創(chuàng)新財稅政策　促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

朱曉沖　李冬梅

提要區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展不僅是一個重大的經(jīng)濟(jì)問題，而且還是一個重大的政治和社會問題。財稅政策在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不同時期都發(fā)揮了重要的作用，目前由于我國財稅政策方面的缺陷，如分稅制、稅收優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此要求我們合理選擇和創(chuàng)新財稅政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：財稅政策；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；協(xié)調(diào)

基金項目：安徽省教育廳科研項目階段成果（2008jqw056）

中圖分類號：F812.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是各國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，特別是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或經(jīng)濟(jì)起飛時期都要面臨的一個難題。同樣，這個難題也困擾著以構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)的中國。黨的十六屆六中全會提出，要“落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”。我國“十一五”規(guī)劃綱要中也明確指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。因此，在目前以及今后一個較長時期，抑制地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢，逐步縮小東中西部地區(qū)居民之間的社會福利水平差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我

國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的重大任務(wù)，也是制定區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的基本出發(fā)點。

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要財稅政策扶持

在經(jīng)濟(jì)全球化條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展要求做到促進(jìn)國家總體發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)、逐步縮小地區(qū)之間居民生活福利水平的差距、消除地區(qū)壁壘、建立全國統(tǒng)一市場、形成合理的分工布局、加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)作。國內(nèi)外的研究表明，主要可以通過市場和政府這兩個途徑來協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展。當(dāng)然，市場這只“看不見的手”的協(xié)調(diào)是基礎(chǔ)，而政府這只“看得見的手”的協(xié)調(diào)是補(bǔ)充，它以市場協(xié)調(diào)為對象，彌補(bǔ)市場失靈。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡不僅是由于自然、歷史等原因所造成的，同時也是因為市場機(jī)制缺陷所引起的，而市場本身并不能有效解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所帶來的區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)的巨大差距，這就必須要由政府采取相關(guān)措施，來糾正市場機(jī)制所造成的國民經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)的某些缺陷，以達(dá)到經(jīng)濟(jì)增長和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

作為宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)節(jié)杠桿之一的財稅政策，歷來是各國政府作用于經(jīng)濟(jì)的重要手段，它不僅起到自動調(diào)節(jié)和“熨平”經(jīng)濟(jì)的作用，而且對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的意義。財稅政策是通過價格傳導(dǎo)機(jī)制，投資、消費、國際貿(mào)易，公共品的供給三個方面來影響經(jīng)濟(jì)主體的決策行為，引導(dǎo)資源市場、要素市場、產(chǎn)品市場的重新調(diào)整，保持發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定地增長，促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而實現(xiàn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中，財稅政策可以通過以下途徑來干預(yù)經(jīng)濟(jì)：政府直接投資或運用財稅政策引導(dǎo)私人資本流向落后地區(qū)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，為落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更多的公共產(chǎn)品，逐步實現(xiàn)這些地區(qū)與其他地區(qū)之間公共服務(wù)水平均等化；利用財政工具對市場需求進(jìn)行直接啟動，如通過政府采購從產(chǎn)品市場上直接啟動落后區(qū)域的需求，促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)的區(qū)域結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換；通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，限制某些產(chǎn)業(yè)的區(qū)域進(jìn)入或促進(jìn)某些產(chǎn)業(yè)的區(qū)域退出；政府利用財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等政策措施來影響私人經(jīng)濟(jì)主體的區(qū)域決策行為，引導(dǎo)私人經(jīng)濟(jì)作出符合財稅政策導(dǎo)向的決策，促進(jìn)要素流向目標(biāo)區(qū)域。

二、現(xiàn)行財稅政策與當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的不適應(yīng)性

從建國初期到改革開放三十年的今天，財稅政策在我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的不同時期，發(fā)揮著不同且不可替代的作用，但同時，隨著時代的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的騰飛，現(xiàn)行財稅政策與當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展也存在著諸多不適應(yīng)的地方。

1953～1978年，這是我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較“平衡”的時期。那時的“平衡”是一種生產(chǎn)力相對落后，過分強(qiáng)調(diào)平均主義的平衡，當(dāng)時主要靠國家指令性計劃和國家財政投資的轉(zhuǎn)移來縮小地區(qū)差距，財稅政策對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展所起的作用很小。

