西北地區(qū)農(nóng)村村委會選舉中的幾個問題

丁志剛

村委會選舉是我國農(nóng)民參與公共事務的重要方式，也是落實我國村委會組織法的關鍵環(huán)節(jié)。至2008年上半年，我國西北地區(qū)農(nóng)村先后進行了新一輪村委會換屆選舉[1]。盡管各地對新一輪村委會換屆選舉工作做了非常認真的安排部署，出臺了許多指導性文獻，制定了具體詳細的選舉辦法，各省區(qū)在選舉后的總結中也充分肯定了成績，但是，通過調查研究可以發(fā)現(xiàn)，制約西北地區(qū)村委會選舉和村民自治的一些深層次的問題依然存在。

一、農(nóng)村資源極其匱乏，村民選舉缺乏內在驅動力

在研究公民政治參與問題時，西方學者提出了“參與—回報”理論，認為當公民從公共參與中得到了相應的回報后，他就具有進一步參與的欲望，而當公民從公共參與中得不到期望的回報時，公民就不再從事公共參與。用這一理論來分析我國西北地區(qū)村民參與問題，是切中要害的。由于我國西北廣大農(nóng)村經(jīng)濟社會文化十分落后，農(nóng)村資源極其匱乏，村民選舉缺乏內在驅動力。

從甘肅省來看，由于大部分農(nóng)村經(jīng)濟社會狀況十分落后，農(nóng)民從農(nóng)村獲得的利益極其有限，農(nóng)村公共資源更是十分匱乏，因此，村民參與村委會選舉的熱情不高，許多農(nóng)民根本不把選舉當回事，許多人認為有沒有村委會都無所謂，由誰當選村委會主任都一樣。只是在所謂的村委會選舉之后，他們表現(xiàn)出一定程度的好奇心理，并一時成為村民們茶余飯后的談資，成為一時的公共輿論話題。農(nóng)民關心的是自己實實在在的經(jīng)濟收入，這種收入主要是在農(nóng)村以外的收益，即在城市打工的收入。這表明：在農(nóng)村以土地為依托的資源極其有限的條件下，農(nóng)村、土地對他們已經(jīng)沒有實質上的吸引力，農(nóng)民自己理性地對農(nóng)村采取了拋棄的態(tài)度。當農(nóng)民連對自己賴以為生的土地都失去了信心，更不用說對村莊公共事務的熱情。農(nóng)村只是他們生存的最低保障和回避社會風險的最后港灣，只是農(nóng)民不斷外出打工時的一種鄉(xiāng)愁和情感寄托。

基于農(nóng)村的貧窮落后狀況，根置于農(nóng)村的公共組織村委會向農(nóng)民提供的公共資源更是十分有限的，它無法激發(fā)農(nóng)民的內在熱情，無法吸引農(nóng)民的主動參與。由此，我們就能理解農(nóng)民在實踐村民自治時相當?shù)退降膮⑴c，村民對村委會選舉所持的消極態(tài)度也就是理所當然的了。

另外，自從農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，村委會沒有很好發(fā)揮應有職責，村委會選舉也一直受上級黨政部門指派的事實，至今仍然影響著村民對村委會極其消極的價值判斷，自然也影響到村委會選舉中村民的不參選行為。

這一事實告訴我們，當人們分析西北落后地區(qū)村民自治現(xiàn)狀時，一定要將之置于當?shù)亟?jīng)濟社會文化發(fā)展水平與狀況的客觀事實之中，脫離西北農(nóng)村實際狀況，一味強調村民自治對西北農(nóng)村發(fā)展的意義是錯誤的；一廂情愿地寄希望于村民自治來改變農(nóng)村落后面貌，建設新農(nóng)村，會掩蓋、遮蔽西北地區(qū)農(nóng)民生存發(fā)展的基本事實與農(nóng)民的迫切需求。因此，在甘肅這樣的經(jīng)濟社會狀況相當落后的農(nóng)村，村委會選舉仍然改變不了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權進行動員、直接插手和指派的事實。同時我們也可以看出農(nóng)民雖然文化程度不高，但他們是一群最講究實際、最看重利益的理性人。

