民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法律保障研究

姜 淼

摘要:民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為我國社會福利事業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn),卻面臨嚴(yán)峻的生存問題。在法治的和諧社會中,通過法律手段對其提供更多的支持保障,對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存和發(fā)展具有重要意義。文章分析了現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主要問題,從解決橫向、縱向、自身三方面問題,提出推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)良性發(fā)展的合理措施。

關(guān)鍵詞:民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu);存在問題;法律保障

中圖分類號:D922.182 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1006-8937(2009)24-0153-02

老年人作為一個社會應(yīng)當(dāng)予以高度關(guān)注的特殊群體,對其生活的保障直接關(guān)系著社會的和諧發(fā)展和民生的促進(jìn)。目前,我國人口老齡化情況嚴(yán)重,養(yǎng)老保障負(fù)擔(dān)日益沉重,老人照料和護(hù)理的需求迅速膨脹,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的存在必不可少。但是由于市場調(diào)節(jié)不足、自身問題眾多、立法缺失和政府政策不穩(wěn)定等諸多原因,目前民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)處于一個經(jīng)濟(jì)入不敷出、生存步履維艱的尷尬境地。因此,從法學(xué)的視角對其存在的問題進(jìn)行研究并通過立法完善其保障機(jī)制有重要的意義。

1 現(xiàn)行法影響民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展之主要問題分析

1.1 立法位階較低——上位法缺失

我國老年福利社會化的推行還沒有較為完善的法律體系做保證,在規(guī)制民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的立法上尚屬空白。我國大陸地區(qū)亦無任何行政法規(guī)、地方性法規(guī)來規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老,現(xiàn)行規(guī)范機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的法律淵源基本是規(guī)章。由于規(guī)章的制定相對于法律、法規(guī)的制定,在立法資源、立法公開性和民主性上的不足,因此在“立法”時出現(xiàn)瑕疵的概率較高。此外根據(jù)《行政訴訟法》,規(guī)章在法院進(jìn)行裁判時不能直接“適用”,只能作為“參照”,而其它上位位階又對這一方面的具體規(guī)定缺乏相關(guān)立法,這就可能導(dǎo)致法院審理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)糾紛時無法可依。

目前養(yǎng)老事業(yè)的規(guī)制更多的依托于國家的政策目標(biāo)和行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件。采取這種方式,養(yǎng)老社會化的方式和進(jìn)程往往具有不穩(wěn)定性,同時這些政策也有自己的缺陷。很多政策具有綱領(lǐng)性,規(guī)范性不強(qiáng);具有原則性,缺乏可操作性;沒有把各方利益具體轉(zhuǎn)化為權(quán)利義務(wù),因此對行政機(jī)關(guān)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的約束力都不強(qiáng)。倘若出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政爭議,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是民辦機(jī)構(gòu)很難主張自己有什么“權(quán)利”,也就更難尋求法律救濟(jì)。

1.2限價政策過時——法之滯后性

目前,我國絕大多數(shù)城市的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采用的都是政府指導(dǎo)價的收費形式。這樣做雖然有利于避免民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)間的惡性競爭,但限價政策卻使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)陷入了最大的危機(jī):這些限定的收費標(biāo)準(zhǔn)大多是根據(jù)國務(wù)院2003年的限價規(guī)定所制定的,與我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢脫節(jié)。政府核定的收費價格過于低廉,養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在環(huán)境營造、設(shè)施配置、服務(wù)質(zhì)量、管理水平、醫(yī)療保健等方面都有較高的要求,而入住老人的退休金一般都不高,收費只能維持在一個較低水平,進(jìn)而導(dǎo)致了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成本居高不下,運(yùn)營困難的局面。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府定價是通過我國《價格法》予以確認(rèn)的,《價格法》第19條規(guī)定在目前我國多層級的政府管理體制下,重要的公益性服務(wù)的定價權(quán)限歸屬于哪級政府。作為重要的公益性服務(wù)的養(yǎng)老服務(wù)的定價權(quán)在地方定價目錄中,其價格由省級價格部門確定。由此造成的結(jié)果則是養(yǎng)老服務(wù)的定價全國范圍內(nèi)沒有形成統(tǒng)一性,致使在養(yǎng)老服務(wù)方面很難形成統(tǒng)一的立法。

