“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革中兩級財(cái)政的職能定位

趙　娜　姚紹學(xué)

提要“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革是針對縣鄉(xiāng)兩級基層財(cái)政領(lǐng)域的、階段性的局部嘗試性政策調(diào)整，它直接緣起于基層財(cái)政困境與債務(wù)危機(jī)的社會背景。在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”實(shí)施過程中，縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政的合理定位至關(guān)重要。本文主要分析縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政的主要職能。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)財(cái)縣管；財(cái)政職能合理定位；鄉(xiāng)級財(cái)政職能“越位”

中圖分類號：F812文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

從1994年開始，我國建立了帶有強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新性質(zhì)的以“分稅制”為基礎(chǔ)的分級財(cái)政管理體制。這一體制初步理順了中央與地方之間（主要是中央與省級之間）的財(cái)力分配關(guān)系，使得我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有了完整且獨(dú)立的財(cái)權(quán)。然而，該體制仍然帶有強(qiáng)烈的過渡色彩，難免遺留下不少問題。其中突出的一點(diǎn)便是造成了基層政權(quán)所承擔(dān)的財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配，財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離格局，這在很大程度上造成并加劇了基層政府的財(cái)政困難。而且伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推進(jìn)和農(nóng)業(yè)稅的減免，縣鄉(xiāng)財(cái)政危機(jī)越來越表現(xiàn)出不斷加劇的趨勢。為建立科學(xué)規(guī)范的公共財(cái)政管理體制，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡快擺脫困境，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政盡快走上良性發(fā)展之路，2002年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部《關(guān)于完善省以下財(cái)政管理體制有關(guān)問題意見的通知》明確提出“要進(jìn)一步加強(qiáng)對鄉(xiāng)財(cái)政的管理，約束鄉(xiāng)政府行為”。根據(jù)此通知，從2003年起各地紛紛開始了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的試點(diǎn)，在中央的推動下“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革在各地迅速鋪開。

根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的關(guān)于實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的文件，“鄉(xiāng)財(cái)縣管”是“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”的簡稱，它是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的法律主體地位不變，財(cái)政資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)享有的債權(quán)及負(fù)擔(dān)的債務(wù)不變的前提下，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)范圍內(nèi)的支出，仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)按規(guī)定程序?qū)徟？h級財(cái)政部門在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提高管理水平。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在縣級財(cái)政部門指導(dǎo)下編制本級預(yù)算、決算草案和本級預(yù)算的調(diào)整方案，組織本級預(yù)算的執(zhí)行?！班l(xiāng)財(cái)縣管”改革是為了配合農(nóng)村稅費(fèi)改革在基層財(cái)政內(nèi)部推出的一項(xiàng)改革舉措，改革的目的是通過縣級財(cái)政部門直接管理和監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收支行為，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法組織收入、合理安排支出，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員的不合理膨脹，防范和化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)風(fēng)險，進(jìn)而緩解基層財(cái)政困難、鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革成果。

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，各級地方政府權(quán)利、職能都有所變動，因此要重新定位各自的權(quán)責(zé)范圍?？h鄉(xiāng)兩級政府財(cái)政職能的合理定位，對改革的成效至關(guān)重要。所謂政府的財(cái)政職能合理定位，是相對于目前地方政府經(jīng)濟(jì)管理職能存在的“越位”、“錯位”和“缺位”而言的，就是地方政府要不斷轉(zhuǎn)變職能，從直接參與生產(chǎn)經(jīng)營活動，代行企業(yè)和市場職能轉(zhuǎn)向提供“公共產(chǎn)品”和“公共服務(wù)”，建立和維護(hù)市場秩序，為微觀經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后縣級財(cái)政的主要職能

