西部地區(qū)城市化發(fā)展的財政政策選擇

趙利斌

【摘 要】城市是現(xiàn)代世界經(jīng)濟活動中心，是人口、經(jīng)濟、商品、信息、文化、金融、交通和科技資源的聚焦點，城市化進程本身就是最大的經(jīng)濟增長點，是解決當前經(jīng)濟發(fā)展中一系列深層矛盾和問題的主要途徑，尤其是解決就業(yè)和“三農(nóng)”問題的最主要的手段。實施西部大開發(fā)，是我國面向21世紀所做出的重大戰(zhàn)略選擇。加快西部地區(qū)城市化進程是西部地區(qū)通向工業(yè)化、現(xiàn)代化的必由之路，更是解決西部地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展中諸多現(xiàn)實問題的根本舉措。西部地區(qū)的城市發(fā)展戰(zhàn)略，要突出“以水為源、以人為本、以綠為美”，并建立科學發(fā)展觀的理念。本文著重對我國西部地區(qū)城市化發(fā)展的財政政策做一粗略地分析。

【關鍵詞】西部地區(qū) 城市化 城市財政 公共財政政策

城市是社會經(jīng)濟發(fā)展的載體，社會經(jīng)濟的發(fā)展促進了城市化的進程，城市化水平的提高又推

動了社會經(jīng)濟的發(fā)展，兩者形成了一種相互促進的循環(huán)累積效應。城市是區(qū)域經(jīng)濟活動的中心，在區(qū)域發(fā)展中充當著增長極的作用，有著巨大的規(guī)模效益與經(jīng)濟效益，同時城市可以發(fā)揮輻射效應，帶動區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展。城市化是伴隨工業(yè)化和現(xiàn)代化必然出現(xiàn)反過來又推進工業(yè)化的一個歷史進程，城市化以工業(yè)化為前提，工業(yè)化的發(fā)展又推動著城市化的進程，對于我們這樣一個正在完成工業(yè)化的國家來說，城市化一直是人們關注的問題。在新世紀之初，城市化問題再次升溫，有著深刻的時代背景和社會經(jīng)濟意義，而西部地區(qū)的城市化更成為備受關注的問題。

在西方發(fā)達國家，城市化發(fā)展理論歷來是科學研究的熱點，并涌現(xiàn)出許多著名的城市研究學者和一系列城市研究理論。從區(qū)位理論、結構理論、人口遷移論、非均衡增長論到生態(tài)學派理論的理論演進，體現(xiàn)了人們對城市發(fā)展規(guī)律認識的不斷深化。區(qū)位理論主要包括農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、城市區(qū)位論等；結構理論包括劉易斯的二元經(jīng)濟結構理論、“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型、喬根森的二元經(jīng)濟模型、托達羅的勞動力遷移和產(chǎn)生發(fā)展模型、舒爾茨的農(nóng)民學習模型、線納里?塞爾昆的就業(yè)結構轉換理論；人口遷移論包括推—拉理論、人口遷移轉變假說、配第—克拉克定理；非均衡增長論包括佩魯?shù)脑鲩L極理論、弗里德曼的中心—邊緣理論、繆爾達爾的循環(huán)累積論、赫希曼的非均衡增長理論；生態(tài)學派理論包括田園城市論、古典人類生態(tài)學論、有機疏散論、城市復合生態(tài)系統(tǒng)論、山水城市論等。

現(xiàn)在，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，沒有必要局限在“大小”之爭，大中小城市和小城鎮(zhèn)并舉以及它們的協(xié)調(diào)發(fā)展，將是中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個標準來判斷，更不宜抑大崇小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農(nóng)村人口，實現(xiàn)城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國的大中小城市都應放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵另一類城市的發(fā)展。我國的城市化應是大中小城市共同發(fā)展、共同前進的過程。

西部地區(qū)城市化發(fā)展起步晚、水平低，特別是在改革開放后的20多年間與東部地區(qū)的差距正在不斷擴大，呈現(xiàn)出低速發(fā)展的緩慢態(tài)勢。西部地區(qū)城市化的滯后，使得國民經(jīng)濟運行缺乏重要的依托和載體，大量生產(chǎn)要素分散于農(nóng)村，結構松散，布局混亂，不能實現(xiàn)資源的合理配置和優(yōu)化，國民經(jīng)濟長期外延擴張，缺少新的經(jīng)濟增長點和發(fā)展軸，嚴重制約著西部地區(qū)經(jīng)濟的快速增長，導致西部地區(qū)長期的經(jīng)濟增長乏力和經(jīng)濟發(fā)展落后，使西部地區(qū)人民生活水平與東部地區(qū)的差距擴大。西部城市化就是要把經(jīng)濟增長極交給城市，充分發(fā)揮城市的先導效應，通過城市化的發(fā)展來驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展，以城市經(jīng)濟帶動地區(qū)經(jīng)濟。(

