科學(xué)發(fā)展觀維度下的環(huán)境保護(hù)法修訂研究

馮　梅

摘要：科學(xué)發(fā)展觀是黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體推動經(jīng)濟(jì)建設(shè)必須長期堅持的根本指導(dǎo)方針，環(huán)境保護(hù)是貫徹科學(xué)發(fā)展觀的重中之重。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法已不能適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的需要，必須進(jìn)行全面的修訂。在修訂中必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想，堅持科學(xué)發(fā)展的基本原則，設(shè)計符合科學(xué)發(fā)展觀的制度，才能以法制來保障科學(xué)發(fā)展觀實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：科學(xué)發(fā)展觀；環(huán)境保護(hù)法；修訂

中圖分類號：DF46文獻(xiàn)標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０189－02

我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法頒布施行于1989年，面對目前復(fù)雜的環(huán)境形勢，這部法律實施了20年卻從未修改過。隨著環(huán)境問題的日益突出，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作的實際需要。我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境保護(hù)的基本法，無論從內(nèi)容上或者是立法形式上都無法統(tǒng)領(lǐng)各項單行生態(tài)環(huán)境資源法，亟需修訂。

一、環(huán)境保護(hù)法的修訂應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo)，堅持把以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀作為《環(huán)境保護(hù)法》的立法指導(dǎo)思想，體現(xiàn)當(dāng)今時代市場經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展的理念，引入生態(tài)倫理思想，注意對整體生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，構(gòu)建社會主義和諧社會。堅持環(huán)境保護(hù)基本國策，在發(fā)展中解決環(huán)境問題。積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，切實改變“先污染后治理、邊治理邊破壞”的狀況，依靠科技進(jìn)步，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，倡導(dǎo)生態(tài)文明，強(qiáng)化環(huán)境法治，完善監(jiān)管體制，建立長效機(jī)制，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

可持續(xù)發(fā)展和追求人與環(huán)境的和諧共處已成為世界各國環(huán)境立法普遍追求的價值目標(biāo)。如2002年《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》序言指出：“本聯(lián)邦法確立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域國家政策的法律基礎(chǔ)，以保證平衡地解決各項社會經(jīng)濟(jì)任務(wù)，保持良好的環(huán)境、生物多樣性和自然資源，其目的是滿足當(dāng)代人和未來世世代代的需要、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律秩序和保障生態(tài)安全”。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》制定于1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之前，修訂時，立法目的不應(yīng)局限于“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”，應(yīng)把可持續(xù)發(fā)展的總體價值目標(biāo)具體化后寫入修訂后的環(huán)保法。同時，立法目的的表述上應(yīng)注意污染防治與資源保護(hù)的有機(jī)結(jié)合，重視公民的環(huán)境權(quán)益。

二、環(huán)境保護(hù)法基本原則必須符合科學(xué)發(fā)展觀

環(huán)境保護(hù)法的基本原則，是指為環(huán)保法所遵循、確認(rèn)和體現(xiàn)并貫穿于整個環(huán)保法之中，具有普遍指導(dǎo)意義的環(huán)境保護(hù)基本方針、政策，是對環(huán)境保護(hù)實行法律調(diào)整的基本準(zhǔn)則，是環(huán)保法本質(zhì)的集中體現(xiàn)。我國現(xiàn)行環(huán)保法的基本原則是：環(huán)境保護(hù)與社會經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的原則；預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則；污染者治理、開發(fā)者保護(hù)的原則；政府對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的原則；依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則。但這些原則需要在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上重新審視，并要加以修改和補(bǔ)充。

在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)思想下，根據(jù)我國和其他一些國家環(huán)境法學(xué)的最新研究成果，環(huán)境保護(hù)法可以歸納為以下幾個相互聯(lián)系、相互制約的基本原則：

1.經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則。協(xié)調(diào)發(fā)展，互惠共贏。正確處理環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的關(guān)系，在發(fā)展中落實保護(hù)，在保護(hù)中促進(jìn)發(fā)展，堅持節(jié)約發(fā)展、安全發(fā)展、清潔發(fā)展，實現(xiàn)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展。

2.損害預(yù)防和風(fēng)險預(yù)防為主，防治結(jié)合，綜合治理的原則。我們不能再走發(fā)達(dá)資本主義國家工業(yè)化初期嚴(yán)重污染環(huán)境、后來再治理恢復(fù)的路子。環(huán)境保護(hù)的工作重點(diǎn)應(yīng)該在預(yù)防，同時環(huán)境問題是一個涉及很多方面的社會問題，只有發(fā)動全社會的力量，綜合治理才能有所成效。

