健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制的思考

摘要:本文揭示了當(dāng)前經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作在干部監(jiān)督管理方面存在的突出問題,這些問題與領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制密切相關(guān)。為較好解決這些問題,必須在審計(jì)之外尋求體制、機(jī)制上的改革,著手健全完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制,進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督在干部監(jiān)督管理方面的重要作用。

關(guān)鍵詞:健全;經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì);領(lǐng)導(dǎo)體制;思考

中圖分類號(hào):F239.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-8631(2009)12-0030-02

審計(jì)在發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢,以獨(dú)立、客觀、公正的立場審查、揭露和處理問題,維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)黨風(fēng)廉政、推動(dòng)行政管理提高、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的同時(shí),希望自身能夠科學(xué)發(fā)展,所以一直在努力探尋自己的發(fā)展空間和領(lǐng)域。再者,中國共產(chǎn)黨非常重視鞏固自己的執(zhí)政地位,針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍的現(xiàn)狀,希望借助審計(jì)優(yōu)勢來加強(qiáng)并改善對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的有效監(jiān)督。具有專業(yè)優(yōu)勢的審計(jì)謀求自身發(fā)展的需求和執(zhí)政黨加強(qiáng)干部監(jiān)督的需求找到了共同科學(xué)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn),產(chǎn)生了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。自1999年中央、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《兩個(gè)暫行規(guī)定》以來,開展黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作已有10年了,這些年以來雖然審計(jì)監(jiān)督在干部監(jiān)督管理方面發(fā)揮了重要作用,但是,也暴露出如“屢審屢犯”和“審用脫節(jié)”以及“責(zé)任追究不到位”一些突出問題。

一、原因分析

1、政府制約。審計(jì)是政府內(nèi)部的監(jiān)督職能部門,對(duì)政府負(fù)責(zé)并向政府首長報(bào)告工作。在我國強(qiáng)勢政府的領(lǐng)導(dǎo)下,審計(jì)自成立以來,在完善政府內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制,促進(jìn)行政效能建設(shè)方面發(fā)揮了突出作用。但是如果向政府以外的任何一方提供信息,匯報(bào)工作,都難以擺脫政府的制約。從現(xiàn)實(shí)情況來看,向黨委報(bào)告什么,取決于政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)報(bào)告之后產(chǎn)生的后果和影響的分析和判斷。政府可能出于自身工作部署以及自身利益的需要,運(yùn)用法定的權(quán)力來決定報(bào)告的內(nèi)容、范圍以及重要事項(xiàng)。但結(jié)果可能與執(zhí)政黨的要求存在一定的差距。

2、職權(quán)有限。審計(jì)法律賦予的職權(quán)基本與審計(jì)機(jī)關(guān)的行政地位相適應(yīng),各級(jí)審計(jì)主要通過行使要求提供資料權(quán)、檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、處理處罰權(quán)等權(quán)限,對(duì)被審計(jì)單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行檢查,發(fā)揮政府自身免疫系統(tǒng)功能。如今,為了滿足執(zhí)政黨監(jiān)督管理干部的需要,為政府系統(tǒng)外服務(wù)顯然原本的體制是不順暢的。另一方面,審計(jì)要從監(jiān)督單位轉(zhuǎn)向按照?qǐng)?zhí)政黨的意圖監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人,所有被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部均比審計(jì)干部權(quán)高勢重,并且一些領(lǐng)導(dǎo)干部可能決定或影響審計(jì)工作,監(jiān)督者與被監(jiān)督者地位相差懸殊,原來監(jiān)督單位的職權(quán)和手段顯然不能適應(yīng)監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的需要等。于是,可見經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)受到了體制的制約、權(quán)力不對(duì)等的尷尬、地位懸殊的無奈、手段軟弱的遺憾,使審計(jì)結(jié)果與執(zhí)政黨的愿望存在一定差距。

3、力量不足。開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作10多年,卻一直沒有建立起一支專業(yè)監(jiān)督力量。各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)在面臨多次機(jī)構(gòu)改革的情況下,雖然在內(nèi)部增設(shè)了專門的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作機(jī)構(gòu),但是人員大多是內(nèi)部調(diào)劑,沒有增加專門的編制。近幾年,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)占到了審計(jì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)總量的三分之一以上,有的地方甚至達(dá)到了一半以上。但是,專職機(jī)構(gòu)的人員平均不足3人,而各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要用不足10%的人員,承擔(dān)20%以上的工作任務(wù),當(dāng)年完不成的項(xiàng)目只能在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部交由其他業(yè)務(wù)部門完成;有的審計(jì)機(jī)關(guān)力量嚴(yán)重不足,就只能把項(xiàng)目轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)完成,特別是一些縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)任務(wù)繁殖與專業(yè)力量不足的矛盾非常突出,審計(jì)人員疲于完成任務(wù),審計(jì)質(zhì)量與黨委的需求有一定差距。

