建國以來我國社會保障立法的進程與發(fā)展趨勢

[摘 要]建國60年來,我國社會保障立法經(jīng)歷了一個從創(chuàng)建、發(fā)展到停滯與恢復再到創(chuàng)新這樣一個曲折發(fā)展的過程,目前基本上形成了現(xiàn)代社會保障法律制度框架,今后,我國社會保障制度建設(shè)將從較多行政立法向人大統(tǒng)一立法轉(zhuǎn)變;由分散立法向相對集中立法轉(zhuǎn)變;由城鄉(xiāng)分別立法向促進城鄉(xiāng)制度銜接轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]社會保障立法 發(fā)展歷程 發(fā)展趨勢

作者簡介:徐清照,山東省委黨校經(jīng)濟學部副教授,主要研究方向:農(nóng)村經(jīng)濟與社會保障。

社會保障(social security),是指國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配,對社會成員特別是生活有特殊困難的人們的基本生活權(quán)利給予保障的社會安全制度。建國60年來,我國社會保障立法經(jīng)歷了一個逐步發(fā)展和完善的過程,取得了可喜的成就,研究我國社會保障立法的進程和發(fā)展趨向,對于加快社會保障法律體系建設(shè)具有重要意義。

一、建國60年來我國社會保障立法的發(fā)展歷程

新中國成立后,我國社會保障制度的立法過程大致經(jīng)歷了三個時期:

(一)創(chuàng)建階段(1949年10月-1957年末)

新中國成立伊始就著手建立社會保障制度。1950年6月 政務院頒布了帶有失業(yè)保障性質(zhì)的《救濟失業(yè)工人暫行辦法》。1951年2月, 政務院頒布實施了《中華人民共和國勞動保險條例(草案)》。這個《保險條例》和1950年頒布的《暫行辦法》,對職工的醫(yī)療、生育、養(yǎng)老、病假、傷殘、死亡、失業(yè)等待遇作出規(guī)定。1953年、1956年政務院兩次修訂《保險條例》。1956年我國頒布了《中華人民共和國女職工保護條例(草案)》。1957年,衛(wèi)生部制定了《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法的規(guī)定》,對涉及企業(yè)職工生育和職業(yè)病等方面的相關(guān)待遇作了相應規(guī)定。此外,1950年頒布了《革命工作人員傷亡褒恤暫行條例》,對革命工作人員的傷殘死亡待遇作了規(guī)定;1952年頒布《國家工作人員公費醫(yī)療預防的指示》、《國家工作人員公費醫(yī)療預防實施辦法》、《各級人民政府工作人員在患病期間待遇暫行辦法》;1955年頒布了《關(guān)于女工作人員生育假期的通知》、《國家機關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》、《國家機關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》。這些單行法規(guī)分別對國家機關(guān)、事業(yè)單位工作人員疾病、養(yǎng)老、生育、傷亡等項的保險待遇作出了規(guī)定。

這一時期社會保障立法的主要特點是:通過一系列國務院行政立法,建立起了社會保障制度的基本框架。

(二)發(fā)展時期(1958年初-1966年4月)

1958 年3月國務院頒布了《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》、《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》,放寬了退職、退休條件,適當提高了待遇,解決了企業(yè)和機關(guān)退休退職辦法不一致的矛盾。為了解決勞保醫(yī)療和公費醫(yī)療中存在的浪費問題,1965年和1966年我國分別頒布了《關(guān)于改進公費醫(yī)療的通知》和《關(guān)于改進企業(yè)職工勞保醫(yī)療制度幾個問題的通知》,衛(wèi)生部和全國總工會還研究制定了《批準工人、職工病傷、生育假期的試行辦法》、《醫(yī)務勞動鑒定委員會組織通則》,全國總工會頒布了《關(guān)于手工業(yè)廠、社職工、 社員退休福利統(tǒng)籌辦法(試行草案)》、《關(guān)于手工業(yè)廠、社職工、社員退職處理辦法(試行草案)》。

這個時期,我國社會保險立法得到了進一步的發(fā)展和完善。除了企業(yè)和國家機關(guān)工作人員退休退職辦法逐步規(guī)范并實現(xiàn)統(tǒng)一外,在醫(yī)療制度改進、職業(yè)病、生育假期等方面都做出了進一步的規(guī)定,從而使社會保障制度的內(nèi)容更加充實。

(三)停滯與恢復階段(1966年5月-80年代中期)

“文革”開始后,我國社會保障制度建設(shè)受到嚴重干擾和沖擊。一方面法制建設(shè)停滯不前,另一方面原有的制度框架受到嚴重沖擊。1969年2月財政部頒發(fā)的《關(guān)于國營企業(yè)財務工作中幾項制度的改革意見(草案)》中規(guī)定,停止提取社會保險金,取消了社會保險費統(tǒng)籌制度,這就否定了《勞動保險條例》中的有關(guān)規(guī)定,使社會保險演變?yōu)槠髽I(yè)保險。十年內(nèi)亂時期,我國社會保障立法不僅沒有進步,反而大大地倒退了。

1976年10月,“文革”結(jié)束后,國務院陸續(xù)頒布了許多恢復社會保障制度、明確社會保障待遇標準等方面的行政法規(guī),有經(jīng)全國人大常委會批準頒布的《國務院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》(國發(fā)[1978]104號文)等,社會保障制度進入全面恢復和重建時期。