3.環(huán)境保護(hù)知情權(quán)與公眾參與原則。以人為本是科學(xué)發(fā)展觀的核心，維護(hù)人民群眾的環(huán)境權(quán)，首先要做到環(huán)境信息公開，公開發(fā)布國家和各地區(qū)的大氣和水環(huán)境質(zhì)量狀況，公開政府在環(huán)保方面采取的措施，讓人民群眾了解當(dāng)前我國嚴(yán)峻的環(huán)境形勢和政府為此做出的努力。還要依法公開企業(yè)排污行為，發(fā)動廣大群眾和社會輿論進(jìn)行監(jiān)督。要鼓勵公眾參與環(huán)境保護(hù)，倡導(dǎo)和鼓勵綠色消費(fèi)，關(guān)注并采取措施解決老百姓關(guān)心的食品安全、飲用水安全、室內(nèi)污染和白色污染等問題。改變政府沒有給相關(guān)的利益團(tuán)體以足夠活動空間的現(xiàn)實困境，防止環(huán)境保護(hù)運(yùn)動走樣為形式化的群眾運(yùn)動。

4.科學(xué)保護(hù)環(huán)境原則。嚴(yán)重的環(huán)境污染在一定意義上也是一種資源的浪費(fèi)，依靠科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，重視資源利用率的提高，建立一個節(jié)約型社會，大力開發(fā)和推廣節(jié)約能源和資源及資源綜合利用、回收利用的技術(shù)，這既有利于緩解資源不足，又有利于環(huán)境保護(hù)。

5.國際合作保護(hù)環(huán)境原則。許多環(huán)境問題是全球性的，國際社會為解決這些全球環(huán)境問題制定了幾十個環(huán)境公約和議定書。我們應(yīng)該積極參加這些公約和議定書的談判和相關(guān)項目的合作。一方面維護(hù)我國和其他發(fā)展中國家合法的環(huán)境權(quán)益，一方面對外介紹我國的環(huán)保工作，消除中國環(huán)境威脅論的影響，努力為解決全球環(huán)境問題做出我們應(yīng)有的貢獻(xiàn)。擴(kuò)大國際環(huán)境合作與交流。要積極引進(jìn)國外資金、先進(jìn)環(huán)保技術(shù)與管理經(jīng)驗，提高我國環(huán)保的技術(shù)、裝備和管理水平。積極參與氣候變化、生物多樣性保護(hù)、荒漠化防治、濕地保護(hù)、臭氧層保護(hù)、持久性有機(jī)污染物控制、核安全等國際公約和有關(guān)貿(mào)易與環(huán)境的談判，履行相應(yīng)的國際義務(wù)，維護(hù)國家環(huán)境與發(fā)展權(quán)益。努力控制溫室氣體排放，加快消耗臭氧層物質(zhì)的淘汰進(jìn)程。要完善對外貿(mào)易產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，建立環(huán)境風(fēng)險評估機(jī)制和進(jìn)口貨物的有害物質(zhì)監(jiān)控體系，既要合理引進(jìn)可利用再生資源和物種資源，又要嚴(yán)格防范污染轉(zhuǎn)入、廢物非法進(jìn)口、有害外來物種入侵和遺傳資源流失。

此外，還可借鑒《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)法》第3條和《加拿大環(huán)境保護(hù)法》前言的做法，把環(huán)境安全、生物多樣性保護(hù)等也納入基本原則的范圍之列。

三、環(huán)境保護(hù)法建立的制度應(yīng)符合科學(xué)發(fā)展觀要求

現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的制度不完全符合科學(xué)發(fā)展觀。例如，國際影響巨大的野生動物消費(fèi)和外來物種的引進(jìn)，缺乏制度約束；對公眾參與和環(huán)保社會團(tuán)體的建立與發(fā)展，缺乏相應(yīng)的鼓勵和支持制度；對與環(huán)保有關(guān)的市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，缺乏相應(yīng)的確認(rèn)、保障和促進(jìn)機(jī)制等。為了克服這些制度空白，修訂該法時，可借鑒加拿大、日本、俄羅斯等國環(huán)境基本法制度建設(shè)的經(jīng)驗，加強(qiáng)法律權(quán)利（力）、法律義務(wù)、法律調(diào)整機(jī)制、市場準(zhǔn)入、市場規(guī)則與市場運(yùn)行、環(huán)境后果與糾紛處理六個方面的制度化工作。具體來說，主要建立以下制度：