1979～1994年，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距開始拉大。進(jìn)入改革開放之后，為貫徹國家“允許一部分地區(qū)先富起來”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，我國采取了一系列的財稅政策，為東部地區(qū)的崛起與發(fā)展創(chuàng)造了相當(dāng)寬松的財稅環(huán)境。比如，就稅收優(yōu)惠而言，東部沿海地區(qū)特別是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開放區(qū)在所得稅、流轉(zhuǎn)稅、關(guān)稅等方面都有許多優(yōu)惠政策，而中西部地區(qū)就沒有；又如，國家出臺了許多給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策，可就鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，東部地區(qū)由于自身的地理、居民及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展，中央制定的優(yōu)惠政策也得到充分利用，但中西部地區(qū)由于地理、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，所以中央制定的優(yōu)惠政策基本未得到有效利用。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距在一定限度內(nèi)是可以的，但如果這種差距過大，就會對一國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展改革的重要成果產(chǎn)生極大的消極影響，嚴(yán)重的還會引起國家政局不穩(wěn)和民族矛盾的激化。我們國家也認(rèn)識到這一點，于是從1994年至今，實行了一系列的財稅體制改革，來協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如1994年實行的分稅制改革、2008年統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、2009年在全國范圍內(nèi)實行消費型增值稅并同時調(diào)整營業(yè)稅和消費稅。但是，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，現(xiàn)行財稅政策在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)方面的不適應(yīng)性也開始明顯起來。

（一）分稅制不完善。分稅制是1994年我國財稅體制改革的重要成果，它促進(jìn)了稅制的簡化和規(guī)范化，理順了國家與企業(yè)、個人，中央與地方的分配關(guān)系，實現(xiàn)了稅收快速、穩(wěn)定增長，然而現(xiàn)行分稅制在協(xié)調(diào)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面有了些許不足。如，分稅制將75%的增值稅和消費稅劃為中央所有，把以第三產(chǎn)業(yè)為主要稅源的營業(yè)稅劃為地方所有，而經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)往往第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，營業(yè)稅稅源極為有限，造成地方收入不足、財政困難；又如，分稅制雖然使各省、自治區(qū)、直轄市政府增強(qiáng)了獨立財政的意識，但是稅權(quán)并沒有根據(jù)事權(quán)與財權(quán)的需要而決定。除了極少數(shù)稅種，稅收立法權(quán)與管理權(quán)基本上還集中在中央，這就不利于調(diào)動地方的積極性，制約了地方的資源效率配置。

（二）稅收優(yōu)惠政策不合理。從1994年到2009年已經(jīng)進(jìn)行了兩次稅制改革，尤其是第二次稅改，基本上是符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的，如改革了增值稅的類型、消費稅的稅率、企業(yè)所得稅法等，但就從這一系列改革的稅種來看，其中的稅收優(yōu)惠仍有不盡如人意的地方。如從2009年開始，全國范圍統(tǒng)一實行消費型增值稅，這一政策的頒布實施并沒有使中西部地區(qū)獲得比東部地區(qū)更多的稅收優(yōu)惠，中西部地區(qū)的稅負(fù)仍然高于東部地區(qū)；又如，有些優(yōu)惠政策產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向不夠明確，對國家重點鼓勵發(fā)展的農(nóng)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和環(huán)境保護(hù)類產(chǎn)業(yè)雖給予了一定的稅收優(yōu)惠，但力度仍然偏小。在改善投資環(huán)境對引導(dǎo)資金流向所起作用的認(rèn)識上有所偏差，政策制定上對交通、基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)經(jīng)營的外部條件先行發(fā)展的區(qū)域稅收優(yōu)惠在吸引投資方面的作用不明顯，造成投資流動性大，短期投資增多，投機(jī)性加強(qiáng)，不利于投資在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的合理分布。再如，從總體上看，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策以直接減免方式為主，而投資抵免、加速折舊等間接優(yōu)惠方式運用較少，影響了稅收政策的實施效果。此外，稅收優(yōu)惠政策的法律級次普遍不高，權(quán)威性、規(guī)范性不夠，特別是貫徹國家產(chǎn)業(yè)政策的特點不突出。與此同時，東部和中西部地區(qū)自主性稅收優(yōu)惠政策差異較大；東部地區(qū)由于財力雄厚，它可以運用自身財力“放寬”中央制定的稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)多種經(jīng)濟(jì)性質(zhì)企業(yè)的發(fā)展。盡管這些稅收優(yōu)惠政策也鼓勵企業(yè)向中西部投資，而且中西部一些省區(qū)也制定了一些稅收優(yōu)惠政策，但由于配套措施跟不上，再加上中西部地區(qū)自然和社會條件的限制，這種促進(jìn)作用不如東部地區(qū)明顯。

