高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制現(xiàn)狀及其改進(jìn)對(duì)策

劉建群

【摘要】鑒于我國(guó)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制相對(duì)薄弱的現(xiàn)狀，有必要采取切實(shí)可行的措施，健全高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度。本文對(duì)我國(guó)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并提出改進(jìn)和完善高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】高校；內(nèi)部控制；控制目標(biāo)；對(duì)策

改革開放以來(lái)，我國(guó)高等教育事業(yè)進(jìn)入了前所未有的快速發(fā)展時(shí)期，高等教育管理體制也發(fā)生了重大變革，學(xué)校成為獨(dú)立自主辦學(xué)的法人實(shí)體，高校逐漸脫離了單靠國(guó)家財(cái)政撥款的辦學(xué)狀況，形成了多渠道籌資的辦學(xué)模式；連續(xù)幾年的擴(kuò)招在使高校規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí)，資金的流量更是急劇膨脹。資金來(lái)源的多渠道和使用的多去向、巨額貸款、市場(chǎng)因素的滲透、監(jiān)督和控制的乏力等諸多因素共同作用，使高校在運(yùn)轉(zhuǎn)中聚積著越來(lái)越大的風(fēng)險(xiǎn)。健全內(nèi)部控制制度、加強(qiáng)內(nèi)部控制力度已成為高校的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

一、高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)

內(nèi)部控制制度是一種以預(yù)防為主的控制制度，目的在于通過(guò)建立健全相關(guān)的制度和程序來(lái)遏制舞弊、減少錯(cuò)誤的發(fā)生，從而降低風(fēng)險(xiǎn)，保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校內(nèi)部控制制度是高校為了確保學(xué)校教育事業(yè)活動(dòng)有序運(yùn)行、確保資產(chǎn)的安全、防止欺詐和舞弊行為、提高會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性、實(shí)現(xiàn)高校管理目標(biāo)等而制定和實(shí)施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。高校內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)與實(shí)施是高校財(cái)務(wù)管理與控制的一項(xiàng)非常重要的基礎(chǔ)工作。高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是通過(guò)高校內(nèi)部部門和人員在明確責(zé)任分工的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的相互聯(lián)系、相互協(xié)助、相互監(jiān)督和相互制約的行為規(guī)范，是單位內(nèi)部管理工作走上科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的重要環(huán)節(jié)，是對(duì)國(guó)家制定實(shí)施的會(huì)計(jì)法律法規(guī)、規(guī)章制度的細(xì)化與補(bǔ)充，是國(guó)家法律規(guī)范與單位內(nèi)部科學(xué)管理需要的有機(jī)結(jié)合。根據(jù)《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》，高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)達(dá)到以下基本目標(biāo)：一是規(guī)范高校會(huì)計(jì)行為，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整，它是《會(huì)計(jì)法》的靈魂和核心，而完善的單位內(nèi)部控制制度則是規(guī)范單位會(huì)計(jì)行為、保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整的基礎(chǔ)。二是堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，減少、杜絕國(guó)有資產(chǎn)被侵占或重大損失的案件發(fā)生，保護(hù)高校資產(chǎn)的安全、完整。三是確保國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部控制規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行。高校建立內(nèi)部控制制度，就是要按照法律法規(guī)的要求，明確經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的操作程序和行為規(guī)范，使職工遵紀(jì)守法，努力工作，確保學(xué)校教學(xué)科研工作健康有序開展。四是保證高校能及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并控制風(fēng)險(xiǎn)。高校應(yīng)在籌資和投資等各個(gè)環(huán)節(jié)采取必要的防范風(fēng)險(xiǎn)措施，以增強(qiáng)高校適應(yīng)環(huán)境的應(yīng)變能力及抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，這是內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。五是有效控制辦學(xué)成本。