縣級財(cái)政屬于農(nóng)村財(cái)政的核心級次，由縣財(cái)政和縣級市財(cái)政組成。從我國的歷史看，自秦朝行郡縣制兩千余年以來，不論朝代如何興替和政府體系如何變化，縣級政府始終是最基本的一個層級?！翱たh治，天下安”，縣級政府在國家的治理中一直發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。從目前看，縣級財(cái)政向全國70%以上的人口提供70%的縣域公共服務(wù)，可見縣級財(cái)政在農(nóng)村公共財(cái)政體系中的地位之重要。實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”后，縣級財(cái)政的主要職能應(yīng)該是：（1）提供縣域范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品，包括政權(quán)建設(shè)、維護(hù)本轄區(qū)治安、縣級公路、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生等；（2）與上級政府共同提供本轄區(qū)內(nèi)的外溢性公共產(chǎn)品（如農(nóng)村義務(wù)教育等）和對上級政府的有條件轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行管理并提供配套資金；（3）對鄉(xiāng)級財(cái)政提供財(cái)政支持，并對鄉(xiāng)級財(cái)政行使監(jiān)督職能；（4）貫徹執(zhí)行上級政府的財(cái)政政策。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革后鄉(xiāng)級財(cái)政的主要職能

鄉(xiāng)級財(cái)政由鄉(xiāng)財(cái)政和鎮(zhèn)財(cái)政組成。從1984年進(jìn)行建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政試點(diǎn)，到1985年財(cái)政部頒發(fā)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理試行辦法》和正式建立鄉(xiāng)級財(cái)政，鄉(xiāng)級財(cái)政已經(jīng)歷了20年的發(fā)展歷程。期間，鄉(xiāng)級財(cái)政在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面起了許多積極作用，但也逐漸成為存在缺陷和問題最多的一級財(cái)政。鄉(xiāng)級財(cái)政問題的根源主要是較長時期內(nèi)在職能定位上存在嚴(yán)重的“越位”和“缺位”，而“越位”又是導(dǎo)致鄉(xiāng)級財(cái)政能力低下以至“缺位”的關(guān)鍵原因。反思鄉(xiāng)級財(cái)政職能的“越位”問題，對于鄉(xiāng)級財(cái)政職能的正確定位和現(xiàn)階段的農(nóng)村公共財(cái)政體系建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。當(dāng)然，在農(nóng)村稅費(fèi)改革前后，鄉(xiāng)級財(cái)政的職能范圍已經(jīng)有了不小的變化。農(nóng)村稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)級財(cái)政職能“越位”問題相當(dāng)突出，主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)村義務(wù)教育屬于全國性公共產(chǎn)品，本應(yīng)由較高層次的政府提供，但實(shí)際一直由最基層的鄉(xiāng)級財(cái)政承擔(dān)，這不僅使其本身不堪重負(fù)，也嚴(yán)重影響了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展；（2）民兵訓(xùn)練屬國防職能范圍，也是典型的全國性公共產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可按屬地原則承擔(dān)相應(yīng)的組織管理職能，但不應(yīng)負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)供給。鄉(xiāng)級財(cái)政承擔(dān)民兵訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)更是明顯的職能“越位”；（3）轄區(qū)內(nèi)道路交通、治安、醫(yī)療衛(wèi)生等項(xiàng)目屬于地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)由縣鄉(xiāng)兩級政府共同提供，但縣級政府往往憑借其強(qiáng)勢地位把過多的責(zé)任壓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級；（4）在政企分開的原則下，招商引資，甚至投資辦企業(yè)之類的事務(wù)，本不屬于政府的公共職責(zé)，但一些上級政府部門往往把它作為對鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行政績考核的重要指標(biāo)。在錯誤政績觀的驅(qū)使下，鄉(xiāng)級政府投資辦企業(yè)的情況較為普遍，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)因此而欠下巨額債務(wù)?？梢哉f，稅費(fèi)改革以前，鄉(xiāng)級財(cái)政運(yùn)行困難，淪為“吃飯財(cái)政”，甚至連“吃飯”都難以滿足，以及大量的制度外收費(fèi)、違規(guī)債務(wù)的出現(xiàn)，都與鄉(xiāng)級財(cái)政職責(zé)壓力過重有關(guān)。稅費(fèi)改革過程中，隨著“三提五統(tǒng)”、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅的相繼取消，對一些明顯不屬于鄉(xiāng)級財(cái)政的事權(quán)進(jìn)行了較大程度的分流改革。例如，對農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等外部性公共產(chǎn)品和跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共產(chǎn)品的支出責(zé)任已全部或部分上移至其他財(cái)政級次；對屬于村級自治范圍內(nèi)的公益事業(yè)，要求通過“一事一議”籌資籌勞程序在村級范圍內(nèi)自行解決；原來由財(cái)政提供經(jīng)費(fèi)的經(jīng)營性事業(yè)單位逐步與財(cái)政脫鉤等。

