南京市完全失地農(nóng)民邊緣化問題研究

朱 壘 戚欣然

摘要城市化過程中農(nóng)民在失去土地以后,不得不轉(zhuǎn)移到城市就業(yè),大量的失地農(nóng)民在農(nóng)轉(zhuǎn)工的過程中,出現(xiàn)了被逐步邊緣化的趨向。以南京市完全失地農(nóng)民的生存現(xiàn)狀為研究對象,分析失地農(nóng)民邊緣化的表現(xiàn)、原因及其影響,從失地農(nóng)民安置模式入手提出解決失地農(nóng)民問題的建議。

關(guān)鍵詞失地農(nóng)民;邊緣化;安置模式;江蘇南京

中圖分類號 F327 文獻標(biāo)識碼A文章編號 1007-5739(2009)14-0366-02

失地農(nóng)民是在國家經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的過程中,由于城市化和工業(yè)化的用地而失去土地的農(nóng)民[1]。由于城市化過程加快導(dǎo)致農(nóng)民耕地被占用,根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù),截至2008年南京市城市化率已超出75%,失地農(nóng)民的數(shù)量已超過20萬[2]。然而由于征地制度改革滯后,征地補償費偏低,安置失地農(nóng)民路徑不寬、失地農(nóng)民再就業(yè)能力差、缺乏基本社會保障等問題一直得不到解決,導(dǎo)致一些失地農(nóng)民成為“種田無地、就業(yè)無崗、社保無門”的弱勢群體[3]。失地農(nóng)民在土地非農(nóng)化時又無法實現(xiàn)就業(yè)方式非農(nóng)化,就業(yè)方式非農(nóng)化又無法實現(xiàn)心理非農(nóng)化,處于就業(yè)方式、身份、生活方式和心理介于農(nóng)民和市民之間的無歸屬狀態(tài)[4]。2008年11月,筆者對南京城郊(棲霞區(qū)、浦口區(qū)、六合區(qū))失地農(nóng)民進行了實地調(diào)查訪談,分別從征地補償安置、生活收入現(xiàn)狀、就業(yè)安置培訓(xùn)、社會保障情況以及個人的滿意狀況出發(fā),按照一定的標(biāo)準(zhǔn)對南京市部分失地農(nóng)民的生活進行衡量,發(fā)現(xiàn)存在的問題。調(diào)查中對失地農(nóng)民共發(fā)放310問卷,現(xiàn)場全部回收。把部分失地農(nóng)民數(shù)據(jù)剔除后的283個樣本使用SPSS14.0軟件進行統(tǒng)計和分析。

1失地農(nóng)民邊緣化表現(xiàn)

土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)和生活資料,農(nóng)民在農(nóng)村失去土地,被迫離開農(nóng)村,轉(zhuǎn)入城市謀生,但是由于內(nèi)外因條件限制,轉(zhuǎn)入城市的農(nóng)民又無法很好的融入城市。調(diào)查的大部分失地農(nóng)民都是住在城郊結(jié)合部的完全失地農(nóng)民,居住在新建的社區(qū)中,雖然他們的生活比土地征用前更舒適,但還是有被邊緣化的趨勢。

