鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的角色變遷

黃　銳

摘要：在國際金融危機(jī)影響下，要實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，基礎(chǔ)支撐在農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給是關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是我國公共服務(wù)型政府建設(shè)的必然要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政府，一直以來在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中有扮演這重要的角色。本文從農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的定義出發(fā)，廓清了農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的分類，將建國后至現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的角色變遷進(jìn)行梳理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)公共服務(wù) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 政府角色變遷

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題的決定》和2009年中央一號文件《關(guān)于09年促農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收若干意見》高度重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，都具體提出了推進(jìn)基層農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的要求。調(diào)查顯示，務(wù)農(nóng)收入占我國農(nóng)民收入的40%，農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的好壞不僅關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，更直接關(guān)系到農(nóng)民生活水平的提高與否。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國基層政府，一直以來在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中有扮演這重要的角色。本文從農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的定義出發(fā)，廓清了農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的分類，將建國后至現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的角色變遷進(jìn)行梳理，從而為我國基層政府更好地提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)提供經(jīng)驗教訓(xùn)。

一、概念界定：農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的定義

當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)研究的重視程度不夠，往往是把農(nóng)業(yè)公共服務(wù)作為農(nóng)村公共產(chǎn)品中或公共服務(wù)里的一個部分進(jìn)行簡單的描述和研究，對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的界定也往往過于粗糙。

王賓將農(nóng)業(yè)公共服務(wù)定義為“是為了滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或者農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非競爭性社會服務(wù)，是不具備物質(zhì)形態(tài)，而以農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種農(nóng)村公共產(chǎn)品。”1

本文結(jié)合《決定》及2009年中央一號文件精神，將農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的界定為：貫穿農(nóng)業(yè)活動全過程，與農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的實現(xiàn)和促進(jìn)密不可分，一般由政府或非政府組織所提供，具有一定非排他性和非競爭性的社會服務(wù)。農(nóng)業(yè)公共服務(wù)具備以下三個的特征：①促進(jìn)農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定與可持續(xù)健康發(fā)展。②具有一定的非排他性和非競爭性。③主要應(yīng)由政府提供，也需要社會化服務(wù)的廣泛參與。

二、內(nèi)涵劃分：農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的分類

農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的內(nèi)涵十分豐富，按照農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的功能，可以把農(nóng)業(yè)公共服務(wù)分為生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)、市場型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)和監(jiān)督型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)。生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是指促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的公共服務(wù)，主要包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)與推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息收集和發(fā)布及農(nóng)業(yè)補貼等與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程直接相關(guān)的公共服務(wù)。市場型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是指與農(nóng)業(yè)流通銷售環(huán)節(jié)相關(guān)的公共服務(wù)，主要包括農(nóng)業(yè)銷售信息的收集和發(fā)布、農(nóng)產(chǎn)品營銷服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品的物流服務(wù)等。監(jiān)督型的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)是指對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全方面的監(jiān)督服務(wù)，這里指的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全包括兩個方面，一方面是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的安全，另一方面是農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，主要包括動植物疫病防控、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)等。

不同類型的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)由于其自身具有的非競爭性和非排他性強(qiáng)度不同，其供給主體的選擇是多元化的。生產(chǎn)型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)和監(jiān)督型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)由于一般涉及農(nóng)民的基本利益，不具有排他性，并且競爭性表現(xiàn)也比較弱，例如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等，這類農(nóng)村公共服務(wù)大多以公共財政的方式提供，其供給主體主要以政府為主。市場型農(nóng)業(yè)公共服務(wù)面向市場，具有開放性和效率性的特點，競爭性較強(qiáng)，非排他性不明顯，因此其供給主體主要是各種非政府組織。

三、 歷史沿革：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的角色變遷

鄉(xiāng)鎮(zhèn)，是鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)的統(tǒng)稱，是行政區(qū)域內(nèi)的基層組織。國家按一定的條件在鄉(xiāng)村（包括集市）設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)，稱鄉(xiāng)人民政府，俗稱鄉(xiāng)政府；按一定的條件在集鎮(zhèn)設(shè)置的行政機(jī)構(gòu)，俗稱鎮(zhèn)政府。二者統(tǒng)稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國政府機(jī)構(gòu)的基層組織，是各種農(nóng)業(yè)政策方針的具體貫徹執(zhí)行者，同時也直接面對廣大農(nóng)村、農(nóng)民，在提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)水平方面有著不可替代的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能不能提高農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的水平直接關(guān)系到我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的增強(qiáng)和農(nóng)民生活的改善，進(jìn)而影響我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。從建國以來，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會治理和農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的顯著特點與標(biāo)志，可以將其劃分為建國后至1978年的人民公社時期、1978年至1998年間的家庭承包制實施時期、1998年大規(guī)模的農(nóng)村稅費改革后和2006年至今的新農(nóng)村建設(shè)時期四個階段。

1.人民公社時期：強(qiáng)有力的提供者（1949～1978）

1958 年在中共中央的號召下，全國各地農(nóng)村以鄉(xiāng)為單位普遍成立了人民公社，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)化成了以“三級所有、隊為基礎(chǔ)”為主要內(nèi)容的人民公社。公社既是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理組織，又是一個基層政權(quán)組織，集農(nóng)村一切政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理的大權(quán)于一體，擁有調(diào)動絕大部分農(nóng)村人力、物力和財力的權(quán)力。在這個時期公社就成為了我國農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的唯一主導(dǎo)力量，各項農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的提供全部由公社進(jìn)行組織推廣。值得注意的一點是，在供給中雖然公社是主導(dǎo)力量，但農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的供給屬于制度外供給，大多采取“社辦公助”的方式。主要是通過集體經(jīng)濟(jì)提取公積金、公益金和管理費保證經(jīng)費來源，又通過高度組織化行政化使農(nóng)民以勞動力的方式來投入到農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的供給中。