二、傳統(tǒng)政治文化與村委會選舉

除了經(jīng)濟社會落后、公共資源匱乏對西北地區(qū)農(nóng)民在村委會選舉中的態(tài)度、行為產(chǎn)生深刻影響外，第二個重要因素就是傳統(tǒng)政治文化。

公民政治參與受到許多因素的影響和制約，但是影響不同群體政治參與的因素各不相同?？傮w上講，我國城市居民的政治參與更多地受現(xiàn)行制度、體制的影響，制度、體制制約，束縛著公民的政治參與。而我國農(nóng)民政治參與的影響因素主要不是制度、體制問題，而是經(jīng)濟社會發(fā)展水平、受教育程度、農(nóng)民素質、傳統(tǒng)文化等。這些因素的存在一定程度上使得農(nóng)民參與的制度性安排如村委會選舉，遠沒有達到制度設計者們的期待。

西北地區(qū)農(nóng)村由于地域的封閉性、現(xiàn)代經(jīng)濟文化的落后性、生存方式的傳統(tǒng)性，傳統(tǒng)政治文化還有很大市場，農(nóng)民的政治參與依然受中國傳統(tǒng)政治文化的深刻影響。

眾所周知，從政治參與的角度講，中國傳統(tǒng)政治文化是一種依附型、臣屬型政治文化。這種文化本能地限制人們的主體意識、公民意識、參與意識、權利義務意識、責任意識和法律意識。當這種傳統(tǒng)依附型政治文化占主導地位的情況下，就基本談不上公民成熟、規(guī)范的政治參與了。盡管從目前來看，我國西北地區(qū)的政治文化也在發(fā)生重大變化，正在從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉變過程之中，但現(xiàn)代參與型政治文化顯然沒有占據(jù)主導地位，沒有取得廣大農(nóng)民的高度認同。中國傳統(tǒng)的政治文化，如家族意識和鄉(xiāng)土觀念、重禮俗不重法制、對權力既崇拜又疏遠的矛盾心理、膽小怕事和盲目從眾的心理特點等[2]，對西北地區(qū)公民的政治參與還有著深刻影響。西北農(nóng)民的皇權思想、官本位思想、臣民甚至草民思想依然根深蒂固。這嚴重影響著村民的政治參與態(tài)度、政治價值判斷和政治行為模式。

因此，可以說，村民自治制度確實是一項極好的制度，但這一制度在西北廣大農(nóng)村要發(fā)揮它應有的作用，尚需時日。西北地區(qū)的治理必須要基于西北地區(qū)村民自身的實際狀況，因地制宜地推進村民自治實踐，而不能簡單地與東部發(fā)達地區(qū)類比，也不能與城市周邊農(nóng)村類比。所以，西北地區(qū)特別是甘肅這樣的落后省份，在推動村民自治上就不能走形式，搞政績，不能夸大村民自治的作用。

從2005年以來，西北各省區(qū)先后進行了新一輪村委會換屆選舉工作。但是，從各省區(qū)發(fā)布的消息來看，都對村委會換屆選舉作了較高評價。如陜西省認為“一大批政治素質好、文化程度高、年富力強的新任村干部走馬上任?！薄巴ㄟ^換屆，一大批德才兼?zhèn)洹⒂幸患贾L，懂經(jīng)濟、會管理的‘能人被選進了村委會，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和新農(nóng)村建設提供了組織保障。經(jīng)過民主選舉，使部分村長期遺留的問題得到解決?！盵3]新疆維吾爾自治區(qū)在總結第七次村委會換屆選舉工作時指出，取得了以下成績：1.村委會班子結構得到優(yōu)化。2.黨群干群關系更加密切。3.民主法制意識進一步增強。4.謀劃發(fā)展目標更加明確[4]。

陜西省與新疆維吾爾自治區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展程度比較高，村委會選舉的情況也許要好一些。但陜西省的結論肯定與甘肅省絕大多數(shù)農(nóng)村選舉情況不同。甘肅省的情況肯定沒有如此積極、樂觀。一些農(nóng)村通過換屆選舉，可能也解決了一些長期遺留的問題，也為新農(nóng)村建設提供了組織保障，因此新的村委會畢竟產(chǎn)生了，但是是否將一大批德才兼?zhèn)?、有一技之長，懂經(jīng)濟、會管理的“能人”選進了村委會，則大有文章。據(jù)我們掌握的情況，絕大多數(shù)村委會成員并不是村里真正的能人。真正的能人不在村里，即使在他們也推卻不干。這依然是基本事實。

