我國鐵路業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀與政府規(guī)制改革

楊梅枝

摘要：近20年來，放松規(guī)制、引入競爭、產(chǎn)權(quán)私有已成為世界各國自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革的主導(dǎo)趨勢。我國已開始了對電信、電力和航空等相關(guān)領(lǐng)域的改革，取得了顯著成效，但鐵路業(yè)的規(guī)制改革卻遲遲未能取得實質(zhì)性的進展。通過分析我國鐵路部門的特殊性質(zhì)和規(guī)制改革的效果論證了鐵路規(guī)制改革的可行性，并建立起我國鐵路規(guī)制改革的理論框架。

關(guān)鍵詞：政府規(guī)制；行政性壟斷；競爭機制；鐵路業(yè)

中圖分類號：F530文獻標(biāo)志碼：Ａ文章編號：1673-291X(2009)08-０061－03

一、鐵路業(yè)規(guī)制改革的理論基礎(chǔ)

傳統(tǒng)古典福利經(jīng)濟學(xué)假定政府是一個企圖利他的外在經(jīng)濟的元素，這種柏拉圖式的監(jiān)護人是無私的，只為全民利益服務(wù)，它把社會福利最大化作為自己的政策目標(biāo)，向社會提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品及服務(wù)。因而源于傳統(tǒng)古典福利經(jīng)濟學(xué)的公共利益理論認(rèn)為，如果經(jīng)濟運行中存在諸如壟斷、外部性和信息不對稱等現(xiàn)象時，政府的職能可以矯正“市場失靈”，政府規(guī)制便具有潛在的可能。然而，大量的實證研究表明,政府并不是全能全知、完美無缺的，甚至?xí)捎谧陨淼娜毕莓a(chǎn)生失誤。如19世紀(jì)末美國國際商業(yè)委員會對1887年鐵路運價規(guī)制的回顧，揭示出規(guī)制與市場失靈并不相關(guān)，甚至得出結(jié)論：政府對產(chǎn)業(yè)的規(guī)制往往是產(chǎn)業(yè)自己爭取來的，規(guī)制的設(shè)計和實施主要是為受規(guī)制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。這些實證研究導(dǎo)致了政府規(guī)制的“俘虜理論”逐漸取代了規(guī)制的公共利益理論。規(guī)制“俘虜理論”的基本觀點是：不管規(guī)制的方案如何設(shè)計，規(guī)制機構(gòu)對某個產(chǎn)業(yè)的規(guī)制實際上被這個產(chǎn)業(yè)“俘虜”，規(guī)制不是為社會福利服務(wù)的。因此，自20世紀(jì)80年代以來，由于政府對微觀經(jīng)濟主體的干預(yù)導(dǎo)致經(jīng)濟效率降低，在西方國家，政府干預(yù)出現(xiàn)了退縮，表現(xiàn)為放松規(guī)制，比如，鐵路的私有化。

二、我國鐵路業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）高壟斷低效率

我國鐵路業(yè)具有典型的政企合一的身份，鐵道部既是行政主管部門在行使行政職能，又以一個大型企業(yè)身份向國家承包經(jīng)營鐵路業(yè)，依托這種行政化的資源配置方式，鐵道部濫用其所擁有的行政權(quán)利，實施限制市場競爭的行為，為自己營造出可供生存的空間，造成無可匹敵的國家授權(quán)下的壟斷力量和官本位的烙印。