(四)創(chuàng)新階段

20世紀80年代中期以后,我國社會保障事業(yè)進入了一個重新設(shè)計階段,大批社會保障法律法規(guī)被頒布。1986年國務院發(fā)布了《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》,同年發(fā)布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》。1987年國務院發(fā)布《職業(yè)病范圍和職業(yè)病患者處理辦法》。1988年頒布《女職工勞動保護條例》。1990年發(fā)布《關(guān)于加強養(yǎng)老保險基金的征繳和管理工作的通知》。同年發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》。1992年初,勞動部、國家體改委、人事部、全國總工會聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于深化企業(yè)勞動人事、工資分配、社會保險制度改革的意見》,提出建立國家基本保險、企業(yè)補充保險和個人儲蓄性保險相結(jié)合的多層次養(yǎng)老保險體系。1994年底,全國有27個省、自治區(qū)、直轄市頒布了失業(yè)保險的地方性政策和法規(guī)。1994年全國人大通過《中華人民共和國勞動法》,對中國勞動者享有的社會保險和福利待遇作出了明確規(guī)定,圍繞著《勞動法》的施行,勞動部頒布了17個配套規(guī)章。1996年全國人大常委會通過了《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》,老年人社會保障的有關(guān)問題作出規(guī)定。1997 年國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》,標志著現(xiàn)代社會救濟制度在我國開始建立。1998年出臺《國務院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》(征求意見稿)。工傷保險和醫(yī)療保險也都在相關(guān)行政法規(guī)指導下啟動改革試點工作。1999年1月22 日由國務院頒布的《失業(yè)保險條例》和《社會保險費征繳條例》同時出臺。2007年國務院發(fā)布了《國務院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國發(fā)〔2007〕19號),《國務院關(guān)于城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保試點指導意見》(國發(fā)〔2007〕20號);2008年12月27日發(fā)布《中華人民共和國社會保險法(草案)》,2009年,衛(wèi)生部、民政部、財政部、農(nóng)業(yè)部、中醫(yī)藥局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》;民政部、財政部、衛(wèi)生部、人力資源與社會保障部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》(民發(fā)[2009]81號)。

總體上看,這一時期,我國社會保障法制建設(shè)的步伐明顯加快,國務院和主管社會保障事務的行政部門頒布了大量的法規(guī)和行政規(guī)章;由全國人民代表大會和常委會批準的一批與社會保障密切相關(guān)領(lǐng)域的法律也陸續(xù)出臺,現(xiàn)代社會保障法律制度的框架基本上形成。

二、我國社會保障立法的發(fā)展趨勢

建國60年來,我國在社會保障領(lǐng)域已形成較系統(tǒng)的法律、法規(guī),它們對于維系社會保障制度起到了不可或缺的作用,并為以后社會保障立法奠定了基礎(chǔ)。但從總體上看,中國的社會保障立法仍處于滯后狀態(tài),表現(xiàn)為立法空白多,缺乏整體規(guī)劃;立法層次低,缺乏較高的法律效力,社會保障實施機制弱等問題,這種狀況顯然不適應今后社會保障事業(yè)發(fā)展的要求。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國的立法現(xiàn)狀,從長遠看,我國社會保障立法將會呈現(xiàn)以下趨勢:

(一)將從較多行政立法向人大統(tǒng)一立法轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會保障事業(yè)一般以國家為主導來興辦并體現(xiàn)全體社會成員的共同意愿,這一點應當通過國家立法機關(guān)進行立法并以其統(tǒng)率行政法規(guī)來具體體現(xiàn)。目前我國社會保障領(lǐng)域人大立法少,行政立法過多,這種狀況是無法滿足社會保障制度正常運行需要的,一來立法層次低使社會保障實施機制弱,二來立法主體多元又造成部門利益分割,從而給社會保障制度的統(tǒng)一設(shè)置障礙。從目前看,多年的行政立法實踐已為今后人大統(tǒng)一立法奠定了一定基礎(chǔ)。因此,國家應加快社會保障立法進程,適時推出社會保障方面的基本法律,如制定統(tǒng)一的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》、《醫(yī)療保障法》、《軍人保障法》等,以提升立法層次,使社會保障事業(yè)全面、健康發(fā)展。

(二)將由分散立法向相對集中立法發(fā)展。由于現(xiàn)階段社會保障制度改革尚處于探索階段,社會保障立法方面表現(xiàn)出過度的分散性。如沒有綜合性的社會保險法律,卻有養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、生育保險等單項法規(guī);國務院或其職能部門發(fā)布了很多解決實踐中的某一個具體問題的指示、意見等,致使與社會保障有關(guān)的法律、法規(guī)、政策數(shù)以百計。這種過分分散的立法局面,不僅不利于社會保障的正常運行,而且不利于社會保障項目的均衡、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,現(xiàn)階段應考慮由分散立法向相對集中立法發(fā)展。如制定集中性的《社會保險法》、《社會救助法》、《社會福利法》等,以其統(tǒng)率其他法規(guī)、制度,從而使社會保障制度在整體上正常運行。

(三)將由城鄉(xiāng)分別立法向促進城鄉(xiāng)制度銜接轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟發(fā)展要求勞動力自由流動和社會保障立法一體化,但由于我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)顯著,城鄉(xiāng)差別大,因此,在社會保障立法方面,在現(xiàn)階段,廣大的農(nóng)村還需要單獨立法,實行有別于城市的社會保障制度;但另一方面,考慮到當前城市化進程不斷加快的現(xiàn)實,在社會保障機制的設(shè)計方面,還需要從有利于勞動力流動和促進城鄉(xiāng)一體化的角度,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障立法,在對城鄉(xiāng)社會保障分別立法時,務必要使制度之間留有通道,以方便在不遠的將來二者之間實現(xiàn)順利銜接。