中國東部城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)“三無農(nóng)民”困境及政府政策應(yīng)用

苗　健　郭海龍　王　偉

摘要：近年來，隨著中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，一些新的經(jīng)濟(jì)矛盾和社會(huì)矛盾也日漸突顯。文章將以中國東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的位于40-50歲之間的“三無農(nóng)民”為調(diào)查對(duì)象，從這部分“三無農(nóng)民”階層的生活現(xiàn)狀入手，分析此類農(nóng)民階層的困境，并深入研討。究其原因，深層次地提出政府作為一市場(chǎng)主體和社會(huì)公共服務(wù)部門在幫助40-50歲“三無農(nóng)民”走出困境全面建設(shè)小康與和諧社會(huì)中所能做的前瞻性和創(chuàng)新性政策。

關(guān)鍵詞：三無農(nóng)民；體制創(chuàng)新；電子村務(wù)

社會(huì)發(fā)展規(guī)律表明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快是社會(huì)福利水平提高的表現(xiàn)，而在中國東部城鎮(zhèn)邊緣的某些農(nóng)村地區(qū)卻出現(xiàn)了一個(gè)怪現(xiàn)象：盡管當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，而且享受著國家不斷出臺(tái)的各項(xiàng)惠農(nóng)措施，但卻出現(xiàn)務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無階層”。尤其是該階層中位于40-50歲之間的農(nóng)民，其收增長緩慢甚至出現(xiàn)負(fù)增長，生活狀況日趨窘困。導(dǎo)致該現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，是出在農(nóng)民自身上還是體制落后抑或城市化的必然？本文將結(jié)合這部份農(nóng)民的生活現(xiàn)狀（以東部城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村——何家村為例）對(duì)上述問題逐一論述。

一、城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)40-50歲“三無農(nóng)民”階層生活現(xiàn)狀調(diào)查分析

從收入水平來說，發(fā)達(dá)地區(qū)40-50歲“三無農(nóng)民”在失去土地和固定工作后，收入成為一個(gè)極大的不確定因素。目前，“三無農(nóng)民”主要從周期性地做小商小販和做短工（如農(nóng)村建筑工）獲取收入。在有些年份，農(nóng)產(chǎn)品歉收、價(jià)格高漲，“三無農(nóng)民”從農(nóng)產(chǎn)品買賣中賺取客觀的收益。相反，在農(nóng)產(chǎn)品豐收價(jià)格穩(wěn)定的年份里，這種投機(jī)性收益會(huì)完全消失。收入表現(xiàn)出極大的不確定性，而且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定制度的實(shí)施也在很大程度上削減了這部分投機(jī)性收益。從整體上看，目前城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)“三無農(nóng)民”雖然在整個(gè)農(nóng)村團(tuán)體中暫時(shí)處于中產(chǎn)階層，但從近幾年的發(fā)展趨勢(shì)來看，40-50歲“三無農(nóng)民”的收入水平不及“打工仔”，增速不及“啃地族”（單靠種地為生的農(nóng)民）。

從圖1可以看到，城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)有固定工作的農(nóng)民階層收入最高；“啃地族”盡管目前其收入水平在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)中最低，但其增速最快，而且2006年末將要超過“三無農(nóng)民”收入水平；相反40-50歲的“三無農(nóng)民”盡管其收入暫時(shí)高于“啃地族”，但增速緩慢，并呈不斷下降趨勢(shì)。

再從家庭支出來看，40-50歲的“三無農(nóng)民”家庭由于家庭成員年齡結(jié)構(gòu)及家庭關(guān)系的變更、業(yè)已形成的消費(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)示范作用等的影響，處于生命周期的高消費(fèi)階段，低收入水平下的高支出進(jìn)一步加劇了此類階層農(nóng)民的困境。

40-50歲的“三無農(nóng)民”大都出生于20世紀(jì)50-60年代，特殊的歷史背景使這部分人群文化水平普遍很低，自主創(chuàng)業(yè)意識(shí)淡薄，再就業(yè)培訓(xùn)困難，加之企業(yè)對(duì)大齡勞動(dòng)力的排斥，使此類階層農(nóng)民的再就業(yè)工作相當(dāng)困難。

40-50歲的“三無農(nóng)民”在低收入高支出下面臨著巨大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和心理壓力，由此帶來的間接影響，如家庭關(guān)系的損害、自尊自信的喪失更是無法估計(jì)。