控制高校辦學(xué)成本、費(fèi)用，減少不必要的開支，以保證教學(xué)、科研等各項(xiàng)工作高效有序地進(jìn)行。

二、高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制現(xiàn)狀分析

（一）高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念淡薄

現(xiàn)行的高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度以收付實(shí)現(xiàn)制為會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)，不適合成本計(jì)算的需要，不注重反映教育成本和辦學(xué)的經(jīng)濟(jì)效益，導(dǎo)致高校普遍存在內(nèi)部控制觀念淡薄的現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái)，由于受傳統(tǒng)教育管理思想和模式的影響，高校管理者大多只注重教學(xué)、擴(kuò)招、創(chuàng)收和科研工作，缺乏內(nèi)部會(huì)計(jì)控制管理理念，對(duì)學(xué)校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，忽視內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實(shí)施。有的高校沒(méi)有按《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》建立健全學(xué)校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度；有的雖然建立了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制但很不健全，如僅制定了貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)方面的內(nèi)部控制，沒(méi)有嚴(yán)格進(jìn)行授權(quán)控制和對(duì)不相容崗位進(jìn)行分離；有的即使制定了較為全面的內(nèi)部控制制度，但僅僅“印在紙上，掛在墻上”，執(zhí)行不力，對(duì)違規(guī)行為一味寬容，按所謂的“特殊”情況處理，使內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度失去應(yīng)有的剛性和嚴(yán)肅性。此外，由于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念淡薄，致使總會(huì)計(jì)師的地位與作用未得到應(yīng)有的重視，《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》規(guī)定“符合條件的高等學(xué)校，應(yīng)設(shè)置總會(huì)計(jì)師，協(xié)助校長(zhǎng)全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財(cái)務(wù)工作。”當(dāng)前，高校資金需求量大，籌資渠道多樣化，致使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜化，要求會(huì)計(jì)轉(zhuǎn)變職能，從核算型向管理型轉(zhuǎn)變。資金在高校管理中實(shí)質(zhì)上正在發(fā)揮著指揮棒的作用，高校財(cái)務(wù)管理要將大量的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成對(duì)決策有用的信息，以減少?zèng)Q策的不確定性。會(huì)計(jì)信息在支持科學(xué)決策、引導(dǎo)資源配置、提高管理水平、推動(dòng)合理分配中，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但是設(shè)置總會(huì)計(jì)師進(jìn)行專業(yè)理財(cái)、專家管理的高等學(xué)校并不多見，總會(huì)計(jì)師的地位在高校財(cái)務(wù)工作中還未得到共識(shí)，財(cái)務(wù)管理未實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入高校管理決策層。

（二）內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)不健全

雖然我國(guó)近些年加大了對(duì)內(nèi)部控制理論建設(shè)的力度，但限于我國(guó)法制建設(shè)的實(shí)際情況，已發(fā)布實(shí)施的有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)還比較少，一直未能形成一個(gè)相對(duì)完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論體系。如《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9號(hào)——內(nèi)部控制和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》和《加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制的指導(dǎo)原則》等內(nèi)部會(huì)計(jì)控制法律法規(guī)主要是從行

業(yè)的角度予以規(guī)定，相互之間缺乏聯(lián)系。由于沒(méi)有專門針對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)作指導(dǎo)，高校結(jié)合自身情況制定的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度也不健全，從而妨礙了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范作用的發(fā)揮。

（三）內(nèi)部控制內(nèi)容和范圍缺失

長(zhǎng)期以來(lái)，高校的經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是以財(cái)政撥款為主，這就使得部分高校產(chǎn)生了重計(jì)劃輕執(zhí)行和考核，重財(cái)輕物的偏差觀念。如有的學(xué)校對(duì)存貨、固定資產(chǎn)和工程物資沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格管理，對(duì)存貨、固定資產(chǎn)和工程物資采購(gòu)、驗(yàn)收保管、付款等職責(zé)未嚴(yán)格分離，其出入庫(kù)未按規(guī)定程序辦理，未定期進(jìn)行固定資產(chǎn)盤點(diǎn)，也未及時(shí)與會(huì)計(jì)記錄相核對(duì)，沒(méi)有真正使賬賬、賬實(shí)、賬卡相符。對(duì)多年來(lái)資產(chǎn)的短缺、積壓、毀損、報(bào)廢等不及時(shí)處理，致使巨額潛虧隱藏在庫(kù)存中，造成資產(chǎn)不清、債務(wù)不實(shí)等等。隨著高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍的不斷拓展，不少高校在資金的對(duì)外投資中存在內(nèi)部控制薄弱環(huán)節(jié)。如有的學(xué)校在資金對(duì)外投資中，為片面追求資金的高收益，出現(xiàn)了資金投向不合理、投資期滿難以收回、投資效益不好等情況，給學(xué)校造成了損失。