1.1就業(yè)方式非正規(guī)化

絕大多數(shù)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市后,在非正規(guī)部門或正規(guī)部門的非正規(guī)崗位就業(yè),其工作性質(zhì)都為勞動密集型,而且不享受正規(guī)部門的社會保障。受其自身原因和外部大環(huán)境的共同影響,失地農(nóng)民工作狀態(tài)十分不穩(wěn)定。一方面,由于年齡偏大、文化程度不高和缺乏非農(nóng)勞動技能,且接受能力和再學(xué)習(xí)能力都較差,對政府和其他組織提供的再就業(yè)服務(wù)和培訓(xùn)認(rèn)知能力不夠,失地農(nóng)民獲得重新就業(yè)的機會明顯偏低,轉(zhuǎn)變就業(yè)方式時也困難重重。根據(jù)對283人中處于勞動年齡段內(nèi)(男16～60歲,女16～50歲)212人的數(shù)據(jù)進行分析,共有122人在失地后從種植業(yè)往其他就業(yè)方式轉(zhuǎn)變,其中共有65人處于失業(yè)狀態(tài),失業(yè)率高達(dá)31%,17.4%的失地農(nóng)民外出打工,其他轉(zhuǎn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)。失業(yè)65人的學(xué)歷中初中及以下文化程度占失業(yè)人數(shù)的93.5%,年齡在35~45歲的占失業(yè)人數(shù)的45%。另外,南京市政府鼓勵失地農(nóng)民往非農(nóng)就業(yè)方向轉(zhuǎn)變,提供就業(yè)或創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹、就業(yè)安置、就業(yè)或創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)、補貼創(chuàng)業(yè)補貼和就業(yè)補貼等一系列的政策幫助。調(diào)查顯示,83%的失地農(nóng)民沒有接受過再就業(yè)培訓(xùn),50.4%不知道政府為發(fā)展就業(yè)提供的培訓(xùn)和補貼,42%的失地農(nóng)民沒有享受過就業(yè)補貼。另一方面,現(xiàn)階段我國經(jīng)濟發(fā)展需要的技能型、知識型人才緊缺與失地農(nóng)民素質(zhì)低下的矛盾,增加了失地農(nóng)民就業(yè)的難度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)的能力大大減弱,市非農(nóng)部門難以提供更大的就業(yè)空間。目前我國城鄉(xiāng)就業(yè)市場實行的是兩種就業(yè)制度,城市現(xiàn)行的就業(yè)政策一直是為解決城市市民的就業(yè)設(shè)計的,因而農(nóng)民進入城市就業(yè)受到種種限制[5]。因此,非正規(guī)就業(yè)構(gòu)成了失地農(nóng)民進入城市后的主要就業(yè)渠道。

1.2生活狀況的差異

一方面,失地農(nóng)民在城市很難找到合適的工作;另一方面,土地被征用后其生活成本又明顯地高于農(nóng)村,這對失地農(nóng)民來說是一個嚴(yán)峻的考驗。在失地后,農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市或者城郊經(jīng)濟適用小區(qū)居住,非農(nóng)收入幾乎是家庭收入的全部來源。對比征地前后家庭主要收入的來源,家庭收入更趨向多樣化,農(nóng)地耕作收入從51%下降至5%,而工資與打零工所得分別從30%和13%上升至38%和43%,可見在失地農(nóng)民就業(yè)方式轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)就業(yè)后,家庭收入結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了明顯變化,非農(nóng)收入成為家庭收入的主要來源。同時,失地農(nóng)民收入水平變化分為2種趨勢,對比失地農(nóng)民被征地前后收入水平,收入在500元及以下的從12.7%上升為16.0%;在501~1 000元之間的從45.8%變化為34.4%;收入在1 001~2 000元的由32.5%上升至41.5%?？傮w上,失地農(nóng)民在失地后由于就業(yè)方式的轉(zhuǎn)變,收入有了小幅增加。但因為失地后生活開支明顯增加,25%非農(nóng)就業(yè)的失地農(nóng)民因為本村土地被征用而出現(xiàn)收入水平上升,但53.5%以農(nóng)業(yè)為主要收入的失地被農(nóng)民卻因為土地被征用而出現(xiàn)收入水平下降。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,84.9%的失地農(nóng)民認(rèn)為家庭支出相比征地前增加了,主要表現(xiàn)在食品支出、教育費支出和物業(yè)管理支出等方面。一是失地農(nóng)民家庭每天生活的開銷主要是食品消費。在征地之前,一般家庭的食品消費基本上是自給自足的,而在征地后都需要從市場購買,這是一項主要支出。二是失地農(nóng)民來到城市后,普遍感到孩子的教育成本增加,一方面是學(xué)費,另一方面是補習(xí)家教費。三是農(nóng)民在小區(qū)購房后需要支付物業(yè)管理費用,相對于住在農(nóng)村而言家庭支出就多出一項[6]。因此,農(nóng)民在被征地后收入增加少與支出增加多的矛盾,將使其陷入生活困境中,使失地農(nóng)民趨向邊緣化。