農(nóng)村稅改后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金自籌制度的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入來源主要依靠上級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付與本級財(cái)政稅收的按比例分成。其收入來源只能基本維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)及工作人員“吃飯”供給。加之教育、民政、優(yōu)撫、計(jì)生等上級轉(zhuǎn)移支付資金與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的人員工資等已由縣財(cái)政統(tǒng)一直撥或直發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為一級獨(dú)立核算的財(cái)政實(shí)體，已基本喪失了獨(dú)立性，其職能職責(zé)也由“實(shí)”到“虛”發(fā)生了質(zhì)的變化。

實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變，將工作重心轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支監(jiān)管、涉農(nóng)補(bǔ)助資金管理以及面向農(nóng)民的服務(wù)上。總體思路是“轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督職能”，更好地適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的需要。根據(jù)各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實(shí)際，稅費(fèi)改革后，特別是國家免征農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政應(yīng)由過去收入征稅型向財(cái)政資金的管理、監(jiān)督、服務(wù)型轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級單位的會計(jì)集中核算、村財(cái)鄉(xiāng)管、涉農(nóng)專項(xiàng)資金管理以及國家對農(nóng)民的直接補(bǔ)助項(xiàng)目兌付都成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理監(jiān)督服務(wù)的重要內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政仍承擔(dān)和發(fā)揮著其他機(jī)構(gòu)不能替代的作用。因此，在新的形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能必須隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能應(yīng)界定為服務(wù)、管理和監(jiān)督，由過去注重征管向注重服務(wù)監(jiān)督轉(zhuǎn)換，即貫徹落實(shí)國家惠農(nóng)政策，管好財(cái)政涉農(nóng)資金，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級財(cái)政財(cái)務(wù)管理，維護(hù)基層政權(quán)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府預(yù)算單位的收支，以農(nóng)為本，服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，服務(wù)農(nóng)民，服務(wù)農(nóng)村。具體承擔(dān)的主要職責(zé)應(yīng)包括以下方面：（1）宣傳國家財(cái)政政策，確保財(cái)政法律、法規(guī)在廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村的貫徹執(zhí)行；（2）負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算管理，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，及時向縣級財(cái)政反饋人員變動信息；（3）監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位財(cái)務(wù)收支活動，保證基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；（4）服務(wù)農(nóng)村村級組織，開展村財(cái)鄉(xiāng)管業(yè)務(wù)；（5）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類專項(xiàng)資金，如扶貧、救災(zāi)、教育、計(jì)生、天然林保護(hù)、以工代賑、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金等使用情況進(jìn)行監(jiān)督；（6）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位的資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)實(shí)施監(jiān)督、管理，并接受縣財(cái)政委托對上劃縣級管理單位的資產(chǎn)、財(cái)務(wù)實(shí)施監(jiān)管；（7）管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)非稅收入、各種財(cái)政性票據(jù)，監(jiān)督國家收費(fèi)政策和“收支兩條線”規(guī)定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的貫徹落實(shí)；（8）負(fù)責(zé)村組干部工資兌現(xiàn)、農(nóng)村五保戶等優(yōu)撫對象救助金的發(fā)放以及農(nóng)村合作醫(yī)療等社會保障資金的管理。從我們上面的分析來看，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”有助于將鄉(xiāng)財(cái)政職能從原有的發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、組織財(cái)政收入為重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到服務(wù)、監(jiān)督為重點(diǎn)；換言之，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。

（作者單位：1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)稅學(xué)院；2.河北省財(cái)政廳）

參考文獻(xiàn)：

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