倒是新疆維吾爾自治區(qū)對本次換屆選舉總結時指出了存在的很多問題：1.個別地方對全面推行“一肩挑”認識上有偏差，影響了工作的進展。2.村級后備干部缺乏，能力素質不適應。3.執(zhí)法不嚴、方法不當、作風不實等問題程度不同存在。4.家族、宗教、地域勢力對選舉的影響仍然存在。5.“賄選”問題不同程度存在。自治區(qū)還在指出下一步工作意見的基礎上，特別講到了對《自治區(qū)村民委員會選舉辦法》的修改建議：1. 選民資格需作新規(guī)定。2. 候選人資格審查需作立法解釋。3. 關于投票站的設立。4. 關于“賄選”界定。5. 關于調整啟動罷免程序的人數(shù)基數(shù)的計算方法[5]。

三、傳統(tǒng)家族勢力與村委會選舉

在一些研究村民自治的學者當中，有一種觀點比較流行，認為我國一些村委會選舉受到農(nóng)村傳統(tǒng)家族的影響，甚至一些家族左右著村民選舉。甘肅省第六次村委會換屆選舉時省政府也下發(fā)通知，要求對在換屆選舉中侵犯村民民主權利的違法行為要予以嚴肅查處。其中包括利用家族、宗親、派別勢力干擾選舉、妨礙選民依法行使選舉權和被選舉權的情況。這意味著我國農(nóng)村家族、宗親勢力對村民自治的不利影響是一種普遍現(xiàn)象。這種認識還確實隱含著一種價值判斷：即農(nóng)村家族、宗親勢力是消極的甚至反動的力量。

誠然，中國農(nóng)村是傳統(tǒng)家族勢力、宗親勢力很發(fā)達的地方。但是，家族、宗親勢力的存在與村委會選舉之間到底存在多大關系？家族、宗親勢力是否影響著村民自治的健康發(fā)展？這是不是一種普遍現(xiàn)象？是不是不加分析地就對這一現(xiàn)象持否定態(tài)度？

其實，據(jù)我們調查研究的結果，至少在甘肅省，家族勢力介入村委會選舉、主宰村民事務的情況并不多見，也不是基本事實。原因是除了上述村里資源狀況貧乏，是與單姓村有關、有古樸的農(nóng)村文化有關。

與此相關，也就提出了一個需要我們回答的問題，如何認識和評價農(nóng)村家族、宗親的存在與作用？

在地域封閉、政權空缺、村委會形同虛設的情況下，在農(nóng)村處在一種自然狀態(tài)的情形下，我們應當對家族、宗親力量給予足夠重視和肯定，而不是簡單地懷疑和否定。不能為了一個法定的村委會，就把具有諸多功能和生命力的在農(nóng)村自然存在的家族、宗親關系否定掉。國家政權要求和期待的首先是一個穩(wěn)定有序、經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的農(nóng)村，而不是為了某種法律在農(nóng)村形式上的呈現(xiàn)。在維持西北農(nóng)村社會秩序與風尚方面，傳統(tǒng)的家族、宗親關系的作用要較之村委會大，權威地位更高，而作用的成本則小，負面影響也要小一些。

退一步講，即使在公開選舉的環(huán)境下，特定團體通過合法方式影響選舉，也只是體現(xiàn)了人們對選舉的重視程度，說明選舉朝著更高層次的發(fā)展。我們肯定競爭性選舉、多元社會團體對于民主政治的價值，為什么就不能容忍范圍小、規(guī)模小、影響小的農(nóng)村選舉中類似于團體性力量（家族、宗族、宗親）的存在？筆者認為，與其提防家族、宗親勢力，不如積極引導它，并規(guī)范選舉程序與細節(jié)，使二者得到很好結合，成為共同推動農(nóng)村發(fā)展的積極力量。