1.3社會保障的缺失

失地農(nóng)民邊緣化也表現(xiàn)在社會保障的缺失,雖然地方政府有針對失地農(nóng)民的生活、就業(yè)以及其他內(nèi)容的保障,但是失地農(nóng)民真正能受益的卻不多。完全失地農(nóng)民享受集體福利減少,也被排斥在國家對城市社會保障體系之外,兩頭不沾邊。根據(jù)調(diào)查,被征地后失地農(nóng)民的農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率從征地前的63.9%降至39.2%,下降了24.7%;而與此形成對比的是城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的參保率只增加了7.2%,農(nóng)村合作醫(yī)療下降幅度和城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險的增加量差距很大。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,不僅是社會保險參保率低,失地農(nóng)民參加基本社會保障的積極性也低。在調(diào)查中被問及失地農(nóng)民基本生活保障和被征地農(nóng)民生活補助費這些社會保障項目時,66.5%的失地農(nóng)民沒有參加被征地農(nóng)民基本生活保障,61.2%的失地農(nóng)民沒有享受被征地農(nóng)民的生活補助。在我國,由于農(nóng)村地區(qū)缺乏社會保障制度體系,農(nóng)民所占有的農(nóng)村用地在客觀上起到了社會保障的功能。當(dāng)農(nóng)民失去土地時,如果不能同時建立相應(yīng)的社會保障制度體系,則意味著農(nóng)民也將同時失去了社會保障。而在征用土地時,為了操作簡便,通常給予農(nóng)民一次性貨幣補償,很少為農(nóng)民辦理社會化養(yǎng)老和醫(yī)療保險;同時,由于失地農(nóng)民絕大多數(shù)都沒有轉(zhuǎn)為城市居民,因而他們一般也不能享受國家只向城市市民提供的最低生活保障;就失地農(nóng)民本身來講,因為所得補償費低微,大都無力自行購買商業(yè)性保險。因此,在失地農(nóng)民就業(yè)遭遇困難,沒有穩(wěn)定經(jīng)濟來源,得到的補償、補助費又花光之后,他們就不可避免地淪為無地?zé)o業(yè)的邊緣化人群[7]。

2失地農(nóng)民被“邊緣化”原因分析

2.1失地農(nóng)民自身條件限制

失地農(nóng)民由于學(xué)歷低、缺少技能以及年齡偏大,因而在城市就業(yè)困難且收入偏低,為證明該假設(shè)利用SPSS做模型分析。

工作、學(xué)歷和年齡經(jīng)過檢驗呈線性相關(guān)關(guān)系,假設(shè)工作=Y,年齡=X1,學(xué)歷= X2,X1 和X2作為自變量,Y作為因變量建立一個簡單的回歸模型:Y=β1 X1+β2 X2+ε。

在調(diào)查中把年齡分為6組且賦值1~6,數(shù)值越大年齡越大;學(xué)歷分為7組,賦值1~7,數(shù)值越大學(xué)歷越高;工作性質(zhì)分為10種,賦值1~10,主觀認(rèn)為值越大工作狀態(tài)越不好,值為10時為失業(yè)。利用最小二乘法在SPSS中得到表1?？梢钥闯鰧W(xué)歷、年齡和工作的相關(guān)性,可知年齡與工作呈正相關(guān),β1=0.197,且顯著,說明年齡越大工作狀態(tài)更不好;學(xué)歷和工作呈負(fù)相關(guān),β2=-0.550,且顯著,說明學(xué)歷越高工作狀態(tài)越好,失業(yè)的可能性更小。得出回歸模型:Y=0.197 X1-0.550 X2。