二、40-50歲“三無農(nóng)民”困境形成原因的調(diào)查與分析

隨著黨和國家工作重心向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，多項(xiàng)惠農(nóng)措施相繼出臺(tái)。從前幾年的農(nóng)村稅費(fèi)改革到近年來的逐步推廣的農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)以至農(nóng)業(yè)稅的全面廢除，中國農(nóng)民似乎又迎來了一次歷史性的“大翻身”。但是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性使得這些口碑甚好的政策并未取得預(yù)期效果。究其原因，這是與現(xiàn)代化市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相符的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制引起的。

鄉(xiāng)村城市化必然伴隨著耕地規(guī)模的減少。地方政府部門（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)）和基層民主自治組織（村民委員會(huì)）大量征用農(nóng)民土地租給投資商。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在工業(yè)化初期，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民確實(shí)從中收益很多，日益膨脹的工業(yè)企業(yè)部門每年給他們帶來了大量的就業(yè)崗位，與以前務(wù)農(nóng)相比，無論收入還是衣食住行等方面都有了極大的改善并最終使他們的消費(fèi)水平提高到一個(gè)較高檔次。

但是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開放性使得勞動(dòng)力要素可以自由流通。同時(shí)各區(qū)交通和信息狀況的改善也極大地提高了勞務(wù)要素的流動(dòng)性。本地工人工資的不斷上漲使得廠商把目光投向了廉價(jià)且豐富的中西部勞動(dòng)力市場(chǎng)。大量廉價(jià)的中西部勞動(dòng)力（尤以河南、四川兩省最多）擁入東部地區(qū)。在何家村周圍地區(qū)的企業(yè)中，外地農(nóng)民工已占到當(dāng)?shù)?/5的勞務(wù)市場(chǎng)份額，使得東部低端勞務(wù)市場(chǎng)接近完全競(jìng)爭狀態(tài)。在競(jìng)爭中，勞動(dòng)力再生成本相對(duì)較高的本地農(nóng)民工自然敗下陣來。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)常識(shí)，人的消費(fèi)水平一旦提高，因收入下降想使它回到原來的水平是很難的。在本地農(nóng)民工覺得廠商支付的工資不足以彌補(bǔ)勞動(dòng)力再生成本時(shí)，他們寧肯不工作而加入自愿失業(yè)群體。而此時(shí)城鎮(zhèn)化的發(fā)展早已從實(shí)際上剝奪了他們種地的權(quán)利。沒有固定收入，只有可能靠儲(chǔ)蓄來維持生計(jì)。入不敷出的生活使他們?nèi)狈οM(fèi)信心、生活信心。

近幾年隨著農(nóng)村教育事業(yè)的普及和發(fā)展，農(nóng)民對(duì)知識(shí)的渴望與追求與日俱增。城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)40-50歲“三無農(nóng)民”的子女因此也大多處于學(xué)習(xí)階段（即使已退學(xué)，也面臨著成婚），而且是處于相對(duì)于家庭收入來說學(xué)費(fèi)昂貴的高中和大學(xué)階段。教育支出占據(jù)了這部分家庭的大半收入，成為40-50歲“三無農(nóng)民”困境形成的主要原因之一。另外40-50歲的“三無農(nóng)民”大多“上有老下有小”在子女開支龐大大同時(shí)，其父母也因高齡（多數(shù)介于70-80歲之間）而處于疾病高發(fā)期，偶發(fā)性的小病和長期性的頑疾需要以巨大的家庭開支作為代價(jià)。某些情況下，這部分開支甚至?xí)谋M一個(gè)家庭的大部甚至是全部的積蓄。而且老人的護(hù)理和保健費(fèi)用也是一筆不小的開支。同時(shí)40-50歲的“三無農(nóng)民”本身也因“更年”等原因處于疾病多發(fā)期，這進(jìn)一步增加了家庭的醫(yī)療開支，加劇了農(nóng)民自身的困境。

