論我國(guó)政府管理高等教育的職能轉(zhuǎn)變與定位

高　碩

摘要：高等教育的價(jià)格排他性的公共物品的性質(zhì)和對(duì)社會(huì)產(chǎn)生的外部效應(yīng)決定了政府對(duì)其進(jìn)行適度干預(yù)不僅可能，而且十分必要。政府的介入能夠有效防止因市場(chǎng)失靈帶來(lái)的高等教育內(nèi)外部問(wèn)題，進(jìn)而全面促進(jìn)教育公平、提高高校的教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。政府通過(guò)調(diào)整管理的范圍和內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)由過(guò)程管理到目標(biāo)管理的轉(zhuǎn)化。政府管理高等教育的職能具體體現(xiàn)在宏觀管理、提供服務(wù)和評(píng)估監(jiān)督三方面，從而實(shí)現(xiàn)“競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則制定者”、“正確信息提供者”、“公正客觀的評(píng)鑒者”、“合法性的監(jiān)督者”等角色的定位。

關(guān)鍵詞：政府；高等教育；職能轉(zhuǎn)變；職能定位

中圖分類(lèi)號(hào)：G649.21文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)03-0125-04

政府應(yīng)該管什么、不該管什么，以及如何管等一直是公共管理的熱門(mén)話題。特別是自20世紀(jì)70年代以后，世界范圍內(nèi)大規(guī)模的政府再造(ReinventingGovernment)促使人們重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)政府職能的合理配置問(wèn)題。隨著我國(guó)高等教育發(fā)展規(guī)模越來(lái)越龐大，各級(jí)政府面對(duì)日益增長(zhǎng)的高等教育支出也越來(lái)越感到力不從心。只有政府積極主動(dòng)地轉(zhuǎn)變管理職能，把握好干預(yù)的“度”，才能更好地促進(jìn)高等教育健康有序地發(fā)展。

一、政府管理高等教育的理論依據(jù)

(一)高等教育具有價(jià)格排他性公共物品的性質(zhì)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家從物品消費(fèi)的角度把社會(huì)物品分為三大類(lèi)：公共物品、私人物品和混合物品。公共物品的特性可歸納為如下三種：第一，效用的不可分割性(non-divisibility)，是指公共物品或服務(wù)是向整個(gè)社會(huì)共同提供的，具有共同受益或聯(lián)合消費(fèi)的特點(diǎn)。其效用為整個(gè)社會(huì)的成員所共享，而不能將其分割為若干部分，分別歸屬于某些個(gè)人或廠商享用。第二，消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性(non-rivalness)，是指某一個(gè)人或廠商對(duì)公共物品或服務(wù)的享用，不排斥、妨礙其他人或廠商對(duì)其的同時(shí)享用，也不會(huì)因此而減少其他人或廠商享用該種公共物品的數(shù)量或質(zhì)量。第三，受益的非排他性(non-excludability)，是指在技術(shù)上沒(méi)有辦法將拒絕為之付款的個(gè)人或廠商排除在公共物品或服務(wù)的受益范圍之外，或者說(shuō)這樣做的成本太高。相比之下，私人物品的效用是可分割的。即其效用只對(duì)為其付款的人提供，或說(shuō)是誰(shuí)付款誰(shuí)受益。私人物品在消費(fèi)上具有競(jìng)爭(zhēng)性。即某一個(gè)人或廠商對(duì)某種一定數(shù)量的私人物品的享用，實(shí)際上就排除了其他人或廠商同時(shí)享用。混合物品兼有私人物品與公共物品的特征。從考察混合物品的性質(zhì)出發(fā)，又可以將混合物品分為擁擠性的公共物品(congestive public goods)和價(jià)格排他性的公共物品(price-excludable public goods)兩類(lèi)。高等教育就屬于后者，一方面，它的效用在名義上向全社會(huì)提供，即誰(shuí)都可以享用；另一方面。它在受益上卻可以排他，即誰(shuí)花錢(qián)誰(shuí)受益。因此，高等教育作為價(jià)格排他性公共物品需要部分地由政府提供或由政府給予補(bǔ)貼，否則很可能會(huì)出現(xiàn)供給不足。

(二)高等教育具有正的外部效應(yīng)