因此,失地農(nóng)民邊緣化的一個重要原因是因為自身綜合素質(zhì)不能適應(yīng)城市就業(yè)的要求,就業(yè)非正規(guī)化使失地農(nóng)民缺少對新進入的群體的認(rèn)同感,而逐漸被邊緣化。

2.2土地征用制度的缺陷

我國土地征用制度經(jīng)過了3次制度變遷,總體來說我國征地補償實行相當(dāng)補償原則、土地流轉(zhuǎn)的政府壟斷權(quán)、強調(diào)土地征用的強制性和重視政府安置責(zé)任等[4]。由于土地征用制度的缺陷,征地過程中存在很多問題,如征地范圍過寬、征地補償標(biāo)準(zhǔn)偏低、短期行為明顯、貨幣安置是主要安置方式、政府征地行為不規(guī)范[3]。

政府享有土地流轉(zhuǎn)的壟斷權(quán)可以強制征用土地,會導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用,土地補償也會出現(xiàn)分配不公平。按照相當(dāng)補償原則,現(xiàn)行土地補償是以土地前3年年均產(chǎn)值為基準(zhǔn)確定的,簡稱“產(chǎn)值倍數(shù)補償法”。我國對于失地農(nóng)民的安置辦法,目前主要采取貨幣安置的辦法,向失地農(nóng)民一次性發(fā)放征地補償安置費,按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定:征用耕地的土地補償費為征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍,安置補助費為4～6倍;征地補償共有4項:土地補償費、勞動力安置補助費、青苗補償費和地上附著物補償費。但從細(xì)則看,農(nóng)民個人所能明確獲得的只有地上附著物和青苗補償費,僅占征地補償?shù)臉O少部分。從調(diào)查情況看,征地用途中用于房地產(chǎn)開發(fā)占59%,經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設(shè)占22.6%,用于公共基礎(chǔ)設(shè)施的有10.2%。戶被征用土地2.1hm2,平均戶補償額為10 024元,按照每公頃土地征地價和拍賣價30倍的差額計算,失地農(nóng)民明顯沒享受到土地增值收益。根據(jù)國土資源部統(tǒng)計,地方政府土地出讓金每年平均達(dá)450億元以上,而同期征地補償費只有91億元,2002年上半年全國累計收取土地出讓金達(dá)到6 000億元,壓低征地補償標(biāo)準(zhǔn),高價出讓,成為地方政府取得財政收入的一個重要組成部分[4]。

2.3集體土地所有權(quán)的缺陷

在對征地補償金的滿意程度的調(diào)查中,不滿意征地補償?shù)氖У剞r(nóng)民有63.6%;非常不滿意的有21.5%,占被訪者的絕大多數(shù)。由于集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)、主體和性質(zhì)界定上的缺陷,使失地農(nóng)民很難在征地時得到合理的補償。

集體土地所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)缺失,使失地農(nóng)民無法有效地保護其土地產(chǎn)權(quán)。由于現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度沒有賦予農(nóng)民對土地的處置權(quán),集體土地不得出讓,集體土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓,國家可以對土地進行強行征用,這使得失地農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)保障程度很低,且具有很大的不確定性,政府以公共利益為目的征用農(nóng)民土地,農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益往往受到集體侵害[4]。集體土地所有權(quán)主體缺位,使農(nóng)民喪失維護自身利益的組織保障,使征地價格偏低或征地收益分配不合理。通常情況下農(nóng)村土地的所有權(quán)通常由村委會或村民小組甚至村黨支部行使,而這些都不能算作真正的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。由于農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)主體的缺失,使集體土地在被征用過程中,沒有人真正代表和維護農(nóng)民的利益。集體土地所有權(quán)性質(zhì)的界定模糊,導(dǎo)致征地權(quán)擴大化甚至濫用和失地農(nóng)民利益受損?！稇椃ā?、《土地管理法》和《土地包法》等與土地有關(guān)的法律都規(guī)定,村土地歸農(nóng)民集體所有,但是作為集體構(gòu)成要素的個體的農(nóng)民和集體的關(guān)系卻未做具體規(guī)定,使農(nóng)民在與集體或者征地方協(xié)商時處于被動地位。