上述原因加上滯緩的社會(huì)保障體系建設(shè)共同成為40-50歲“三無農(nóng)民”困境形成的主要原因。近些年來，由于國家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和“啃地族”的政策鼓勵(lì)和財(cái)政支持（如對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的稅收優(yōu)惠、減免農(nóng)業(yè)稅等），農(nóng)村中的“打工仔”“個(gè)體戶”和“啃地族”的收入無論規(guī)模還是增速都近乎飆升，對(duì)于他們的幫助已在新農(nóng)村建設(shè)中已取得階段性的勝利。只有40-50歲的“三無農(nóng)民”其處境并未同農(nóng)村現(xiàn)狀的改善而同步改善。因此盡管這部分階層的農(nóng)民在整個(gè)農(nóng)村社會(huì)中所占比重并不大（大約10%），但從農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)來看，其狀況的改善直接關(guān)系著東部發(fā)達(dá)省份社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)和全面小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

三、40-50歲“三無農(nóng)民”走出困境的建設(shè)性措施

（一）引入市場(chǎng)機(jī)制，推行基層政府機(jī)構(gòu)和民主自治組織（村委會(huì)）體制創(chuàng)新

東部城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)由于集體土地已大部分租給廠商，基層政權(quán)機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)原由的組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)職能已基本消失。土地——這一聯(lián)系村民與“父母官”的紐帶已被斬?cái)啵绕湓谵r(nóng)村，村民與村委整年不見面已是常事。因此必須首先改變這一與現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)運(yùn)營方式不相符的基層民主組織體制。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)互補(bǔ)性很大的緊鄰村莊實(shí)行村村合并，精簡機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍，實(shí)行“小政府大服務(wù)”的管理體制。這樣可大大節(jié)省分別由財(cái)政和農(nóng)民的錢支撐的基層政府官員和鄉(xiāng)村“父母官”的工資和辦公經(jīng)費(fèi)，而這部分節(jié)省下來的費(fèi)用可以在改善農(nóng)民狀況中大有作為。其次必須改變村委選舉制度，將市場(chǎng)的競(jìng)爭機(jī)制引入干部的選拔中。通過類似于公務(wù)員考試形式的公開考試、公平競(jìng)爭來實(shí)現(xiàn)村委的組建。嚴(yán)格禁止成員從事第二職業(yè)以促進(jìn)其業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平的提高，防止村委以集體利益換取私利。再次必須推廣“電子村務(wù)”來提高精簡后的村委工作效率，通過聯(lián)機(jī)協(xié)作與電子數(shù)據(jù)處理，及時(shí)準(zhǔn)確地了解村民職業(yè)、收入、子女學(xué)習(xí)等變動(dòng)境況，以做到對(duì)癥下藥，對(duì)口幫援。

（二）建立完善的農(nóng)村個(gè)稅征收與監(jiān)督機(jī)制

城鎮(zhèn)化發(fā)展當(dāng)中的鄉(xiāng)村地區(qū)人與人、戶與戶之間收入差距已相當(dāng)大了，并且呈繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。農(nóng)村中的收入兩極分化現(xiàn)象已相當(dāng)嚴(yán)重，高收入階層已經(jīng)占相當(dāng)比重。但這部分人群卻在“農(nóng)民”二字的庇護(hù)下享受者本不應(yīng)享有的眾多國家優(yōu)惠措施，成為新農(nóng)村建設(shè)中名副其實(shí)的“偷渡者”。由于稅務(wù)機(jī)關(guān)很難對(duì)這部分人群的收入水平做出明確界定，對(duì)其個(gè)稅征收工作很難。這既不利于國家財(cái)政收入的增加，又進(jìn)一步加劇了農(nóng)村收入差距。

因此，建立完備的農(nóng)村個(gè)稅征管體系是勢(shì)在必行的選擇，這就需要銀行部門與稅務(wù)機(jī)關(guān)的通力協(xié)作，打破農(nóng)民個(gè)人收入信息的不對(duì)稱性。在不損害這部分群體的勞動(dòng)積極性的前提下適當(dāng)征收一定金額的稅金用以補(bǔ)助40-50歲之間的“三無農(nóng)民”，盡量實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

（三）設(shè)立“三無農(nóng)民”基本生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和再就業(yè)引導(dǎo)專項(xiàng)基金

首先指出該項(xiàng)基金主要由國家財(cái)政撥款、集體土地地租所得和農(nóng)村個(gè)稅稅金構(gòu)成在專門人員的籌資和分配過程中，必須將其主要用于如下方面：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)（重中之重）、提高無地農(nóng)民失地補(bǔ)償（何家村目前無地農(nóng)民失地補(bǔ)償僅為600元/人*年）、開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位。