眾所周知，西部地區(qū)是我國的生態(tài)脆弱區(qū)，水土流失、土地沙化、干旱缺水等生態(tài)問題相當嚴峻。自然條件固然是造成這一問題的根本原因，但人類活動的影響也是不容忽視的。西部地區(qū)人口分布過于分散，至少從兩個方面對生態(tài)環(huán)境造成了不利影響。一是人口分散，不能有效利用技術和資本的外部性實行集約化生產(chǎn)，降低了西部地區(qū)的資源利用率，使西部地區(qū)經(jīng)濟增長主要依賴規(guī)模擴張的外延式擴大再生產(chǎn)來推動，加劇了資源的供求矛盾，導致資源的過度使用，比較典型的就是過度放牧、過度砍伐。二是人口分散使生態(tài)環(huán)境大面積遭受人類活動的干擾，給生態(tài)建設造成了極大的威脅。三是提高了西部地區(qū)城市建設水平，縮小了東中西部之間的差距。

如前所述，城市是現(xiàn)代經(jīng)濟的載體，城市不僅是經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，也是推動經(jīng)濟增長的重要動力。城市對經(jīng)濟增長的一個重要貢獻就是，城市的發(fā)展有利于形成合理的區(qū)域經(jīng)濟結構。首先，在一個地區(qū)，大、中、小城市通過交通通訊設施的連接，相互搭配、相互補充，形成一個功能比較完備的空間系統(tǒng)。與此相適應，各個城市會由于城市基本功能的差異而形成各具特色的經(jīng)濟類型，不同類型的經(jīng)濟會隨著城市功能的協(xié)調(diào)而協(xié)調(diào)，產(chǎn)生一種既有分工又有系統(tǒng)整合的效果。其次，在一個城市內(nèi)部，城市功能的發(fā)揮要求有一個相對比較完整的經(jīng)濟體系，這個經(jīng)濟體系會隨著城市的發(fā)展而不斷完善。

目前，制約西部地區(qū)發(fā)展的一個重要問題就是城市體系不完善。一方面，大城市規(guī)模偏小、數(shù)量不足。從區(qū)域經(jīng)濟角度看，大城市的輻射帶動功能不明顯，不利于區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)，從城市本身看，城市的“極化效應”不突出，限制了城市在促進產(chǎn)業(yè)集中、降低交易費用方面的作用。數(shù)量偏少，又造成了西部地區(qū)城市體系在空間上的斷檔，很多地區(qū)不能受到大城市“潤澤”。另一方面，中小城市分布過于分散，不能與大城市很好地協(xié)調(diào)配合。因此，只有加快西部地區(qū)的城市化進程，不斷改善西部地區(qū)的城市結構與分布，才能有效地促進西部區(qū)域經(jīng)濟結構的完善，從而推動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

綜觀我國西部地區(qū)城市化發(fā)展的過程，可以看出我國西部地區(qū)當前城市化發(fā)展的總體趨勢：一是城鎮(zhèn)數(shù)量不斷增加；二是城鎮(zhèn)人口規(guī)模不斷擴大，城鎮(zhèn)人口比重不斷上升。然而，與我國發(fā)達地區(qū)城市化發(fā)展的狀況相比，目前，西部地區(qū)仍處在城市化的初級階段，2004年全國城市水平為40%，而西部地區(qū)城市化水平為25.7%，城市化水平比全國平均水平低于14.3個百分點。所以，西部地區(qū)城市化發(fā)展還存在許多問題。

城市的發(fā)展不是隨機的，而有其自身發(fā)展規(guī)律。特別是作為增長極的中心城市，應該具有較好的地理位置、自然條件和社會環(huán)境。一切不顧實際的外圍化、分散化，搞所謂的“城市群”、“城市帶”，都有違城市發(fā)展的基本規(guī)律，給社會造成巨大浪費。合理的城市體系應該是以降低交易成本為基本目標，在一個區(qū)域內(nèi)形成一個大、中、小城市和農(nóng)村相互補充、相互配合的結構體系。