4、缺乏領(lǐng)導(dǎo)。中央雖然要求各地結(jié)合實(shí)際成立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,但是,各地對(duì)這一規(guī)定的貫徹執(zhí)行情況不一。有一半地方?jīng)]有成立領(lǐng)導(dǎo)小組,成立了領(lǐng)導(dǎo)小組的地方也不一定是黨委一把手親自掛帥。由于各級(jí)黨委沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作形成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制,沒有建立長效領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制,沒有把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入干部監(jiān)督機(jī)制的組成部分,審計(jì)機(jī)關(guān)在日常工作中無法及時(shí)領(lǐng)會(huì)黨委監(jiān)督干部的意圖和要求,只能在政府的領(lǐng)導(dǎo)下完成工作,使現(xiàn)行體制下的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)處于“一仆三主”(審計(jì)機(jī)關(guān)要為人大的預(yù)算監(jiān)督服務(wù)、為黨委的干部監(jiān)督服務(wù)、為政府的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督服務(wù))的尷尬境地。

5、合力不夠。中央要求,開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作要建立有關(guān)單位相互協(xié)調(diào)配合、各司其職、各盡其能的聯(lián)席會(huì)議。但是,在現(xiàn)實(shí)工作中已經(jīng)建立的聯(lián)席會(huì)議無法發(fā)揮應(yīng)由的作用。一是聯(lián)席會(huì)議各成員單位僅從本單位工作職責(zé)的角度理解和把握領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作,認(rèn)識(shí)上沒有高度統(tǒng)一,工作價(jià)值取向不一致,工作上行不成監(jiān)督合力,經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)所能發(fā)揮的作用越來越有限。二是聯(lián)席會(huì)議每年只是召開一兩次例會(huì),簡單通報(bào)一下審計(jì)工作情況。成員單位只是聽聽情況而已,會(huì)議沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容,不研究解決實(shí)際問題,大事議不了,小事只議不決,職責(zé)履行不夠充分,已經(jīng)不能適應(yīng)工作發(fā)展的需要,成了一個(gè)象征意義大于實(shí)際意義的議事機(jī)構(gòu)。三是各成員單位在日常工作中主動(dòng)參與、及時(shí)介入、齊抓共管的工作機(jī)制沒有形成,依舊停留在審計(jì)不移送,紀(jì)檢監(jiān)察不查處不介入的狀態(tài),審計(jì)不報(bào)告組織部門不參與的被動(dòng)狀態(tài),沒有把領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為各成員單位的共同職責(zé)。

二、改革建議

要解決以上問題,就必須在審計(jì)之外尋求體制、機(jī)制上的改革之策,加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)。

1、準(zhǔn)確定位功能。在現(xiàn)行體制下,審計(jì)機(jī)關(guān)是政府系統(tǒng)的職能部門,審計(jì)在進(jìn)一步強(qiáng)化政府決策、執(zhí)行與監(jiān)督高度統(tǒng)一的行政管理體制的同時(shí),還始終圍繞政府中心工作來履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職責(zé),成為了政府監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。這一功能定位是無法改變的。然而,執(zhí)政黨要想發(fā)揮審計(jì)的專業(yè)優(yōu)勢,加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)干部的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)黨管干部的職責(zé),只能是“借用”審計(jì)手段,使審計(jì)成為黨管干部的“助手”。于是在執(zhí)政黨的這一需求下,審計(jì)被定位在為執(zhí)政黨履行干部監(jiān)督提供服務(wù)上。但是,不能因?yàn)閳?zhí)政黨的監(jiān)督需要,審計(jì)就從政府監(jiān)督機(jī)制變成為執(zhí)政黨的監(jiān)督機(jī)制。另一方面,執(zhí)政黨要求審計(jì)服務(wù)于干部監(jiān)督,對(duì)審計(jì)產(chǎn)生了深層次、多方面的影響,如審計(jì)監(jiān)督的服務(wù)目標(biāo)由政府、人大增加到執(zhí)政黨,審計(jì)監(jiān)督對(duì)象由單位增加到各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部,審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)容由財(cái)政財(cái)務(wù)收支增加到行政經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行,審計(jì)目標(biāo)由資金的真實(shí)性、合法性、效益性增加到行政管理效率和領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況,審計(jì)職能由監(jiān)督增加到鑒證、評(píng)價(jià),進(jìn)而影響了審計(jì)體制的改革和創(chuàng)新。所以,執(zhí)政黨只有明確了審計(jì)的功能定位,才能采取有效措施,使審計(jì)監(jiān)督目標(biāo)與黨管干部目標(biāo)相聯(lián)系,并朝著執(zhí)政黨的監(jiān)督方向發(fā)展,把審計(jì)監(jiān)督用作強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的主要手段和途徑,納入執(zhí)政黨的監(jiān)督機(jī)制。