40-50歲之間的“三無農(nóng)民”許多靠為數(shù)不多的積蓄來應(yīng)付失業(yè)失地后的巨大日常開支，因此幾年下來，在不多的積蓄減少或耗盡的情況下，其子女又因剛剛就業(yè)而收入較低不足以應(yīng)付家庭開支，這就導(dǎo)致其養(yǎng)老問題日益嚴(yán)峻起來。因此，想增加這部分人群目前的生活信心，就必須解決其后顧之憂——養(yǎng)老問題。該項(xiàng)保險(xiǎn)金可由村民承擔(dān)小部分（應(yīng)從失地補(bǔ)償金中扣除，盡量避免直接向農(nóng)民收?。?，同時(shí)必須指出該項(xiàng)保險(xiǎn)金必須交由商業(yè)金融機(jī)構(gòu)而非政府部門，以提高基金的收益率，實(shí)現(xiàn)保值增值。

在直接“輸血”的同時(shí)，為克服“三無農(nóng)民”的惰性心理和坐吃補(bǔ)償金現(xiàn)象，有必要提高他們的“造血”能力。開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位。因此政府部門和村委會(huì)應(yīng)撥?？钣糜陂_發(fā)當(dāng)?shù)氐谌a(chǎn)業(yè)以增加本地人口就業(yè)率。如在距工廠和外地農(nóng)民工近的地區(qū)開設(shè)地方小吃、特色餐館、小商品、廉價(jià)商品店等，距市中心近的便利條件又可以開發(fā)家政服務(wù)和送水、送奶等小服務(wù)。這些行業(yè)成本低，資金周轉(zhuǎn)快，在吸收就業(yè)方面有很大優(yōu)勢(shì)。

（四）建立無地農(nóng)民子女上學(xué)專項(xiàng)補(bǔ)助基金

盡管中國對(duì)九年義務(wù)教育全部免除學(xué)雜費(fèi)，但40-50歲之間“三無農(nóng)民”的子女大多處于相對(duì)于家庭收入來說學(xué)費(fèi)昂貴（這在上述的調(diào)查表中可直觀的看到）的高中和大學(xué)非義務(wù)教育階段，所以這部分階層的農(nóng)民并不能從國家的教育優(yōu)惠政策中真正得到實(shí)惠。這就使得基層政府和當(dāng)?shù)卮逦斜匾M(jìn)行財(cái)力支援。當(dāng)?shù)卮逦赏ㄟ^電子村務(wù)系統(tǒng)了解該村“三無農(nóng)民”子女所處的學(xué)習(xí)階段，并根據(jù)這部分學(xué)生子女的學(xué)習(xí)成績給予不定額援助。這樣既可以緩解農(nóng)民負(fù)擔(dān)又可促進(jìn)當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的發(fā)展，其深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義將不可小覷。

（五）上級(jí)政府在銀行開設(shè)專門賬戶用于存取農(nóng)村集體土地地租所得

該項(xiàng)措施主要用于防止村委會(huì)隨意截留、侵占、挪用農(nóng)村集體土地地租所得來謀取私利，打破被租集體土地收益分配在管理和使用上的不透明、不公開和缺乏監(jiān)督現(xiàn)象，從根源上杜絕干部的腐化與墮落。同時(shí)也有利于上級(jí)政府對(duì)基層組織工作的監(jiān)督與考核，更有利于實(shí)現(xiàn)地租的保值增值。

全面小康社會(huì)與社會(huì)主義和諧社會(huì)的實(shí)現(xiàn)與否，農(nóng)村工作首當(dāng)其沖，而農(nóng)村工作的重中之重在于改善收入增長趨緩甚至負(fù)增長的城鎮(zhèn)邊緣農(nóng)村地區(qū)“三無農(nóng)民”的生活境況。從長遠(yuǎn)角度來看，這攸關(guān)整個(gè)中華民族的前途與命運(yùn)。政府部門和基層群眾組織從制度創(chuàng)新出發(fā)，科學(xué)統(tǒng)籌，民主管理。真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，益為民所謀。從根源上確保40-50歲“三無農(nóng)民”切身利益的實(shí)現(xiàn)。使其真正從社會(huì)主義建設(shè)的大潮中感受到經(jīng)濟(jì)騰飛帶來的“溫暖”

（作者單位：山東大學(xué)威海分校商學(xué)院）