（三）財政轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范。財政轉(zhuǎn)移支付制度的建立是為了使不同地區(qū)的公共服務(wù)水平均等化，從而打破落后地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平差——吸引不到投資——經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差的不良循環(huán)，促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。目前，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度按“基數(shù)法”來進(jìn)行稅收返還和體制補(bǔ)助測算的，所以以1993年為基數(shù)，進(jìn)行環(huán)比遞增方案，這樣不僅未能解決歷史原因造成的地區(qū)財力分配不均和公共服務(wù)水平差距大的問題，而且以體制方式肯定了這種差距，不利于提高落后地區(qū)財力水平，在一定程度上影響著地區(qū)差距的縮小。此外，專項撥款和結(jié)算補(bǔ)助也沒有規(guī)范的分配方法，隨意性較大，這種分配結(jié)果使得東部沿海地區(qū)得到較多撥款，這就進(jìn)一步拉大了地區(qū)間的差距。與此同時，用于財政轉(zhuǎn)移支付的資金主要來源于政府的財政資金，投融資渠道單一，資金規(guī)模過小，而且資金使用的政策性不強(qiáng)，投資結(jié)構(gòu)不合理，投資效益低下。

（四）公共服務(wù)水平存在差異。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共服務(wù)水平的高低和公共設(shè)施的好壞直接影響和決定了人才和資金的流向，直接導(dǎo)致了一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的快慢。東部地區(qū)正是得益于政府為其提供了優(yōu)良的公共服務(wù)和較發(fā)達(dá)的公共設(shè)施，在經(jīng)濟(jì)上得到了迅速發(fā)展，因此中西部地區(qū)與東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越拉越大，在相當(dāng)程度上也正是因為地方財力匱乏而無力提供公共服務(wù)和公共設(shè)施。

三、合理選擇和創(chuàng)新財稅政策，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家赫希曼指出，政府對落后地區(qū)的發(fā)展必須加以干預(yù)，增加對落后地區(qū)的公共投資，以抑制發(fā)達(dá)地區(qū)對落后地區(qū)的極化效應(yīng)，平衡資金與人才的區(qū)域分布。我們可以在兼顧公平和效率的基礎(chǔ)上，主要通過轉(zhuǎn)移支付制度、稅收優(yōu)惠等政府收入、支出機(jī)制，調(diào)節(jié)區(qū)域之間的資源配置，以獲得整體效率最大化。

（一）合理劃分中央和地方的稅收管理權(quán)限。中央稅的稅權(quán)歸于中央政府是分稅制下的一個經(jīng)濟(jì)命題，是始終不變的。但共享稅和地方稅不同，既要考慮中央的宏觀調(diào)控地位和政策意圖，又要考慮地方政府相對獨立的利益主體地位和地區(qū)經(jīng)濟(jì)情況，因而其稅權(quán)需在中央和地方之間進(jìn)行劃分。具體來說，可以參照國外的經(jīng)驗，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)，有限度地給予地方政府制定稅種和稅率的權(quán)力。中央稅和地方主要稅種的立法權(quán)應(yīng)集中在中央，以保持主體稅種的稅收政策在全國的統(tǒng)一；地方中等稅種由中央立法，地方制定細(xì)則；對某些地方性意義極強(qiáng)的零星稅種，可以由省、直轄市、自治區(qū)立法，征管、減免權(quán)給地方政府。為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，可以讓一體化區(qū)域的地方政府聯(lián)合起來，建立有利于一體化發(fā)展的地方稅收體系，下放地方稅收的立法權(quán)限，由地方進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后通過轉(zhuǎn)移支付協(xié)調(diào)地方之間的利益，推動地方與地方之間的經(jīng)濟(jì)合作。