改革開放的二十多年來，西部地區(qū)在城市建設方面取得一些成果，但城市建設并沒有普遍帶動區(qū)域經(jīng)濟增長，究其原因，主要是對城市的功能認識模糊，在城市建設中仍然沿襲傳統(tǒng)思想觀念。在大城市的建設上，強調(diào)“項目型”、“基地型”，把城市當作一個工廠，而不是集各種功能于一體的綜合服務中心；在小城鎮(zhèn)的建設上，強調(diào)“村村冒煙”、“村村通路、通水、通電”，單純追求覆蓋率，不重視與中心城市的協(xié)調(diào)。在西部大開發(fā)中，要遵循城市發(fā)展規(guī)律，合理規(guī)劃城市發(fā)展目前，中國西部地區(qū)城市化水平明顯之滯于經(jīng)濟發(fā)展水平，已經(jīng)成為制約西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化以及經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展的主要障礙。加快西部地區(qū)城市化進程已經(jīng)成為西部地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。因此在西部大開發(fā)背景下的西部城市化，追求的戰(zhàn)略目標應該是：通過加速城市化，帶動地區(qū)發(fā)展，協(xié)調(diào)人地關系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

加快推進城市化進程，促進西部地區(qū)城市化率的提高，合理設置西部地區(qū)城市建設規(guī)劃，離不開財政經(jīng)濟政策的支撐，離不開各項財政經(jīng)濟政策的協(xié)調(diào)配合，合理配比。發(fā)揮財政經(jīng)濟職能作用，推進財政制度創(chuàng)新、壯大財政實力，發(fā)揮財政政策作用、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；推進財政制度創(chuàng)新、壯大財政實力，發(fā)揮財政政策作用、促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；多方籌措資金，完善資本運行機制；管好用好建設資金等任務。財政政策作為國家重要的宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，對西部地區(qū)城市化戰(zhàn)略發(fā)展目標的實現(xiàn)。因此，研究中得出了以下結論：

第一，科學地界定財政職能和活動范圍。市場經(jīng)濟體制下，政府的主要職責就是解決市場辦不了或辦不好的事情，通過公共產(chǎn)品的有效提供來滿足社會公共需要。為此財政要退出競爭性領域，起活動范圍主要是解決公共基礎設施建設、加強法制建設，提高公共效率；營造良好的市場環(huán)境和投資環(huán)境；保證市民正常的生活秩序；加強基礎教育、公共衛(wèi)生建設等。

第二，建立規(guī)范的財政轉移支付制度。合理適度的中央轉移支付是促進西部城市化進程的重要措施之一。為支持西部地區(qū)城市化進程的順利推進，應將現(xiàn)行的多種轉移支付形式歸并為均等化和專項轉移支付兩大類，真正實現(xiàn)科學、規(guī)范的財政轉移支付制度。要按照建立規(guī)范化轉移支付制度的要求，對現(xiàn)行其他形式的轉移支付進行調(diào)整，擴大一般性過渡期轉移支付總量。

第三，適當賦予西部地區(qū)城市立法機構一定的稅權。有必要適當賦予西部城市一定的稅權，包括地方稅種的立法權、稅法解釋權、地方稅種的稅目、稅率、征收方法的調(diào)整權、地方稅的減免權。

第四，立足西部地區(qū)實際，分步實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略。城市化不是一項一蹴而就的，而是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，是一個循序漸進的過程，需要有合理統(tǒng)一的規(guī)劃，需要有梯次分明的實施步驟，各地區(qū)必須在西部開發(fā)過程中充分利用開發(fā)政策，結合各省市地區(qū)的實際，逐步實施城市化發(fā)展戰(zhàn)略，合理經(jīng)營城市，發(fā)展城市，壯大城市。

第五，要創(chuàng)造讓市場經(jīng)濟發(fā)揮更大作用的體制條件。通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展現(xiàn)代股份制經(jīng)濟，用市發(fā)行股票從資本市場上吸引大量東部沿海的資金進入西部地區(qū)，加快西部城市化進程。

第六，科學經(jīng)營城市，合理規(guī)劃城市財政收支，量力而行，提高城市規(guī)模和質(zhì)量，離不開各項財政經(jīng)濟政的的協(xié)調(diào)配合，離不開發(fā)揮各項財政經(jīng)濟政策的四兩撥千斤的作用的積極發(fā)揮。立足城市發(fā)展實際，深入研究西部大開發(fā)中的各項財政經(jīng)濟政策，學好政策、用好政策，激發(fā)各項政策的潛能，力爭取得事半功倍的效果。

第七，改變國家對西部地區(qū)的投資方式。今后，國家對西部地區(qū)的投資嚴格限制在有利于西部城市化進程的領域：基礎設施、資源開發(fā)和教育。

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(作者單位：銀河證券包頭烏蘭道營業(yè)部）