高壟斷意味著低效率，包括生產(chǎn)低效率和分配低效率。首先，壟斷的存在使得企業(yè)在生產(chǎn)過程中不必達到成本最小化就能獲得利潤，意味著，壟斷企業(yè)在高于它的理論成本曲線上經(jīng)營，這進一步拉大了現(xiàn)實成本與潛在最小成本的差距，從而產(chǎn)生的低效率就是生產(chǎn)低效率。例如，鐵路客運市場的供求關(guān)系并非常年恒定不變，每當(dāng)節(jié)假日及黃金周的到來，客運市場就會出現(xiàn)供不應(yīng)求的局面，然而，旺季過后，客運市場又出現(xiàn)淡季，客源不足導(dǎo)致運輸資源的閑置與浪費。運輸資源得不到合理的配置，導(dǎo)致了客運業(yè)成本的增加。其次，高壟斷的鐵路業(yè)擁有較強的市場勢力，是市場價格的制定者。目前，鐵路業(yè)實行的是報批性價格機制，即由鐵道部周期性地向國家綜合政府部門申請調(diào)整鐵路運輸價格，這種價格既不反映運輸成本，也不反映運輸市場的供求關(guān)系，使鐵路業(yè)不能運用價格機制來配置運輸資源、調(diào)節(jié)運輸市場的供求關(guān)系，導(dǎo)致鐵路業(yè)的分配低效率。

（二）鐵路系統(tǒng)內(nèi)部缺乏競爭機制

鐵路是具有一定自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，國家賦予鐵道部門特有的經(jīng)營權(quán)，除其他運輸方式替代競爭的威脅外，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部并不存在競爭的威脅。有國家的高度保護，鐵路業(yè)變得內(nèi)乏動力，外乏壓力，鐵路企業(yè)的內(nèi)部人員缺乏競爭意識，辦事效率低下。逢年過節(jié)，火車站的售票大廳經(jīng)常會水泄不通，很大程度上，是因為鐵道部門缺乏競爭意識造成的。如果提供鐵路運輸服務(wù)的主體不只一個，過于擁擠的現(xiàn)象是完全可以避免的，不同的主體之間一定會為爭奪客源而各施其技的。

鐵路業(yè)講規(guī)模效應(yīng)，對資金的需求很大，再加上鐵路業(yè)的投資與回報時間較長，這加大鐵路投資者的進入與退出壁壘。這正是鐵路運輸業(yè)與其他運輸業(yè)的不同之處。因為，進入鐵路市場的投資者較少，我國鐵路業(yè)的最大投資者還是國家，導(dǎo)致鐵路系統(tǒng)內(nèi)部的競爭較小。

（三）鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不合理

1.鐵道部既是全國鐵路的行業(yè)主管部門，同時又直接經(jīng)營管理國家鐵路運輸企業(yè)，并對國家鐵路工業(yè)、建筑施工和物資供銷等鐵路非運輸企業(yè)實行統(tǒng)一計劃管理；既具有國有資產(chǎn)的監(jiān)督者和管理者的身份，同時又是國有資產(chǎn)的經(jīng)營者，并負(fù)責(zé)全路運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)度指揮，對全路貨車實施統(tǒng)一管理和運用，職責(zé)混亂。

2.多頭管理，產(chǎn)權(quán)主體不明確。對鐵路具有不同控制權(quán)的政府部門包括鐵道部、計委、財政部和物價局，其中計委和財政部的控制顯然與鐵路的國家所有密切相關(guān)。

3.中央與地方的分工與權(quán)責(zé)不明晰，重復(fù)管理。鐵路企業(yè)具有二級法人制，即鐵路局和鐵路分局。二級法人重疊，管理重復(fù)，權(quán)責(zé)不清，相互之間協(xié)調(diào)很困難，且都沒有實質(zhì)上的自主權(quán)，都不能成為完全意義上的市場主體和法人實體。

三、適合我國國情的鐵路業(yè)政府規(guī)制改革

政府規(guī)制理論是伴隨著西方自然壟斷產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生并發(fā)展的，尤其在市場失靈時，政府規(guī)制就發(fā)揮其作用。而在現(xiàn)實中，正因為政府對鐵路業(yè)的規(guī)制過多過緊所導(dǎo)致的行政性壟斷，使鐵路業(yè)發(fā)展成一個龐大的既得利益集團，成為中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長的最大的制度性瓶頸。因此，我國鐵路業(yè)迫切需要打破行政壟斷，進行規(guī)制改革。