外部效應(yīng)，也稱為外部性或外溢性，是指在市場(chǎng)活動(dòng)中沒(méi)有得到補(bǔ)償?shù)念~外成本或額外收益。外部效應(yīng)可能對(duì)承受者有利，也可能對(duì)承受者不利。于是，還可以按照外部效應(yīng)結(jié)果的不同，將其區(qū)分為正的外部效應(yīng)和負(fù)的外部效應(yīng)。正的外部效應(yīng)，也稱為外部效益或外部經(jīng)濟(jì)，指的是對(duì)交易雙方之外的第三者所帶來(lái)的未在價(jià)格中得以反映的經(jīng)濟(jì)效益。高等教育就具有正的外部性，人們不能享受全部的教育投資收益。受教育的個(gè)體不僅能夠得到高薪回報(bào)，滿足個(gè)人利益的需要，還增強(qiáng)了與其共同工作雇員的勞動(dòng)生產(chǎn)率，并產(chǎn)生群體的非市場(chǎng)影響，如更大的社會(huì)平等、更好的群體凝聚力、更高的國(guó)家地位意識(shí)、更低的人口增長(zhǎng)率、相應(yīng)緩解的環(huán)境壓力、較少的犯罪事件等，甚至全社會(huì)影響力也會(huì)因?yàn)槭芙逃齻€(gè)人的提高而提高。理性的自我利益投資者是不愿意為具有外部效益產(chǎn)品進(jìn)行投資的，教育投資傾向有可能低于社會(huì)需求，并產(chǎn)生效率損失。在這種情況下，將政府提供和市場(chǎng)提供相結(jié)合可以使效率損失減少。

二、政府管理高等教育的現(xiàn)實(shí)意義

(一)政府管理高等教育可多方位、多層次地促進(jìn)教育公平

1高等教育并非義務(wù)教育，受教育者個(gè)人分擔(dān)一定比例的教育成本已經(jīng)成為世界改革的一種趨勢(shì)，在高校實(shí)行繳費(fèi)上學(xué)的情況下，家庭經(jīng)濟(jì)狀況無(wú)疑是影響個(gè)體接受高等教育的一個(gè)重要因素。而且，由于目前我國(guó)資本市場(chǎng)存在缺陷，低收入家庭的子女很難通過(guò)市場(chǎng)途徑完成學(xué)業(yè)。如何在成本補(bǔ)償政策實(shí)施的同時(shí)，保證低收入群完成學(xué)業(yè)，是和諧社會(huì)的政府需要研究和解決的一個(gè)重大課題。

2教育行政主管部門(mén)將高等院校劃分為幾個(gè)不同的等級(jí)，確定為“重點(diǎn)”與“普通”，對(duì)重點(diǎn)院校實(shí)行資金投入和政策上的傾斜。這是盡快建設(shè)一批全國(guó)一流、甚至國(guó)際一流的研究型大學(xué)的必要手段，但是，普通高校與重點(diǎn)高校之間教學(xué)軟、硬件之間的巨大差距，客觀上造成了普通高校學(xué)生與重點(diǎn)高校學(xué)生在享受教育資源方面的不平等性。各級(jí)政府部門(mén)要從宏觀角度對(duì)教育資源配置進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)對(duì)其主管高校的教育資源利用率進(jìn)行督導(dǎo)，盡量縮小因教育資源配置導(dǎo)致的不公平。

3高等教育，尤其是優(yōu)質(zhì)的高等教育在我國(guó)還是稀缺資源，人們希望通過(guò)接受需要承擔(dān)教育成本的高等教育來(lái)獲得更大的發(fā)展空間和更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量就業(yè)是現(xiàn)階段人們接受高等教育的主要目的。我國(guó)目前勞動(dòng)力市場(chǎng)上大學(xué)生就業(yè)難和用人單位擇人難并存，大學(xué)生就業(yè)難已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)的-個(gè)普遍現(xiàn)象。大學(xué)生不能實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，或降低層次就業(yè)，“先就業(yè)后擇業(yè)”觀點(diǎn)的盛行，都從某個(gè)側(cè)面顯示出高等教育結(jié)果的不公平。政府只有通過(guò)深化勞動(dòng)就業(yè)制度改革、完善勞動(dòng)力市場(chǎng)體系等措施，來(lái)提高大學(xué)畢業(yè)生的就業(yè)率。

