是“作繭自縛”，還是“破繭成蝶”

王　巖

摘要：本文以我國(guó)第一部地方行政程序法的發(fā)布為例，介紹了我國(guó)行政程序立法的發(fā)展?fàn)顩r，著重分析了對(duì)行政程序進(jìn)行立法的益處，并對(duì)行政程序立法的發(fā)展做出了展望。

關(guān)鍵詞：行政程序 程序正義 行政權(quán)力 行政效率

行政是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)。①現(xiàn)代行政是程序行政，也就是說(shuō)，行政活動(dòng)都要按照既定的邏輯順序，經(jīng)過(guò)一定的基本步驟進(jìn)行。對(duì)行政程序進(jìn)行立法不僅是衡量一國(guó)法制現(xiàn)代化的重要標(biāo)準(zhǔn)，更是實(shí)現(xiàn)行政正義、行政民主和行政效率的必然要求?，F(xiàn)代行政也是法制化的行政。行政法制化就是通過(guò)法律對(duì)國(guó)家行政管理的各項(xiàng)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范，將行政管理的一系列行為方式、步驟和程序法律化、制度化，為國(guó)家行政管理提供法律依據(jù)和法律保障。②

程序是法制行政理念中最關(guān)鍵的內(nèi)容之一, 遵循行政程序法是依法行政的核心，可以說(shuō)依法行政就是依程序行政。在程序行政和法制行政理念的推動(dòng)下，2008年4月17日湖南省人民政府發(fā)布第222號(hào)政府令，公布《湖南省行政程序規(guī)定》，于2008年10月1日起正式施行。規(guī)定一出，社會(huì)嘩然。這究竟是政府行政進(jìn)步的表現(xiàn)，還是政府行政發(fā)展的羈絆，一時(shí)間眾說(shuō)紛紜。不管怎樣，它是中國(guó)第一部系統(tǒng)規(guī)范政府行政程序的地方性立法，是我國(guó)政府行政發(fā)展歷程中具有標(biāo)志性意義的事件。

一、我國(guó)行政程序立法的發(fā)展?fàn)顩r

行政程序法在我國(guó)的發(fā)展歷史很短。改革開(kāi)放之前，中國(guó)幾乎沒(méi)有專門的行政程序法。1982年《憲法》的頒布為行政程序立法指明了方向，我國(guó)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)開(kāi)始關(guān)注行政程序問(wèn)題。1989年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布是行政程序立法階段性發(fā)展的標(biāo)志，該法從司法審查的角度將行政程序擺到了行政機(jī)關(guān)面前，確立了行政行為程序合法性的原則和行政程序違法導(dǎo)致行政行為無(wú)效的原則。1996年制定的《行政處罰法》第一次系統(tǒng)地規(guī)定了某一類行政行為的程序，是我國(guó)行政程序立法進(jìn)程中一部具有劃時(shí)代意義的法律。③

但時(shí)至今日，我國(guó)還沒(méi)有一部全國(guó)統(tǒng)一的行政程序法?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》作為地方政府規(guī)章，具有法的性質(zhì)。它將行政程序提升到了前所未有的高度，進(jìn)一步使行政機(jī)關(guān)領(lǐng)悟到程序的重要性，是我國(guó)行政程序立法獲得實(shí)質(zhì)性發(fā)展的突出表現(xiàn)。

二、行政程序立法的益處分析

（一）行政程序立法有助于實(shí)現(xiàn)程序正義

正義是人類的偉大理想和本質(zhì)追求。古今中外的許多哲學(xué)家都把追求并實(shí)現(xiàn)正義作為人類政治生活的歸宿。羅爾斯在其名著《正義論》中將正義奉為社會(huì)制度的首要價(jià)值，其意義如同真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。在他看來(lái)，純粹的程序正義是指不存在衡量正當(dāng)結(jié)果的獨(dú)立標(biāo)準(zhǔn)，而是存在一種正確的公正的程序，這種程序如果被恰當(dāng)?shù)刈袷?，其結(jié)果也會(huì)是正確的或公平的，無(wú)論它們可能是一種什么樣的結(jié)果。④