2、建立領(lǐng)導(dǎo)體制。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨,其執(zhí)政地位,是通過對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的體現(xiàn)如果離開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)與支持,監(jiān)督效果當(dāng)然也就很有限了。我們開展領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一定要依靠執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和政治優(yōu)勢,各級(jí)黨委政府需要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部反腐倡廉體系、監(jiān)督管理體系和目標(biāo)責(zé)任考核體系,建立地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組,健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),政府直接抓,紀(jì)檢、組織、監(jiān)察、人事、審計(jì)和國資委等部門共商大事的組織領(lǐng)導(dǎo)格局,加大經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)力度。同時(shí),在各級(jí)組織部門設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室,由組織部長兼任辦公室主任。形成具有政治優(yōu)勢和堅(jiān)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)體制和長效機(jī)制。各級(jí)黨委通過這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,主動(dòng)表達(dá)執(zhí)政黨對(duì)干部監(jiān)督的要求、對(duì)審計(jì)工作的要求;通過這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制強(qiáng)化干部監(jiān)督與審計(jì)工作的聯(lián)系,并把這種聯(lián)系用制度確定下來;通過這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制使審計(jì)借助執(zhí)政黨的全力支撐,把領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督到位;通過這一領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制使審計(jì)成為黨內(nèi)加強(qiáng)監(jiān)督的“得力工具”,促使執(zhí)政黨的監(jiān)督工作更上一層樓。從而實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的有機(jī)結(jié)合,使黨的執(zhí)政方式更加科學(xué)、合理,執(zhí)政地位更加牢固。

3、健全共管機(jī)制。黨中央要求在新形勢下建立領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任監(jiān)督經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一新型制度,其工作鏈條應(yīng)當(dāng)由組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)國資等機(jī)關(guān)共同構(gòu)成,經(jīng)濟(jì)責(zé)任的監(jiān)督主體應(yīng)是各成員單位組成的聯(lián)席會(huì)議,監(jiān)督機(jī)制是多部門形成的協(xié)調(diào)配合、齊抓共管的工作機(jī)制,任何一個(gè)部門的缺失都會(huì)影響它的效能和作用的發(fā)揮。所以一定要形成組織部門委托、審計(jì)機(jī)關(guān)檢查、紀(jì)檢部門監(jiān)督的工作機(jī)制。各成員單位一定要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)納入本部門監(jiān)督管理工作機(jī)制之中,納入本部門的日常工作視野之中、程序之內(nèi)和日程之列,并應(yīng)當(dāng)指派專人參加經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)聯(lián)席會(huì)議,代表本部門在聯(lián)席會(huì)議工作機(jī)制中全過程、經(jīng)常性的參與、協(xié)商、處理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)日常工作,反饋經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果利用情況,提出對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的要求和建議,提供本部門了解和掌握的需要檢查的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題線索;還要協(xié)調(diào)處理好審計(jì)查實(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任問題由本單位相關(guān)職能部門及時(shí)進(jìn)行責(zé)任追究,并收集處理結(jié)果。最后聯(lián)席會(huì)議通過共同制定審計(jì)規(guī)劃、擬訂年度項(xiàng)目計(jì)劃、提出委托建議,共同參加現(xiàn)場審計(jì)查證、提出處理處罰意見、判定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任,共同檢查指導(dǎo)工作、研究解決問題、制定工作制度等,為各個(gè)監(jiān)督部門搭建一個(gè)發(fā)揮各自職權(quán)優(yōu)勢的平臺(tái)、履行各自監(jiān)督職責(zé)的平臺(tái)、信息共享的平臺(tái)、合作交流的平臺(tái)、優(yōu)勢互補(bǔ)的平臺(tái)。

總之,我認(rèn)為,執(zhí)政黨只有加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo),建立堅(jiān)強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)體制和長效機(jī)制,才能發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在鞏固黨的執(zhí)政地位、推進(jìn)民主法治中應(yīng)有的作用。

作者簡介:馬忠國,現(xiàn)就職于寧夏廣播電視大學(xué)校長辦公室。