（四）內(nèi)部控制未能發(fā)揮“一支筆”的作用

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位的會(huì)計(jì)工作和會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性、完整性負(fù)責(zé)，這表明單位重大開支都應(yīng)當(dāng)經(jīng)單位負(fù)責(zé)人審批?！陡叩葘W(xué)校財(cái)務(wù)制度》也規(guī)定，高等學(xué)校應(yīng)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財(cái)務(wù)管理體制，但是在實(shí)際工作中，卻出現(xiàn)政出多門，財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)條塊分割、多頭操作的局面，財(cái)務(wù)“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的工作力度明顯不夠。高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制涉及人事、資金投入及使用、物資設(shè)備、建筑設(shè)施等多個(gè)部門，各部門雖有自身成熟的內(nèi)部管理辦法和控制手段，但在整體的相互牽制上卻缺乏有效的銜接和綜合控制，容易造成綜合運(yùn)用上的松散，整體運(yùn)行上的重疊、矛盾、低效率。這樣就帶來(lái)了資源配置失調(diào)，難以集中財(cái)力發(fā)揮資金效益，甚至出現(xiàn)失控的情況，從而制約學(xué)校的發(fā)展。

（五）缺乏風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)控措施

高校處在快速發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，客觀上提供了廣闊的發(fā)展空間和前所未有的發(fā)展機(jī)遇，同時(shí)不可避免地會(huì)遇到各種風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段高校面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要是資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、籌資風(fēng)險(xiǎn)、投資風(fēng)險(xiǎn)、合同風(fēng)險(xiǎn)。目前高校普遍缺乏風(fēng)險(xiǎn)管理和防范機(jī)制，決策隨意，有些高校在對(duì)外投資、籌資時(shí)，未進(jìn)行投資、籌資可行性分析，未按申請(qǐng)、論證、審批、實(shí)施程序進(jìn)行操作，對(duì)外投資、籌資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度等重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的集體決策機(jī)制尚未有效形成；有些高校在重大項(xiàng)目決策時(shí)，被學(xué)校行政所左右，沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目可行性論證，沒(méi)有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估控制措施，盲目擴(kuò)張，超規(guī)模投資、過(guò)度舉債，使高校面臨巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（六）預(yù)算缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性

高等學(xué)校預(yù)算體制是處理校級(jí)和二級(jí)單位以及基層單位之間財(cái)務(wù)關(guān)系的各種制度的總稱，是高等學(xué)校預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是學(xué)校財(cái)務(wù)管理體制的主要環(huán)節(jié)。目前有的高校預(yù)算管理還不規(guī)范，預(yù)算缺乏權(quán)威性和嚴(yán)肅性。學(xué)校財(cái)務(wù)預(yù)算一經(jīng)教代會(huì)批準(zhǔn)或黨委會(huì)批準(zhǔn)，具有權(quán)威性、指令性和約束力，任何單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)隨意變更。對(duì)于未列入預(yù)算又非辦不可的項(xiàng)目，應(yīng)按規(guī)定程序調(diào)整預(yù)算。然而現(xiàn)實(shí)中，預(yù)算法規(guī)觀念淡薄，存在預(yù)算歸預(yù)算，執(zhí)行歸執(zhí)行，管理松散，控制不嚴(yán)的現(xiàn)象。此外，預(yù)算缺乏差異分析。許多高校在預(yù)算管理過(guò)程中忽視預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析，不能為改進(jìn)預(yù)算管理提供參考，不能為下一年度更合理有效地編制預(yù)算打造基礎(chǔ)。

三、完善高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的對(duì)策

（一）增強(qiáng)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念

根據(jù)《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》的要求，單位應(yīng)增強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制觀念，重視內(nèi)部會(huì)計(jì)控制工作，安排專門機(jī)構(gòu)或者專門人員具體負(fù)責(zé)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的建立和執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制的貫徹實(shí)施。高校改革的不斷深化不僅要求對(duì)國(guó)內(nèi)已有的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制理論進(jìn)行總結(jié)，還要求學(xué)習(xí)和理解國(guó)際上的內(nèi)部控制先進(jìn)理論，汲取其精華。同時(shí)，對(duì)國(guó)內(nèi)外內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)研，廣泛征求意見，在已發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全其他具體的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范及相關(guān)操作規(guī)范，從而形成一個(gè)較完整的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系，對(duì)我國(guó)包括高校在內(nèi)的所有單位的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度建設(shè)起指導(dǎo)和規(guī)范作用。