正義原則是法律制度本身的原則，是一個(gè)國(guó)家法律制度運(yùn)作的道德準(zhǔn)則。法律的淵源或是人類的理性（自然法），或是全體人民的共同意志（制定法），它是社會(huì)正義的體現(xiàn)。⑤因此，正義要求必須用法律治理國(guó)家。現(xiàn)代法治的一個(gè)重要特征就是法律程序的興起，通過(guò)法定行政程序?qū)崿F(xiàn)正義，已經(jīng)成為當(dāng)代政府行政的一項(xiàng)重要的法治準(zhǔn)則。

行政程序是行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的方式、步驟、順序和時(shí)限，是行政機(jī)關(guān)合法、公正、高效行使職權(quán)的重要保障，是保障公民、法人和其他組織合法權(quán)益的必要措施。⑥沒(méi)有公正的程序，就沒(méi)有公正的執(zhí)法。事實(shí)上，對(duì)公民而言，程序上的不公才是最大的不公?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定.》以法律的形式要求通過(guò)程序行政而達(dá)到結(jié)果公正，是我國(guó)地方政府改善行政、維護(hù)公益的勇敢嘗試，將推動(dòng)行政權(quán)力更好地走上依程序運(yùn)行的軌道，更加有助于實(shí)現(xiàn)程序正義。

（二）行政程序立法有助于控制行政權(quán)力

孟德斯鳩《論法的精神》中有句名言：一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，有權(quán)力的人們會(huì)使用權(quán)力一直到有界線的地方才會(huì)休止。⑦因此，必須用權(quán)力或法律來(lái)制約權(quán)力，才能確保其在民主和科學(xué)的軌道上運(yùn)行。現(xiàn)代社會(huì)行政權(quán)力日益膨脹，行政權(quán)力的濫用日漸頻繁，往往給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大的利益損失，而行政程序法則形成了行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力的堅(jiān)固屏障。

多年來(lái)，由于我國(guó)“官本位”的思想根深蒂固，行政權(quán)力呈現(xiàn)出了恣意和無(wú)序的特性，而最主要的表現(xiàn)就是“人治”大于“法治”，對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)嚴(yán)重脫節(jié)，群眾缺失知情權(quán)、參與權(quán)。諸如此類，反映出的一個(gè)共同問(wèn)題就是行政權(quán)力沒(méi)有得到有效的約束和規(guī)范，以至于無(wú)所不能、滋生腐敗。

《湖南省行政程序規(guī)定》為行政權(quán)力的執(zhí)行設(shè)定了嚴(yán)格的規(guī)則，行政權(quán)力被限定在事先制定好的法律程序內(nèi)行使。比如，政府從事執(zhí)法活動(dòng)，事前要公布條件、依據(jù)；事中要說(shuō)明理由，聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，允許其陳述意見(jiàn)、申辯；事后要接受司法監(jiān)督。⑧不按程序辦事，就構(gòu)成程序違法，公民就有權(quán)起訴你，法院就會(huì)撤銷你的行為，上級(jí)機(jī)關(guān)還會(huì)追究你的責(zé)任，造成損失的還要依法給予賠償。法律不僅是用以約束社會(huì)公眾的，更是對(duì)政府權(quán)力的約束和規(guī)制。這樣一來(lái)，就能夠最大程度保證政府權(quán)力在法定程序內(nèi)行使，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力并遏制腐敗行為的發(fā)生，最終保護(hù)公民的合法權(quán)益。