我國鐵路業(yè)的政府規(guī)制改革，應(yīng)走松緊結(jié)合的道路。一方面逐步放松原經(jīng)濟體制時期所遺留下來的高度的計劃管制，另一方面則逐步建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的規(guī)制政策和制度。西方規(guī)制改革的經(jīng)驗表明，放松規(guī)制并不意味所有規(guī)制措施的終結(jié)，西方國家在放松對自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制的同時，社會性規(guī)制領(lǐng)域的產(chǎn)品質(zhì)量、勞動保護等方面的政府規(guī)制反而得到加強；在自然壟斷領(lǐng)域放松規(guī)劃的同時，引入競爭因素，并以激勵性方法對傳統(tǒng)規(guī)制方法進行改革?？梢?，從西方規(guī)制改革的經(jīng)驗和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟的特殊性看，我國鐵路業(yè)都必須建立松緊相宜的規(guī)制制度，放松規(guī)制與強化規(guī)制并重。如何實現(xiàn)鐵路運輸業(yè)經(jīng)濟體制向“政府主導(dǎo)型充分競爭的市場經(jīng)濟模式”的轉(zhuǎn)變，將成為我國鐵路改革的重點和難點。

（一）政企分開

政企分開的過程實際上是糾正政府和企業(yè)間的職能錯位問題，原來由政府行使的企業(yè)職能剝離轉(zhuǎn)交給企業(yè)、由企業(yè)承擔(dān)的政府職能和社會職能還給政府和社會的過程。

鐵路政企分開有兩方面的工作：首先，鐵道部門應(yīng)明確自身的政府職能，使其從政府的行政主管部門向適應(yīng)市場經(jīng)濟的專業(yè)規(guī)制機構(gòu)過渡，回歸至宏觀調(diào)控的職能范圍，主要是統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)全路運輸生產(chǎn)方面的職能，包括：制定鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策法規(guī)，檢查監(jiān)督運輸安全與服務(wù)質(zhì)量；制定運輸市場準(zhǔn)入原則及有關(guān)市場規(guī)劃。同時，政府應(yīng)大力度地削減行政性審批權(quán)。其次，鐵道部應(yīng)將鐵路運輸企業(yè)本來具有的權(quán)利予以歸還，讓市場主體自由進出，自主決策，自負(fù)盈虧，使鐵路運輸企業(yè)轉(zhuǎn)型為規(guī)范的法人實體與市場主體，并擁有法人財產(chǎn)及相應(yīng)的法人財產(chǎn)權(quán)，這有利于提高鐵路運輸企業(yè)的積極性，增強其活力。

（二）破除壟斷

鐵道部應(yīng)打破獨家壟斷經(jīng)營的格局，消除行政性壟斷的非效率。國外鐵路規(guī)制改革的經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施管理與客貨運輸經(jīng)營分離（即“網(wǎng)運分離”）、開放通路權(quán)、組建區(qū)域性或干線公司、特許權(quán)經(jīng)營、部門制等模式是鐵路改革在不同階段所采取的引入競爭的主要手段。我國鐵路應(yīng)根據(jù)中國的國情、路網(wǎng)的結(jié)構(gòu)和客貨流特點在不同階段以不同的方式引入競爭，而且在可以引入競爭的部分，要盡量實現(xiàn)充分的競爭。在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部引入競爭的途徑主要有兩種：一是在客貨運輸領(lǐng)域引入競爭，如澳洲鐵路，即一國鐵路路網(wǎng)由一個公司統(tǒng)一經(jīng)營，但向不同的客貨運輸公司開放，在同一路徑形成不同經(jīng)營者之間的競爭。二是既有不同鐵路公司之間平行路徑的競爭，也有在同一鐵路公司的同一路徑上，以開放通路權(quán)的方式而形成的不同鐵路公司之間的競爭，如北美鐵路。

（三）重組鐵路運輸企業(yè)

