當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展重點(diǎn)

張　征

農(nóng)村改革是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，在推行改革政策時(shí)，既需要進(jìn)行周詳?shù)目紤]，又要在經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制重點(diǎn)環(huán)節(jié)上有所創(chuàng)新和突破。特別是要在穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、農(nóng)村土地管理制度、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、現(xiàn)代農(nóng)村金融制度、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化制度、農(nóng)村社會保障和公共品供給制度等方面有

所創(chuàng)新或突破。

一、切實(shí)提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全

在當(dāng)前國內(nèi)外嚴(yán)峻的糧食生產(chǎn)形勢下，要切實(shí)保障并加強(qiáng)我國自身的糧食自給能力。重點(diǎn)處理好以下關(guān)系：

耕地保護(hù)和城市發(fā)展之間的關(guān)系。我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快將進(jìn)一步加大耕地占用和城市發(fā)展之間的緊張關(guān)系，在此情況下創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制就顯得尤為迫切。要嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保耕地總量不減、質(zhì)量不降。按土地質(zhì)量和綜合生產(chǎn)能力對耕地進(jìn)行等級劃分，實(shí)行耕地的分級保護(hù)。對于劃分為基本農(nóng)田的要通過認(rèn)證后進(jìn)行基本農(nóng)田登記造冊，確立基本農(nóng)田的法律地位，不能隨意進(jìn)行改變。建設(shè)占用耕地必須“占一還一”，開墾同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地；不能開墾耕地的，按建設(shè)占用耕地等級不同分級收取耕地開墾費(fèi)。設(shè)立耕地保護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金，主要用于提高耕地生產(chǎn)能力對村集體的補(bǔ)貼。

糧食生產(chǎn)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整之間的關(guān)系。從戰(zhàn)略上考慮，必須堅(jiān)持“不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營”的方針，繼續(xù)重視和加強(qiáng)糧食生產(chǎn)，重點(diǎn)是保護(hù)和增強(qiáng)糧食的綜合生產(chǎn)能力。進(jìn)一步加強(qiáng)對糧食種植農(nóng)戶的直補(bǔ)力度，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍，確保糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等兌現(xiàn)到戶，對種糧大戶進(jìn)行獎勵。在穩(wěn)定現(xiàn)有糧食播種面積的基礎(chǔ)上，促進(jìn)蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物協(xié)調(diào)發(fā)展。

糧食生產(chǎn)和提高經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系。在目前糧食比較效益低下，糧食生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)刺激難度進(jìn)一步加大的情況下，要特別注重發(fā)展專用型的糧食生產(chǎn)訂單農(nóng)業(yè)，優(yōu)化糧食品種、品質(zhì)，把食品安全作為提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的重要舉措來抓，大力發(fā)展有機(jī)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)和無公害農(nóng)業(yè)。同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)資價(jià)格的監(jiān)管，保持農(nóng)資價(jià)格穩(wěn)定,保證農(nóng)民種糧收益不降低。不斷從市場中尋求提高糧食生產(chǎn)效益的方式方法。

二、不斷完善農(nóng)村土地政策法律，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益

農(nóng)村土地制度改革仍然是下一步農(nóng)村體制創(chuàng)新的核心，應(yīng)當(dāng)采取穩(wěn)健而審慎的步驟來穩(wěn)定、明晰、確保、擴(kuò)大農(nóng)民的土地權(quán)利，漸進(jìn)式、分階段推進(jìn)，最終建立嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化。

第一，在穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度方面，要將目前農(nóng)民承包土地的“長久不變”逐步法律化。修訂《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包法》，對土地承包期的繼續(xù)延長和集體經(jīng)濟(jì)組織未來的發(fā)包行為做出規(guī)定。界定農(nóng)戶的土地處置權(quán)邊界，集體的土地調(diào)整干預(yù)權(quán)利邊界，以及國家征地權(quán)利的邊界，將違約責(zé)任法律化。探索在全國意義上的土地流轉(zhuǎn)規(guī)范，規(guī)范土地發(fā)包承包合同與程序，建立土地流轉(zhuǎn)檔案管理制度。設(shè)立土地糾紛法律救濟(jì)機(jī)構(gòu)，及時(shí)解決產(chǎn)生的土地糾紛。

第二，加快公益性取向的征地制度改革步伐。由用途和所有權(quán)雙重管制向單一的土地用途管制轉(zhuǎn)變；制定“公共利益征地目錄”，明確規(guī)定盈利性目的的用地不得征用；嚴(yán)格限定行政劃撥用地的用途和比重，對建設(shè)用地中劃撥用于公共設(shè)施建設(shè)的比重做出嚴(yán)格限定，限定政府儲備土地為存量土地，嚴(yán)禁征用農(nóng)民集體土地納入土地儲備范圍；啟動土地財(cái)產(chǎn)稅改革試點(diǎn)，讓地方政府有土地收入來源；以多種方式對失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)綜合性財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償。