（二）建立嚴(yán)格的預(yù)算控制制度

建立嚴(yán)格的預(yù)算控制制度是高校內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算控制涵蓋了學(xué)校教育活動(dòng)的全過(guò)程，不是簡(jiǎn)單的對(duì)預(yù)算編制的控制，而是包括預(yù)算編制、執(zhí)行、分析及考核等在內(nèi)的整體的動(dòng)態(tài)控制。其基本要求是：第一，實(shí)行負(fù)責(zé)人限額審批制度，限額以上實(shí)行集體審批，嚴(yán)格控制無(wú)預(yù)算的資金支出。第二，全部收支事項(xiàng)均納入預(yù)算范圍，統(tǒng)一核算。第三，嚴(yán)格預(yù)算的調(diào)整和追加程序。預(yù)算執(zhí)行中，因客觀原因需要調(diào)整已定預(yù)算的，應(yīng)對(duì)調(diào)整時(shí)間、方法、程序等作相應(yīng)規(guī)定，經(jīng)過(guò)逐級(jí)審批方可調(diào)整。第四，及時(shí)反饋預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算執(zhí)行完畢，應(yīng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析、考核。第五，對(duì)具體執(zhí)行預(yù)算的學(xué)院、處室實(shí)行權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的考核和激勵(lì)機(jī)制，并由審計(jì)部門監(jiān)督執(zhí)行。

（三）完善內(nèi)部控制內(nèi)容及范圍

內(nèi)部控制制度是一個(gè)有機(jī)整體，其各種內(nèi)部控制方法的運(yùn)用既要求涵蓋全面，又需要突出重點(diǎn)。在具體實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制時(shí)，應(yīng)注意以下幾個(gè)方面的工作：第一，建立總會(huì)計(jì)師制度?？倳?huì)計(jì)師的設(shè)置對(duì)學(xué)校編制和執(zhí)行預(yù)算、財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、信貸計(jì)劃，擬定財(cái)務(wù)方案，開辟財(cái)源，強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制，督促本單位降低消耗、節(jié)約費(fèi)用，提高經(jīng)濟(jì)效益等將發(fā)揮積極的作用。第二，明確學(xué)校組織結(jié)構(gòu)中的職責(zé)分工，注重相互牽制。按照既相互約束又不降低工作效率的原則，合理劃分學(xué)校各職能部門的職權(quán)，做到審批、實(shí)施、采購(gòu)、驗(yàn)收保管、會(huì)計(jì)核算、審計(jì)等各項(xiàng)工作由不同的部門來(lái)操作，同時(shí)確保學(xué)校財(cái)務(wù)的集中統(tǒng)一管理。

（四）加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范和監(jiān)控力度

高校需要根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系和應(yīng)對(duì)機(jī)制。高校應(yīng)對(duì)籌資方向、籌資渠道、籌資規(guī)模、償還來(lái)源、資金用途及效益、存在的風(fēng)險(xiǎn)等諸方面實(shí)施全面控制。規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)重點(diǎn)是抓好投資的可行性分析，并根據(jù)項(xiàng)目和金額的大小確定審批權(quán)限，對(duì)投資過(guò)程中可能出現(xiàn)的負(fù)面因素應(yīng)制定應(yīng)對(duì)預(yù)案，建立完善的投資分析制度。同時(shí)，高校應(yīng)注重加強(qiáng)內(nèi)外部的審計(jì)監(jiān)督。學(xué)校的審計(jì)部門應(yīng)著重對(duì)學(xué)校的大宗物資采購(gòu)、工程招標(biāo)等重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)和學(xué)校負(fù)責(zé)人離任進(jìn)行審計(jì)；此外各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的指導(dǎo)和檢查。財(cái)政部門制定的有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的法律法規(guī)對(duì)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制有著規(guī)范和指導(dǎo)作用，并且財(cái)政部門就有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制而進(jìn)行的各項(xiàng)檢查及驗(yàn)收等，又能從外部有效地促進(jìn)高校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的實(shí)施。

（五）完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制評(píng)價(jià)體系

為了保障內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的順利實(shí)施，最大限度地發(fā)揮內(nèi)部控制作用，一方面，要加強(qiáng)對(duì)員工特別是會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)相關(guān)人員的激勵(lì)，明晰責(zé)權(quán)利，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的先進(jìn)單位和個(gè)人給予精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于違規(guī)違章的，要給予行政處分和經(jīng)濟(jì)處罰，并與年度考核和職務(wù)升降掛鉤。另一方面，應(yīng)建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制評(píng)價(jià)體系，定期對(duì)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和考核，重點(diǎn)應(yīng)放在學(xué)校內(nèi)部會(huì)計(jì)控制是否得到有效遵循，執(zhí)行中有何成績(jī)，出現(xiàn)了什么問(wèn)題，為什么某項(xiàng)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度不能執(zhí)行或不完全執(zhí)行。根據(jù)情況的變化和出現(xiàn)的問(wèn)題對(duì)相應(yīng)的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制作出及時(shí)修正，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)?！?/p>

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