(二)政府管理高等教育有利于提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平

1為了適應(yīng)廣大人民群眾接受高等教育的強(qiáng)烈需求，為了迎接進(jìn)入21世紀(jì)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和激烈競(jìng)爭(zhēng)，為加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，不斷增強(qiáng)我國(guó)的綜合國(guó)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力提供堅(jiān)強(qiáng)的人才和智力支撐，國(guó)務(wù)院立足于我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的全局，立足于經(jīng)濟(jì)、科技和社會(huì)發(fā)展形勢(shì)變化，于1999年及時(shí)做出了加快高等教育發(fā)展，擴(kuò)大高校招生規(guī)模的重大決策。到現(xiàn)在10年的時(shí)間里，我國(guó)高等教育發(fā)生了歷史性變化，發(fā)展規(guī)模先后超過(guò)俄羅斯、印度、美國(guó)，成為世界第一。然而，高校擴(kuò)招學(xué)生的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了高校教師發(fā)展的速度。2005年全國(guó)普通高校在校生人數(shù)比1998年增長(zhǎng)了4.6倍，但專(zhuān)任教師人數(shù)只增長(zhǎng)了2.4倍，兩者幾乎相差一倍，因而只能通過(guò)大班、合班教學(xué)的方式使教師所教的學(xué)生人數(shù)增加一倍，從而導(dǎo)致高校教學(xué)班規(guī)模不斷膨脹，大班、合班上課在高校已成為普遍現(xiàn)象，甚至數(shù)百人在一個(gè)教室上大課的現(xiàn)象也不少見(jiàn)。因師資力量的不足導(dǎo)致教學(xué)過(guò)程中的諸多問(wèn)題，不僅嚴(yán)重影

響教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)效果，也已成為高校培養(yǎng)合格人才的一大瓶頸。更是為建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家培養(yǎng)高質(zhì)量人才、創(chuàng)新人才的障礙。而政府主導(dǎo)的高等教育評(píng)估在加強(qiáng)政府對(duì)高等學(xué)校的管理、規(guī)范高校辦學(xué)行為、加大教學(xué)投入、改善辦學(xué)條件、確保高等教育質(zhì)量等方面起到了積極的作用。

2高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大與大學(xué)原有校園面積有限、發(fā)展空間受到限制的矛盾也日益突出。由于歷史的原因，我國(guó)不少高校都位于鬧市區(qū)，范圍相對(duì)狹小，發(fā)展空間受到地域制約。在這種情況下，一批高校紛紛在市郊或其他城市開(kāi)辟了新校區(qū)。相對(duì)于單一校區(qū)的高校而言，多校區(qū)高校自身的組織和管理可以概括為：校區(qū)分散，學(xué)科齊全，情況復(fù)雜，規(guī)模巨大。進(jìn)而引發(fā)的高校債務(wù)問(wèn)題，同樣引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。為了還債?，F(xiàn)在很多高校的校長(zhǎng)如坐針氈，每天不得不為“錢(qián)”發(fā)愁，四處奔走找錢(qián)，很少顧得過(guò)上研究教學(xué)。一些高校由于需要償還貸款利息，不得不采取壓縮教育成本的方式節(jié)省辦學(xué)費(fèi)用。而這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題不同程度地存在于我國(guó)各種類(lèi)型的多校區(qū)高校之中。正是高校債務(wù)問(wèn)題的普遍性更讓人們對(duì)高等教育今后的持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生憂慮。因此，只有政府加大投資力度、鞏固在高等教育多元化投資體制中的主體地位，才能有效地扶持高校提高辦學(xué)水平。

三、政府管理高等教育的職能轉(zhuǎn)變方向

在高等教育領(lǐng)域，政府的介入顯然完全有可能而且有必要，政府的適度干預(yù)能夠有效防止市場(chǎng)失靈帶來(lái)的高等教育內(nèi)外部問(wèn)題。因此，我國(guó)政府在對(duì)高等教育進(jìn)行管理的過(guò)程中既要適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制避免政府失靈，同時(shí)也不能放松政府的必要指導(dǎo)和調(diào)控以避免市場(chǎng)失靈，力圖創(chuàng)設(shè)一個(gè)自身在規(guī)模、職能、權(quán)力和行為方式上受到法律和社會(huì)的嚴(yán)格限制和有效制約的有限的政府而非全能的政府。政府對(duì)高等教育的有限管理主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

1在辦學(xué)模式方面，改變了政府辦學(xué)的單一模式，允許民間資金投入高等教育領(lǐng)域，鼓勵(lì)聯(lián)合辦學(xué)和民辦高校發(fā)展，利用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)高等教育資源供給與需求，形成了政府和社會(huì)力量共同興辦高校的發(fā)展格局。

2在經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，改變了高等教育資金來(lái)源渠道單一的局面，由單一的政府投資變?yōu)橥顿Y主體多元化，允許官辦高校多渠道籌集辦學(xué)資金，通過(guò)向?qū)W生收費(fèi)、舉辦專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)班收費(fèi)、利用科研開(kāi)發(fā)增加收入、接受捐贈(zèng)等途徑開(kāi)辟高校創(chuàng)收渠道，通過(guò)實(shí)行高校后勤服務(wù)社會(huì)化來(lái)減少經(jīng)費(fèi)支出，以彌補(bǔ)政府資金投入的缺口，通過(guò)籌資方式的市場(chǎng)化和籌資渠道多元化，形成了高等教育經(jīng)費(fèi)由政府、高校、學(xué)生和其他市場(chǎng)主體分擔(dān)的機(jī)制。

