行了大膽的嘗試，預(yù)算監(jiān)督效力有所提高，但是仍然存在許多不足。主要表現(xiàn)在：（1） 人大預(yù)算監(jiān)督的法制框架逐漸建立，但法律的可操作性不強(qiáng)；（2） 人大預(yù)算決策的獨(dú)立性欠缺；（3） 人大預(yù)算監(jiān)督范圍向全面縱深發(fā)展，但廣度和深度都還不夠；（4） 人大對(duì)于預(yù)算缺乏實(shí)質(zhì)性的控制權(quán)；（5） 預(yù)算違法行為屢禁不止，預(yù)算的嚴(yán)肅性不夠；（6） 人大代表的專業(yè)性和職業(yè)性程度低；（7） 人大預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)化設(shè)置有所改進(jìn)，但仍需進(jìn)一步加強(qiáng)；（8）人大預(yù)算審查時(shí)間明顯不足；（9）審計(jì)監(jiān)督有所加強(qiáng)，但是整改效果不盡如人意；（10）預(yù)算的公開透明不夠。

目前我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督，特別是在人大預(yù)算決策的獨(dú)立性、人大代表的職業(yè)性、人大對(duì)預(yù)算的控制權(quán)等方面十分欠缺，這使得人大預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)際效果非常不理想。根據(jù)前面所建立的立法部門預(yù)算監(jiān)督效力評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督效力綜合得分不會(huì)很高，預(yù)算監(jiān)督可以說有“形”無“神”，象征意義大于實(shí)質(zhì)意義[4]，這表明我國(guó)預(yù)算的民主化還處在起步階段，很多方面都亟待加強(qiáng)。

注釋：

[1]【美】威爾達(dá)夫斯基：《預(yù)算過程中的新政治學(xué)》，鄧淑蓮、魏陸譯，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2006年版，第7頁(yè)。

[2]馬駿：《中國(guó)公共預(yù)算改革：理性化與民主化》，中央編譯出版社2005年版，第33頁(yè)。

[3]楊肅昌：《審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)設(shè)立在何處》，載《人大研究》2008年第6期，第30~35頁(yè)。

[4]魏陸：《能把政府關(guān)進(jìn)“籠子”里嗎》，載《人民論壇》2008年第17期，第33頁(yè)。

（作者系上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院副教授）