（二）完善地方稅體系，增強(qiáng)地方政府對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。在保證中央財政收入的前提下，地方應(yīng)有穩(wěn)定的稅基，形成地方主體稅種。地方主體稅種應(yīng)同時體現(xiàn)收入功能和調(diào)節(jié)功能，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段進(jìn)行調(diào)整。具體來講，可以考慮建立以營業(yè)稅和所得稅為主體，以財產(chǎn)稅和行為稅為輔助構(gòu)成的地方稅制。把城建稅的計稅依據(jù)改為按納稅人的銷售或營業(yè)收入，按比例稅率獨立征收，并擴(kuò)大征收范圍，為城鄉(xiāng)市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資金。加快社會保障費改稅步伐，盡快開征環(huán)境稅、證券交易稅等，充實地方稅源。取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，正式劃入地方稅，列入地方財政收支預(yù)算計劃，接受本級人民代表大會審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。完善地方稅總的目的是增強(qiáng)地方特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的可用財力，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供有力的財力支持。

（三）調(diào)整稅收優(yōu)惠政策，營造公平的稅收環(huán)境。改變目前實踐中產(chǎn)生眾多負(fù)面因素的地區(qū)與企業(yè)導(dǎo)向的稅收扶持政策，實行統(tǒng)一、規(guī)范、易于實踐操作的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向型稅收優(yōu)惠。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的稅收優(yōu)惠政策，將會推動中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。應(yīng)把所得稅稅收優(yōu)惠政策的重心定位于支持能源、原材料等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，采取投資和資源開發(fā)稅收優(yōu)惠政策。對投資于西部地區(qū)的企業(yè)，適當(dāng)提高折舊率或折舊額，在一定期限內(nèi)減征一定比例的企業(yè)所得稅；對外來投資者以來源于中西部的稅后利潤再投資的，實行全額退稅的鼓勵政策。稅收改革效應(yīng)應(yīng)有利于中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，以便在一定程度上抵消東部地區(qū)交通、地域、人口素質(zhì)等投資環(huán)境上的優(yōu)勢，促進(jìn)資源豐富的中西部地區(qū)和民族地區(qū)加快發(fā)展，消除當(dāng)前形式上不公平、效果上更不公平的稅收政策對區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距的逆向調(diào)節(jié)。

在制定中西部財稅政策的同時，我們也要正確處理當(dāng)前對東部地區(qū)有利的區(qū)域稅收政策。首先，可以逐步取消對東部地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，原則上也不對中西部地區(qū)實行區(qū)域性稅收傾斜，保證全國稅收的統(tǒng)一，這是走向公平稅收制度的一種政策取向。然而，同時也要考慮到其負(fù)面影響。如，2009年1月1日開始實行的消費型增值稅。其次，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)等可以從多方面繼續(xù)給予較多的稅收優(yōu)惠，以更快提高經(jīng)濟(jì)效率，率先實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，帶動周邊地區(qū)及內(nèi)地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，當(dāng)然這種稅收優(yōu)惠應(yīng)以推動科技進(jìn)步為目標(biāo)。再次，可以考慮改變東部地區(qū)優(yōu)惠政策的形式，將東部地區(qū)的企業(yè)因優(yōu)惠政策而少交的稅收轉(zhuǎn)變?yōu)檎畟鶛?quán)借給企業(yè)繼續(xù)使用，或入股轉(zhuǎn)作資本金，這樣可以既取消稅收優(yōu)惠又不影響當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的經(jīng)營。

（四）加快建立規(guī)范化的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，以“因素法”代替“基數(shù)法”實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)移支付，合理確定中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付辦法和資金用途。而且就資金用途而言，應(yīng)確定一般轉(zhuǎn)移支付和特定用途轉(zhuǎn)移支付兩個方面，要把側(cè)重點放在公共品的投資上，以提高中西部地區(qū)的自身吸引力。同時，要實現(xiàn)動態(tài)化的轉(zhuǎn)移支付，即將補(bǔ)助額度與零售物價指數(shù)掛鉤，保證實際補(bǔ)助水平。

（五）利用財稅政策實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)大致均等化。落后地區(qū)由于基本公共服務(wù)水平較差，這就使得國家和其他投資主體在進(jìn)行投資的區(qū)域選擇“用腳投票”時，容易向經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、公共服務(wù)水平較高的地區(qū)傾斜。這就會形成一個惡性循環(huán)，造成區(qū)域之間的不平衡加劇。因此，我們可以通過政府這只“看得見的手”來彌補(bǔ)“市場失靈”。首先要通過財政撥款使各地至少享有基本的公共服務(wù)，如普及義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、村村通路通電、安全飲水、基本社會保障等。當(dāng)中央財力增強(qiáng)、中央地方財政關(guān)系基本理順時，再把實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平大致均等化作為中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的首要目標(biāo)。

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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