第三，促進(jìn)和規(guī)范農(nóng)村土地市場流轉(zhuǎn)。對農(nóng)村土地權(quán)利體系進(jìn)行登記，在明確成員權(quán)資格基礎(chǔ)上，由縣政府頒發(fā)具有物權(quán)性質(zhì)的土地使用權(quán)證書；進(jìn)一步充實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵，有條件的賦予農(nóng)民土地抵押權(quán)，賦予農(nóng)民完整的繼承權(quán)和租賃權(quán)，以及部分土地發(fā)展權(quán)，形成土地權(quán)利交易市場；探索多種形式的農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)方式方法，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營；培育規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，將土地流轉(zhuǎn)程序規(guī)范化、制度化；建立社會化的土地保險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。

第四，穩(wěn)妥推動集體建設(shè)用地有序進(jìn)入市場。進(jìn)行集體建設(shè)用地直接進(jìn)入一級市場試點(diǎn)；對農(nóng)村集體建設(shè)用地采取與國有土地相同的招拍掛制度；建立集體建設(shè)用地使用權(quán)交易市場，參與土地市場的價(jià)格形成；盡快制定規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)；探討集體存量建設(shè)用地異地使用和發(fā)展權(quán)補(bǔ)償辦法。

第五，有條件的推進(jìn)宅基地的商品化進(jìn)程。進(jìn)行宅基地出租、轉(zhuǎn)讓、買賣及抵押辦法的試點(diǎn)；明確宅基地與其上的房屋的關(guān)系；對集體所有制下農(nóng)民宅基地的權(quán)利和初始分配制度進(jìn)行規(guī)范；防止舊村改造中侵犯農(nóng)民宅基地的權(quán)利

三、建立創(chuàng)新農(nóng)村金融支持體系，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展

下一步的農(nóng)村金融改革，依然要明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理結(jié)構(gòu)；因地制宜的改革農(nóng)村信用社組織形式；進(jìn)一步完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，培育適度競爭、多元化的農(nóng)村金融市場，是推進(jìn)農(nóng)村金融改革的一條可行之路。

放松對農(nóng)村金融的管制，培育多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。促進(jìn)農(nóng)村民間中小金融組織和機(jī)構(gòu)合法化，允許外資金融介入農(nóng)村金融業(yè)務(wù)，重點(diǎn)支持農(nóng)民自主參與的各種形式的合作金融，增加農(nóng)村金融的服務(wù)供給。

深化農(nóng)村信用社的體制改革。分類推進(jìn)農(nóng)村信用社的微觀體制改革，允許農(nóng)村信用社降低營業(yè)稅和所得稅稅率，要求其保證存貸比達(dá)到一定水平，貸款的較高百分比用于支持農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，允許擴(kuò)大村鎮(zhèn)銀行的經(jīng)營范圍，在傳統(tǒng)的存貸款業(yè)務(wù)之外可經(jīng)營扶貧貸款等部分政策性業(yè)務(wù)，以及代理證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)等。加大省級政府對農(nóng)村信用社的管理責(zé)任，由地方政府統(tǒng)一組織防范和處置信用社的金融風(fēng)險(xiǎn)。

改革目前的政策性銀行支持體系。充分引入市場機(jī)制，面向四大國有商業(yè)銀行和網(wǎng)絡(luò)覆蓋全國的股份制商業(yè)銀行，公開招標(biāo)農(nóng)業(yè)政策性金融服務(wù)。同時(shí)，允許私人機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融機(jī)構(gòu)參與競爭，擴(kuò)大對農(nóng)村金融的政策性扶持機(jī)構(gòu)。

完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展模式、管理體制和運(yùn)行機(jī)制，簡化理賠程序，穩(wěn)步推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。同時(shí)，制定政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例，為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供制度保證。

四、保護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益，推進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移

農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移是解決我國“三農(nóng)”問題的治本之策，但在我國絕對人口不斷上升、人地矛盾突出的形勢下，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移需穩(wěn)妥推進(jìn)。

第一，要改革和完善戶籍管理制度。在小城鎮(zhèn)實(shí)行更加靈活的戶籍遷移政策，在適當(dāng)時(shí)候可將小城鎮(zhèn)落戶條件完全放開；穩(wěn)步推進(jìn)大中城市戶籍制度改革，探索在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和固定居所的農(nóng)民登記為城市居民的辦法；逐步取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，以具有合法固定住所為基本落戶條件，進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，促進(jìn)人才交流和人口的合理有序轉(zhuǎn)移；完善暫住戶口登記，探索建立居住證制度；逐步剝離附著于戶籍上的各種社會權(quán)利。建立信息化網(wǎng)絡(luò)化的人口信息系統(tǒng)，逐步走向現(xiàn)代化的人口管理。