1.公眾環(huán)境權(quán)制度。我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第6條首先強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境義務(wù)而非環(huán)境權(quán)利；對于環(huán)境權(quán)利，也僅限于檢舉權(quán)和不明確的控告權(quán)。在《環(huán)境保護(hù)法》修訂中應(yīng)明確規(guī)定公眾的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)調(diào)公眾的監(jiān)督權(quán)，充分調(diào)動公民環(huán)境保護(hù)的積極性，提高公民的環(huán)境意識。“人們有權(quán)知道環(huán)境的真實狀態(tài)”，在環(huán)境立法的每一個階段都應(yīng)建立聽證制度，廣泛地聽取社會各個方面的意見，并要求立法和行政的每一個階段都對這些意見做出具體、明確的回應(yīng)，對公眾公開。

2.特殊的法律救濟(jì)制度。因環(huán)境侵權(quán)極其特殊，所以，對侵犯環(huán)境權(quán)的違法行為必須采用特殊的法律救濟(jì)制度。（1）設(shè)立特殊的訴訟時效，以維護(hù)社會成員的利益。因為環(huán)境污染造成的損害具有長期潛伏性，現(xiàn)有的基于普通民事訴訟的最長訴訟時效與環(huán)境侵權(quán)后果出現(xiàn)的時間相比，20年的最長時效顯得太短。（2）訴訟主體的特殊性。對于因企業(yè)的破產(chǎn)、注銷等情況下，致使環(huán)境侵權(quán)案件的訴訟主體消失的問題，建議參考美國各州相關(guān)法律規(guī)定，即規(guī)定公司終止以后，作為責(zé)任主體還將存在一段時間，只要在追訴期內(nèi)，已經(jīng)終止的公司依然像普通人一樣可能成為被告。因此，建議我國《公司法》中也規(guī)定一個適當(dāng)?shù)墓纠m(xù)存年限，在此期間處理公司終止前造成的環(huán)境侵害事件，已經(jīng)終止的公司可以成為訴訟的被告。（3）特殊的舉證責(zé)任制度。在權(quán)利救濟(jì)方面，要結(jié)合有關(guān)的司法解釋，明確污染損害與部分生態(tài)破壞的無過錯民事責(zé)任制度、因果關(guān)系推定或反證制度和舉證責(zé)任倒置制度。（4）特殊的民事救濟(jì)制度。鑒于環(huán)境侵害造成的損失往往巨大，應(yīng)鼓勵社會團(tuán)體和律師的援助救濟(jì)制度，并設(shè)立環(huán)境責(zé)任保險、環(huán)境損害賠償基金，使受害者能夠獲得及時有效的補(bǔ)償。（5）特殊行政訴訟制度。針對部分地區(qū)和行業(yè)為了追求短期利益，違背科學(xué)發(fā)展觀作出的損害環(huán)境的抽象行政行為，在可能的情況下允許提起行政訴訟。

3.政府行政主管部門和人員環(huán)境責(zé)任具體化制度。在修訂《環(huán)境保護(hù)法》時應(yīng)明確各級地方人民政府及其環(huán)境保護(hù)行政主管部門、人員違反環(huán)境法律應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，至少應(yīng)該在生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)的各種單行法中予以具體化。對違法審批項目、充當(dāng)污染企業(yè)“保護(hù)傘”的領(lǐng)導(dǎo)要依法追究責(zé)任，對政府及其環(huán)境保護(hù)行政管理部門的行政不作為要嚴(yán)厲處罰。同時，要增加各級人民政府及其環(huán)保部門、人員違法違紀(jì)的法律處罰責(zé)任內(nèi)容，并在量刑上予以確定。

4.環(huán)境資源的國有制度。在修改《環(huán)境保護(hù)法》時應(yīng)明確環(huán)境資源，特別是珍稀野生動植物、礦產(chǎn)資源的處置權(quán)、開發(fā)權(quán)等屬于國有。科學(xué)發(fā)展觀要求環(huán)境安全理念，對于開發(fā)者應(yīng)在招標(biāo)的同時，要求其向當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)管理委員會繳納足以恢復(fù)生態(tài)原貌的環(huán)境安全保證金，保證開發(fā)地區(qū)數(shù)十年后的環(huán)境安全。

5.行政首長問責(zé)制度?？茖W(xué)發(fā)展觀要求改變以往單純以GDP來考核地區(qū)行政首長政績的模式，改變地區(qū)行政首長為了謀取政績不惜以子孫后代的幸福為代價的行為。同時，要改變現(xiàn)有的官員考核制度，對于因工作失誤造成重大環(huán)境事故的要依法追究其行政責(zé)任。

在中國并不缺少環(huán)境法，而是缺少能夠作為中國可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)的合理的環(huán)境法。因此這次修訂力求真正為中國的可持續(xù)發(fā)展提供符合科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境保護(hù)法。

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