3社會保障型安置

3.1社會保障型安置模式

目前征地安置方式有很多種,其中比較成功的有3種安置模式:即南海保留產(chǎn)權(quán)型安置模式、蕪湖集中開發(fā)型模式、嘉興土地?fù)Q保障型模式。

根據(jù)上海、蘇州和嘉興等地的經(jīng)驗,土地?fù)Q保障就是“三統(tǒng)”和“一分別”,“三統(tǒng)”是指:統(tǒng)一實施征地、統(tǒng)一補償政策、統(tǒng)一辦理失地人員農(nóng)轉(zhuǎn)非和養(yǎng)老保險;“一分別”是指對不同年齡段安置對象分別進行安置。采用3種方法:一是把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系中保證農(nóng)民在失地后生活水平不會下降;二是按照“政府補貼一點,集體出資一部分,個人負(fù)擔(dān)一部分”的原則籌集保障基金;三是區(qū)分對待不同類型失地農(nóng)民,采取不同社會保障方法[3]。再就業(yè)服務(wù)就是為失地農(nóng)民加強勞動技能培訓(xùn),提高失地農(nóng)民適應(yīng)新的生產(chǎn)方式的技能,幫助失地農(nóng)民盡快實現(xiàn)就業(yè)崗位從農(nóng)業(yè)往二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。主要采用的方法有:一是加強勞動技能培訓(xùn);二是提供就業(yè)平臺;三是制定優(yōu)惠政策。

3.2社會保障型安置模式設(shè)想

調(diào)查顯示,失地農(nóng)民邊緣化的直接原因是在征地后無法獲得生活和就業(yè)方面的保障,因此為減少失地農(nóng)民被邊緣化的可能性,采用社會保障型的安置模式很有必要。南京市2007年國民生產(chǎn)總值3 015.72億元,人均已達(dá)56 953元,為失地農(nóng)民建立較為系統(tǒng)的社會保障提供了財力支持;同時,南京處于長三角地帶,教育資源豐富,完全有能力為農(nóng)民工提供更有價值的再就業(yè)服務(wù),這是實行保障型安置模式的基礎(chǔ)。

按照年齡和自身條件的不同將失地農(nóng)民分為3類:一是保養(yǎng)人員(男60周歲以上,女55周歲以上和殘疾人員);二是剩余勞動力(男16~60周歲,女16~55周歲);三是被撫養(yǎng)人(16周歲以下)。按照土地社會保障價值測算,為殘疾人員提供適當(dāng)補貼和投保,為老年人交納養(yǎng)老保險,以人壽保險公司2.5%的保險收益和不低于投資收益的70%的紅利作為養(yǎng)老保險金發(fā)放給他們。對被撫養(yǎng)人實行一次性貨幣安置,當(dāng)其進入勞動年齡或者學(xué)習(xí)畢業(yè)就業(yè)時提供就業(yè)服務(wù)。對于剩余勞動力則采用參加保險和再就業(yè)服務(wù)的雙重安置方法,失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險按照“三個一點”原則籌集基金,政府出資部分不應(yīng)低于保障資金總額的30%,從土地出讓金收入中列支;集體承擔(dān)部分不低于保障資金總額的40%,從土地補償費用中列支;個人承擔(dān)部分從征地安置補助費中抵交[7]。同時,為他們提供就業(yè)咨詢、就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)補貼等再就業(yè)服務(wù),鼓勵失地農(nóng)民重新就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

4致謝

本文數(shù)據(jù)來源于南京農(nóng)業(yè)大學(xué)勞動與社會保障專業(yè)06屆全體同學(xué)參加的由劉浩老師組織的社會保障專題調(diào)研“南京市失地農(nóng)民調(diào)查研究”,在此誠摯地感謝劉浩老師的指導(dǎo)和全體同學(xué)的努力。

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