3在畢業(yè)生就業(yè)方面，改變了原來(lái)由國(guó)家統(tǒng)一安排就業(yè)的制度，全面推行學(xué)生與用人單位雙向選擇的改革措施，在政府引導(dǎo)和扶持下由學(xué)生自主擇業(yè)。通過(guò)逐步淡化政府對(duì)高等學(xué)校辦學(xué)過(guò)程中內(nèi)部事務(wù)的直接干預(yù)，進(jìn)一步調(diào)整管理的范圍和內(nèi)容，由過(guò)程管理轉(zhuǎn)化為目標(biāo)管理；加快更新和完善管理的手段和方法，建立健全高等教育行政的輔助機(jī)構(gòu)和組織，使政府對(duì)高等教育的管理從過(guò)去微觀層面的規(guī)劃者、管理者與控制者的優(yōu)越地位，逐漸轉(zhuǎn)換成宏觀管理層面的“競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則制定者”、“正確信息提供者”、“公正客觀的評(píng)鑒者”、“合法性的監(jiān)督者”等角色。

四、政府管理高等教育的職能定位

(一)政府對(duì)高等教育的宏觀管理職能

由于政府與高校之間主體角色出現(xiàn)分化，政府需要變辦學(xué)校為辦教育。在宏觀管理方面，政府要理順管理關(guān)系，依法管理。高校是在市場(chǎng)規(guī)則下運(yùn)行的組織群體，不同層次類(lèi)型的學(xué)校辦學(xué)主體不同。對(duì)于公立高校。政府是舉辦主體，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由政府撥款，政府應(yīng)實(shí)行成本分擔(dān)型財(cái)政模式，引入多元化財(cái)政渠道，對(duì)應(yīng)的高等教育管理體制模式也不能沿用陳舊的模式。政府應(yīng)擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)；對(duì)于民辦高校，辦學(xué)主體來(lái)自于非政府的各種社會(huì)力量，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)也主要是非政府撥款，管理體制實(shí)行的是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，這些都完全不同于政府控制下的公立高校。因此，各級(jí)政府要保障民辦高校能夠依法自主辦學(xué)。關(guān)于高校自身，應(yīng)該求質(zhì)量求效益，不能一味依賴于政府的政策和財(cái)政資助的扶持。高校要積極回應(yīng)政府的職能轉(zhuǎn)變，注重辦學(xué)效益，推進(jìn)高校管理體制改革，注重改革創(chuàng)新，要把提高教育質(zhì)量和形成辦學(xué)特色放到突出的位置，在改革中不斷發(fā)展，在發(fā)展中規(guī)范創(chuàng)新，堅(jiān)持質(zhì)量、效益、規(guī)模協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)政府對(duì)高等教育提供服務(wù)職能

高等教育領(lǐng)域內(nèi)高校之間的競(jìng)爭(zhēng)旨在為了自身的發(fā)展而爭(zhēng)取有限的社會(huì)資源。因此，“信息”對(duì)于高等教育管理體制改革至關(guān)重要。政府要實(shí)現(xiàn)從管制型向服務(wù)型的角色轉(zhuǎn)變，真正突顯政府公共服務(wù)的教育職能。既可以通過(guò)制定有效的制度規(guī)則維護(hù)公平配置高等教育資源的機(jī)制，建立良好的市場(chǎng)秩序，為高校的改革發(fā)展提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境；也可以收集和整理國(guó)內(nèi)外高等教育的信息和數(shù)據(jù)，為學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等。

(三)政府對(duì)高等教育的評(píng)估和監(jiān)督職能

政府應(yīng)設(shè)立大學(xué)辦學(xué)方向和辦學(xué)水平的權(quán)威性評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)大學(xué)的辦學(xué)方向和辦學(xué)質(zhì)量進(jìn)行制度化的監(jiān)督和引導(dǎo)；同時(shí)政府應(yīng)組織各種社會(huì)力量對(duì)大學(xué)進(jìn)行多方面的評(píng)估，促進(jìn)社會(huì)評(píng)估機(jī)制的建立。同時(shí)，《高等教育法》還明確規(guī)定了政府是高校的監(jiān)督機(jī)關(guān)，政府要承擔(dān)起完善高等教育法律法規(guī)、創(chuàng)建高等教育市場(chǎng)監(jiān)管和法律監(jiān)督機(jī)制，對(duì)高等教育管理中可能出現(xiàn)的某些不良行為加以制裁和懲罰的責(zé)任。監(jiān)督的范圍主要包括經(jīng)費(fèi)和獎(jiǎng)、助款項(xiàng)的合理使用。高等教育最低要求的滿足，各種涉及教師、其他研究人員與學(xué)生的有關(guān)法律程序的履行等。