人民公社時期的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)其所提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的主要內(nèi)容是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品的安排和分配等。雖然人民公社使農(nóng)民喪失了生產(chǎn)資料、生活資料和勞動等方面的所有權(quán)，損傷了農(nóng)民的積極性，但在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給方面由于其能將農(nóng)村有限的資源整合起來統(tǒng)一運用，取得了不錯的成就，尤其是在農(nóng)田水利建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣方面最為突出。人民公社時期的農(nóng)田水利基本建設(shè)，為我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。建國后的前7年，人民公社時期全國共修筑8.4萬余座大中型水庫，灌溉面積由解放初期的2億畝增加到近7億畝，占耕地總面積的45%。2同時，在農(nóng)業(yè)科技推廣工作方面充分發(fā)揮了人民公社良好的組織性，在良種推廣、基層農(nóng)技推廣站等工作中取得了很大的成績。

2. 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期：缺乏績效的供給者（1978～1998）

1978年12月召開的中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，從根本上廢除了“一大二公”的人民公社制度，農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營自主權(quán)，獲得了對自身及其勞動所創(chuàng)造的大部分價值的自由支配權(quán)，極大的促進(jìn)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

在這個時期，人民公社被解體為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府和村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)力量。改革后的鄉(xiāng)政府和村集體在提取農(nóng)村資金、調(diào)動勞動力方面的能力和效率都大不如人民公社時期。而且家庭成為基本生產(chǎn)單位和分配單位，因而與集體分配制度緊密相連的人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制就不再適用，使原來較為有效的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制瓦解。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)有限的財政收入不能滿足廣大農(nóng)民對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的需求，在家庭承包制時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也通過籌資、攤派等方式來提供農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給成本的分?jǐn)傦@性化，產(chǎn)生了新的問題——加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為獨立的主體，在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)方面存在著自己的利益偏好，往往是根據(jù)農(nóng)村基層政府官員的政治、經(jīng)濟(jì)需要來選擇提供農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的具體內(nèi)容。

因此，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)中雖然起主導(dǎo)作用，也是主要的供給者，但由于其自身的局限，使得其對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的供給缺乏效率。

3. 農(nóng)村稅費改革時期：力不從心的主導(dǎo)者（1998～2006）

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革以后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的財政收入拮據(jù)需要靠制度外財政籌集資金保證正常的農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的提供，但這也日益加劇了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使得本來就不富裕的農(nóng)民要繳納的各種費用越來越多。

1998年，十五屆三中全會把農(nóng)村稅費制度改革列為改革重點內(nèi)容。2006年1月1日，全國范圍內(nèi)廢止《農(nóng)業(yè)稅條例》。稅費改革的確是大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，但同時也使得本來就拮據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了更深的“財政危機(jī)”中。失去了以往維系農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給的體制外財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)提供方面變得更加力不從心。中央也認(rèn)識到了這一情況，提出要加大各級政府對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，擴(kuò)大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，強(qiáng)化政府對農(nóng)村公共服務(wù)的投入。但實踐中，相關(guān)配套改革的力度仍然不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給方面情況依然存在消極趨勢。

4. 新農(nóng)村建設(shè)時期：職能轉(zhuǎn)換的服務(wù)者（2006至今）

2006年的中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》提出了新農(nóng)村建設(shè)，“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求是農(nóng)村稅費改革開始向農(nóng)村綜合改革推進(jìn)的依據(jù)。新農(nóng)村建設(shè)是貫徹農(nóng)村綜合改革的概念，不僅僅農(nóng)村和農(nóng)業(yè)建設(shè)進(jìn)行新一輪的扶持和創(chuàng)新，在農(nóng)村公共事業(yè)、公共服務(wù)上也提出了新的目標(biāo)和要求。由于農(nóng)業(yè)公共服務(wù)具有保證我國糧食安全和保證農(nóng)民增收的雙重意義，使得其在新農(nóng)村建設(shè)中占據(jù)十分重要的地位，加之我國一直提倡的公共服務(wù)型政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)公共服務(wù)體系改革的大環(huán)境下面臨雙重的制度轉(zhuǎn)軌，一方面需要遵循新農(nóng)村建設(shè)的總體要求，另一方面踐行公共服務(wù)型政府的基本內(nèi)涵。

中央政府在農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略上的調(diào)整給農(nóng)村帶來最直接的將是財政投入和轉(zhuǎn)移支付的增加，這樣一來在農(nóng)業(yè)稅費改革時期纏繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最關(guān)鍵的財政環(huán)節(jié)有了解決的希望，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成自身職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)即將具備，其對農(nóng)業(yè)公共服務(wù)的供給也將轉(zhuǎn)換角色。新農(nóng)村建設(shè)的總體要求和公共服務(wù)型社會的基本內(nèi)涵使政府仍然需要扮演主導(dǎo)者，同時也是責(zé)無旁貸的服務(wù)者?！?/p>

參考文獻(xiàn)：

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作者簡介：黃銳（1985年7月- ），女，云南昭通人，華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院2007級碩士研究生，主要研究方向為當(dāng)代中國行政管理。