第二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、規(guī)范的勞動力資源市場。強(qiáng)化政府對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的宏觀調(diào)控，政府要轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)功能、輔助功能、規(guī)范功能和調(diào)控功能；取消針對農(nóng)民工制定的限制性就業(yè)政策，簡化農(nóng)民外出就業(yè)手續(xù)，取消專對農(nóng)民工設(shè)置的就業(yè)證等各種登記項(xiàng)目；建立農(nóng)民工工資正常增長和支付保障機(jī)制；建立覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)服務(wù)體系。建立跨省、市、縣多層次的就業(yè)信息服務(wù)體系；建立面向城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)，就業(yè)援助，就業(yè)督查和其他就業(yè)服務(wù)。

第三，建立健全農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的社會保障體系。將長期居住城鎮(zhèn)的農(nóng)民工納入城市低保和城鎮(zhèn)職工基本保險(xiǎn)體系，通過調(diào)整政策和管理模式，保護(hù)農(nóng)民工的社會保險(xiǎn)權(quán)益，允許流動性較大的農(nóng)民工按年積累社會保險(xiǎn)權(quán)益；優(yōu)先進(jìn)行農(nóng)民工的工傷和醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)，探索建立農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)與事故預(yù)防、職業(yè)康復(fù)相結(jié)合的機(jī)制；穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)；建立城鄉(xiāng)社會保障的銜接和接續(xù)機(jī)制，建立農(nóng)民工社會保障的“三個(gè)轉(zhuǎn)移接口”：一是農(nóng)民工社保與城鎮(zhèn)社會保障的接口；二是農(nóng)民工社保與農(nóng)村社會保障的接口；三是不同城市間社保的接口。

第四，為農(nóng)民工提供平等的社會公共服務(wù)。為農(nóng)民工子女提供良好的基礎(chǔ)教育服務(wù)；完善針對流動人口的城市住房制度，增加城市廉租房建設(shè)，有條件的地方和企業(yè)通過多種形式提供低租金房屋；使住房公積金制度覆蓋范圍擴(kuò)大到包括在城市有固定工作的農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)各類就業(yè)群體。

五、調(diào)整各級政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化

通過加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，調(diào)整各級政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民能夠享受同城市居民基本均衡的公共服務(wù)。

建立完善農(nóng)村最低生活保障制度。在廣覆蓋低水平原則下，做到應(yīng)保盡保，并進(jìn)行“動態(tài)管理”。探索建立農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，加快解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障問題，完善農(nóng)村社會救助制度。促進(jìn)農(nóng)村社會保障制度與城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)有機(jī)銜接。提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，完善扶貧開發(fā)機(jī)制。重新界定貧困的定義，擴(kuò)大救助對象、提高救助水平；城鎮(zhèn)化過程完成后則可考慮用相對貧困代替絕對貧困，進(jìn)一步擴(kuò)大救助對象。

積極發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，將新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建成社會醫(yī)療保險(xiǎn)制度。科學(xué)制定農(nóng)民大病醫(yī)療統(tǒng)籌實(shí)施方案。建立省級統(tǒng)籌基金解決重大疾病保險(xiǎn)。加大中央和地方財(cái)政資助的力度，建立財(cái)政補(bǔ)貼隨稅收收入增長而增長的機(jī)制。探索建立農(nóng)民醫(yī)療保障補(bǔ)助基金。提高統(tǒng)籌層次。建議將現(xiàn)有的縣級統(tǒng)籌逐步擴(kuò)大到市級甚至省級統(tǒng)籌。

創(chuàng)新農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。明確規(guī)定農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的籌集模式，加大財(cái)政投入，增強(qiáng)制度吸引力。加強(qiáng)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的運(yùn)營管理，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。建立農(nóng)村無保障老年人基本生活保障制度。

提高公共財(cái)政對農(nóng)村義務(wù)教育的保障水平。創(chuàng)造條件實(shí)行免費(fèi)的農(nóng)村職業(yè)教育，逐步在農(nóng)村普及高中教育。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)政制度安排。合理配置教育資源，均衡發(fā)展城鄉(xiāng)教育。加強(qiáng)農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)。重視農(nóng)民工子女義務(wù)教育，鼓勵社會投資農(nóng)村義務(wù)教育。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大對優(yōu)良品種、防疫體系、市場流通基礎(chǔ)設(shè)施、政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度、規(guī)?；曫B(yǎng)方式等的支持力度。重點(diǎn)支持與農(nóng)民生產(chǎn)和生活直接相關(guān)的農(nóng)村道路、人畜飲水、農(nóng)田水利、沼氣等中小型基礎(chǔ)設(shè)施。

加強(qiáng)農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資、保障水平。加大財(cái)政向新農(nóng)合補(bǔ)貼的力度，并制定財(cái)政補(bǔ)貼隨稅收增長同步增長的機(jī)制；加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)建設(shè)，重點(diǎn)建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，建設(shè)模式在堅(jiān)持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的原則下，根據(jù)具體情況可以采取多種形式；加強(qiáng)對農(nóng)村醫(yī)生的培訓(xùn)，建立靈活的優(yōu)秀醫(yī)護(hù)人員補(bǔ)充機(jī)制，逐步提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。

（作者單位：國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）