1.3政策落實困難——執(zhí)法中不力

①政府財政投入的不平衡。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅由國家劃撥土地、安排相關(guān)人員,而且由政府進(jìn)行投入和扶持,在運(yùn)營中也享受著種種優(yōu)惠政策。而對比之下民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)全部費用均由投資者個人承擔(dān),而且無法享受國家的政策優(yōu)惠。這就造成了不公平競爭和社會公共資源分配的失衡。并且國家的有關(guān)規(guī)定表明養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是公益性的非營利性機(jī)構(gòu),更進(jìn)一步地壓制了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展和生存。同時,養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在市場功能要素錯位,公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)對象等各種要素中相互混雜。政府投入了大量資金用于運(yùn)營政府承辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu),公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的擴(kuò)大投入則意味著可用于提供給民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)貼要相應(yīng)減少,造成了事實上的社會資源再分配的不公。因此在設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問題上文章認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)對公辦和民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一視同仁,從法律和政策上加以平衡和適度向普適化的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)傾斜,從根本上維護(hù)良好的競爭模式和市場化運(yùn)作機(jī)制。

②稅收優(yōu)惠措施不足。文章認(rèn)為,對民間資本的鼓勵優(yōu)惠多以政策、辦法、意見、要點等形式出臺,效力較弱,執(zhí)行中也不會得到重視。時至今日,各地除了免稅優(yōu)惠外,其他政策大多未得到有效落實,這阻礙了其他民間資本投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性。此外,民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)難以享受到政府補(bǔ)貼的另一重要原因是由于缺乏有力的監(jiān)管部門,許多扶持政策出臺卻沒有被執(zhí)行。更值得一提的是,目前許多應(yīng)該給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府補(bǔ)助,都需要以民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的申請為前提,再由民政部門評估考核才能得以落實。這不僅提高了運(yùn)作成本,也無端地為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增加了一項義務(wù),嚴(yán)重打擊其積極性。同時,評估條件的過于嚴(yán)格,把一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擋在了獲取補(bǔ)貼的行列之外,而資金補(bǔ)貼不足也使少量的政府補(bǔ)貼對于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)龐大的運(yùn)營成本而言是杯水車薪。

2民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法律調(diào)控設(shè)計

法律法規(guī)等相關(guān)制度的出臺是一個行業(yè)規(guī)范化、制度化的保障。必須通過國家立法,在各方面制定出客觀的規(guī)劃和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),保障民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)發(fā)展,使其在具體運(yùn)營中得到社會的支持和法律的保障。

2.1 提高立法位階(解決縱向問題)

鑒于我國養(yǎng)老服務(wù)立法中上位法的缺失狀態(tài),建議國家把養(yǎng)老服務(wù)完全納入到法律保障體系中來進(jìn)行統(tǒng)一立法和規(guī)制,主要從以下幾個方面進(jìn)行:

首先由全國人大制定《中華人民共和國養(yǎng)老服務(wù)法》,其中設(shè)置章節(jié)規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。國務(wù)院應(yīng)在調(diào)研的基礎(chǔ)上制定一部行政法規(guī),擬稱作《中華人民共和國社會福利機(jī)構(gòu)條例》。同時法律法規(guī)可以設(shè)置國家范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政許可,這樣也為地方政府規(guī)章對實施該行政許可作出具體規(guī)定提供了相關(guān)法律依據(jù)。法律法規(guī)要維持高度的綱領(lǐng)性和穩(wěn)定性及一定的前瞻性,同時注意與相關(guān)法的銜接,還要在設(shè)定的內(nèi)容上體現(xiàn)扶持的力度。