（三）行政程序立法有助于提高行政效率

行政效率是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政人員從事行政管理活動(dòng)所取得的勞動(dòng)效果、社會(huì)效益同所消耗的人力、物力、財(cái)力、時(shí)間的比率關(guān)系。⑨行政效率是行政管理活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)，也是行政管理活動(dòng)的歸宿。事必講功效，而政府管理國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)，更要力求高效率。行政工作的高效率，是行政管理現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。行政效率能否提高，直接影響企業(yè)、事業(yè)管理活動(dòng)的運(yùn)行，它制約全社會(huì)系統(tǒng)的整體效率。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)行政程序一直存在著某種認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，往往只注意到行政程序約束了行政行為的一面，而沒(méi)有看到它消除了矛盾、減少了隱患，從根本上提高了行政效率的一面。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》要通過(guò)限時(shí)辦結(jié)制，在行政程序的各個(gè)環(huán)節(jié)上都規(guī)定時(shí)間上的限制，對(duì)待問(wèn)題及時(shí)解決，防止不作為，以此來(lái)提高行政活動(dòng)的效率。因此，從根本上看，行政程序的規(guī)定實(shí)際上是增強(qiáng)了政府行政的科學(xué)性，提高了行政效率。

行政工作需要講求效率，行政程序有利于提高行政效率，但真正有效的行政程序是需要法律來(lái)保障的，因此，健全行政程序法是提高行政效率的必要條件。《湖南省行政程序規(guī)定》就是這樣一部規(guī)章，它使政府的一切活動(dòng)都具有基本的程序和規(guī)范，上下左右關(guān)系理順，優(yōu)化政府工作流程，從法律程序上杜絕敷衍塞責(zé)、拖拉扯皮的現(xiàn)象，從而提高政府的行政效能。

三、對(duì)我國(guó)行政程序立法的展望

世界上的發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵加凶约旱男姓绦蚍?，因?yàn)樗切姓ㄖ片F(xiàn)代化的必然選擇，是行政文明的重要保障和標(biāo)志?！逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》對(duì)于我國(guó)行政程序法的建設(shè)無(wú)疑具有開(kāi)拓性意義。我國(guó)統(tǒng)一的行政程序法可以其為藍(lán)本，借鑒其成敗得失，結(jié)合我國(guó)國(guó)情并參考外國(guó)法典模式，從而制定出一部完備的行政程序法，進(jìn)而不斷完善行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，最終維護(hù)社會(huì)公共利益。

有人說(shuō)，《湖南省行政程序規(guī)定》是‘作繭自縛，它將妨礙行政機(jī)關(guān)的正常行政活動(dòng)。但在我看來(lái)恰恰相反，它是政府行政行為發(fā)展趨向成熟與理性的表現(xiàn)，是建設(shè)法治政府的有益創(chuàng)新之舉；它是行政程序法律化在我國(guó)的第一次‘破繭成蝶，它將帶動(dòng)行政程序立法工作在各地展開(kāi)，必將對(duì)我國(guó)各級(jí)政府的行政行為產(chǎn)生積極而重要的影響，對(duì)于我國(guó)行政法制現(xiàn)代化具有里程碑式的意義。◆

參考文獻(xiàn)：

①夏書(shū)章主編：《行政管理學(xué)》，高等教育出版社、中山大學(xué)出版社2003年

②肖金明著：《法治行政的邏輯》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版

③戴桂洪著：《中國(guó)行政程序法制現(xiàn)代化》，南京師范大學(xué)出版社2008年版

④[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1988年版

⑤楊光斌主編：《政治學(xué)導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版

⑥王學(xué)輝著：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版

⑦[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，申林譯，北京出版社2007年版

⑧湖南省人民政府令第222號(hào)?：《湖南省行政程序規(guī)定》，?2008年4月17日

⑨蔡小慎主編：《公共行政管理學(xué)》，大連理工大學(xué)出版社2002年版

作者簡(jiǎn)介：王巖，2003年畢業(yè)于長(zhǎng)春師范學(xué)院后留校任教，獲得助教職稱，現(xiàn)為云南師范大學(xué)行政管理專業(yè)在讀碩士生。（脫產(chǎn)）