中國鐵路運輸企業(yè)的重組應(yīng)遵循以下管理制度：一是減少管理層次。目前，鐵路局、鐵路分局二級法人重疊，職責(zé)交叉，管理重復(fù)，利益沖突嚴(yán)重，因此必須調(diào)整。二是鐵路局內(nèi)部機構(gòu)重組，必須以市場為向?qū)?，以落實?jīng)營責(zé)任、主要是利潤責(zé)任為原則，客運、貨運、基礎(chǔ)設(shè)施都要實行獨立核算，都要承擔(dān)利潤責(zé)任，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

重組后，新的鐵道部是政府機構(gòu)，擔(dān)負(fù)全部的管理職能，待時機成熟時可與新組建的交通民航等職能相近的部門合并，成立“運輸部”統(tǒng)一行使各種運輸方式的交通運輸行業(yè)管理職能。同時，原鐵道部在改革中將一分為二，一部分職能部門組建為新的鐵道部，另一部分組建為鐵路國有資產(chǎn)監(jiān)管部門。另外，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部還應(yīng)充分具有適度競爭的特色，要積極吸收民間資本和外資參與鐵路業(yè)的股份制改造，各鐵路局分別組建現(xiàn)代股份制公司，各股份公司都是獨立的經(jīng)濟實體，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。待條件成熟后，還應(yīng)嘗試上市。總的來說，重組后的組織結(jié)構(gòu)是：各股份公司在“運”上充分競爭而新鐵道部在“網(wǎng)”上充分監(jiān)管。

（四）引入戰(zhàn)略投資者

一個不爭的事實是，鐵路業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口是巨大的。為了吸引更多的資金進行鐵路業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府可考慮吸引鐵路系統(tǒng)外部的資本進入鐵路。但政府應(yīng)該加大對他們的激勵，以保證這些外部投資者能從鐵路業(yè)中獲得正常的回報和經(jīng)濟效益，形成一個“雙贏”的局面。具體有以下措施：

1.對大宗貨物運輸線路的建設(shè)，可以先吸收大用戶的資本，使其成為該段鐵路的股東之一，不僅可以減免其今后的運費，還可以使其長期獲取穩(wěn)定的回報。這類大用戶主要是煤炭業(yè)、冶金業(yè)和各種大型企業(yè)，他們都是鐵路大宗貨物運輸穩(wěn)定的用戶，對鐵路貨運的需求很大。

2.對于鐵路運輸業(yè)務(wù)有較高關(guān)聯(lián)度的公路運輸、內(nèi)河航運、海運、港口運輸業(yè)務(wù)，形成戰(zhàn)略聯(lián)盟關(guān)系，可以使其由競爭者轉(zhuǎn)為合作者，共同出資建設(shè)運輸線路，并獲得長期的投資效應(yīng)。

3.對鐵路運輸業(yè)務(wù)的長期用戶，應(yīng)鼓勵其成為鐵路建設(shè)的主資者之一，從長遠(yuǎn)來看，這些外部投資主體可以獲得穩(wěn)定的收益。

4.對外國的資本，有選擇地使其進入中國鐵路業(yè)，讓其參股鐵路設(shè)施建設(shè)，政府可在投資及稅收方面給予其優(yōu)惠的待遇。

參考文獻：

[1]廖進球，陳富良.規(guī)制與競爭前沿問題[M].北京：經(jīng)濟管理出版社，2004：206-207，209.

[2]王平.鐵路改革之“怪圈”[J].中國改革，2006，（3）：21-23.

[3]李康平.中國鐵路自然性壟斷問題芻議[J].鐵道經(jīng)濟研究，2005，（5）：89.

[4]王偉.我國鐵路行業(yè)的政府管制問題[J].經(jīng)濟研究參考，2003，（5）：67.

[5]陳富良.放松管制與強化管制[M].上海：上海人民出版社，2001：3-23.

[6]吳朝陽.鐵路的性質(zhì)與中國鐵路規(guī)制改革研究[J].改革，2002，（5）：74.