其次,養(yǎng)老服務(wù)是系統(tǒng)性的工作,民政部作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的主管部門,規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的具體規(guī)范還應(yīng)由其制定完善。目前我國民政部的規(guī)章隨著養(yǎng)老服務(wù)社會化的發(fā)展,已經(jīng)不能涵蓋養(yǎng)老服務(wù)的諸多方面,這就亟需出臺全國性的《社會福利機(jī)構(gòu)管理辦法》來規(guī)范養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。文章建議《社會福利機(jī)構(gòu)管理辦法》從以下幾個重點方面進(jìn)行細(xì)化和規(guī)定:①民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)置審批制度;②民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理;③政府扶持優(yōu)惠政策;④法律責(zé)任。要明確有關(guān)處罰事項、處罰部門和申訴方式。

在法律和行政法規(guī)相對健全的前提下,地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章等文件的制定和修改就會有據(jù)可循。此外,地方各級部門可以根據(jù)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展,采取原則性和靈活性相結(jié)合的辦法,及時地制定和修改民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定,實現(xiàn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從中央到地方統(tǒng)一全面的法律保障體系。

2.2 規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)合同(解決橫向問題)

養(yǎng)老服務(wù)糾紛處理有章可循是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展的重中之重,文章認(rèn)為這要求國家加快完善養(yǎng)老服務(wù)合同的立法,有必要在《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中對合同雙方的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任做出詳細(xì)的規(guī)定。文章認(rèn)為養(yǎng)老服務(wù)合同的條款應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容:①雙方當(dāng)事人的姓名(名稱)和住所;②服務(wù)內(nèi)容和方式;③服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)及費用支付方式。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在簽署合同書時應(yīng)針對老年人的身體狀況確定護(hù)理等級,并按當(dāng)?shù)卣块T制定的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收費辦法收取與護(hù)理等級相應(yīng)的費用;④當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù);⑤合同變更、解除與終止的條件;⑥違約責(zé)任。合同中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任的情形,同時也應(yīng)該列明養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的情形,如養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在履行了相應(yīng)職責(zé)后仍發(fā)生的不可抗力和老人違反管理規(guī)定等;⑦爭議解決的方法;⑧當(dāng)事人雙方約定的其他事項。

2.3建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理體制(解決自治問題)

目前我國大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還處于自主經(jīng)營、自我管理的模式,同一地區(qū)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏區(qū)域間的交流,這直接影響了民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)整體的發(fā)展。建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行業(yè)管理體制,發(fā)展區(qū)域養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會是社會福利社會化發(fā)展的必然要求。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會是自愿成立的行業(yè)性管理組織,它的職責(zé)包括制定行業(yè)規(guī)范、進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。各民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)必須服從行業(yè)協(xié)會的監(jiān)管,遵守職業(yè)道德和行業(yè)規(guī)章,履行各項應(yīng)盡的義務(wù)。行業(yè)協(xié)會有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評估管理。在市場化條件下,養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展應(yīng)更多地依靠其自治,而非政府的計劃發(fā)展。行業(yè)協(xié)會的成立有利于減輕政府部門對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能事務(wù)的行政干預(yù)。另一方面,行業(yè)協(xié)會作為一個獨立組織,橫向可以更有效地與政府部門平等對話,縱向可以有效地整合區(qū)域內(nèi)的民辦養(yǎng)老服務(wù)資源,維護(hù)養(yǎng)老服務(wù)雙方的合法權(quán)益。同時,行業(yè)協(xié)會自身也需要權(quán)利保障,在制定《養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》中應(yīng)該為其保留一定的空間,明確規(guī)定養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會的權(quán)利和職責(zé)。政府民政部門也應(yīng)積極地為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)搭建交流平臺,采用行政指導(dǎo)等方式幫助區(qū)域內(nèi)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)形成行業(yè)協(xié)會,使其成為溝通政府與機(jī)構(gòu)的橋梁和紐帶,并最終成為推動養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要力量。