從中國歷史上來看，歷朝歷代對農(nóng)村的治理都很重視借用農(nóng)村成熟的社會資源。必須承認，中國農(nóng)村的家族、宗族在維系農(nóng)村社會秩序、保持村民身份認同、傳承農(nóng)村傳統(tǒng)文化、涵養(yǎng)農(nóng)民精神方面起著重要作用。以村民自治來否定農(nóng)村治理的傳統(tǒng)，這說明我們的制度設計不一定是最高明的。

還需要指出，今天的農(nóng)村如果沒有傳統(tǒng)社會資源的作用，只寄希望于村委會，農(nóng)村治理狀況會更不盡如人意。可糟糕的是，在各種因素的作用下，農(nóng)村傳統(tǒng)力量正在迅速消退，傳統(tǒng)治理資源正在枯竭。

四、少數(shù)民族地區(qū)宗教因素與村委會選舉

西北地區(qū)是我國民族眾多、宗教氛圍濃郁、多種宗教并存的地區(qū)。這里也是我國民族問題、宗教最尖銳、最復雜的地區(qū)。新中國成立后，盡管黨和國家堅持馬克思主義的民族理論和民族原則，在少數(shù)民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，實行宗教信仰自由政策，西北地區(qū)的民族問題、宗教問題也隨著國家性質的根本改變而改變。但是，由于民族問題、宗教問題是一個包含歷史、政治、文化及傳統(tǒng)習俗在內的復雜問題。特別是隨著國家宗教信仰自由政策的落實，宗教在西北地區(qū)出現(xiàn)了強勁反彈之勢，宗教信徒大量增加，宗教寺院大規(guī)模修建，宗教迅速向人們的生活中滲透。這勢必對信教民眾的政治認知、政治情感、政治態(tài)度、政治評價及其政治參與行為產(chǎn)生影響。因此，在現(xiàn)今及將來很長一個歷史時期，宗教因素對西北地區(qū)的政治生活包括農(nóng)村的村民自治、村委會選舉發(fā)生作用。

五、幾點認識

1. 像西北地區(qū)農(nóng)村，學者們不能一廂情愿地用超前的理論模式進行簡單分析和套用，西北農(nóng)民的政治參與、公共參與是一個自然的、逐漸進化的過程，不能超越現(xiàn)實，不能理想化，更不能人為地設置時限與情境。

2. 落實國家的各項惠農(nóng)政策，落實國家新農(nóng)村建設，想辦法讓農(nóng)民富起來，仍然是廣大西北農(nóng)村最實際的問題。

3. 國家、政府必須成為西北地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的主導性力量。以村民自治為由，將西北地區(qū)的“三農(nóng)”問題完全甩給農(nóng)民，寄希望于提高和擴大農(nóng)民參與來解決農(nóng)民問題，只能延緩西北地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展。

4．必須對民族宗教因素對西北地區(qū)公民政治參與的影響有充分的估計。要認識到在宗教活動發(fā)達的地方，從神圣性權威向世俗性權威的轉化是一個相當漫長的過程。同時，國家必須要對西北地區(qū)包括漢族在內的宗教勢力的崛起給予高度重視。

注釋：

[1]陜西省于2005年9月至2006年3月底完成了第六次村委會換屆選舉工作。寧夏回族自治區(qū)2007年6月至8月底進行了全區(qū)第七屆村民委員會換屆選舉。甘肅省2007年9月至2008年3月進行了第六次村民委員會選舉工作。新疆維吾爾自治區(qū)于2007年12月至2008年4月進行了第七屆村民委員會換屆選舉工作。青海省村(牧)委會第七次換屆選舉從2007年12月開始至2008年6月底結束。

[2]陶東明、陳明明：《當代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版，第169~172頁。

[3]《陜西省第六次村委會換屆選舉工作基本完成》，載《陜西日報》2006年6月3日。

[4][5]《新疆維吾爾自治區(qū)關于第七屆村民委員會換屆選舉工作的情況總結》，村民自治網(wǎng)：www.chinarural.orgwww.chiavillage.org.

（作者系蘭州大學政治與行政學院教授、博導。本文系2008年度國家社會科學基金項目“政治學視野中的西北地區(qū)治理研究”（08BZZ038）的階段性成果之一）