加速中小城鎮(zhèn)的建設(shè)是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

熊鳳平 張勇

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)大城市的規(guī)模及其經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)得到充分體現(xiàn)，可國(guó)家一直強(qiáng)調(diào)的中小城市發(fā)展反而受到忽略。雖然國(guó)家對(duì)未來(lái)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展給予重點(diǎn)關(guān)注，但在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中小城鎮(zhèn)與大城市之間優(yōu)先發(fā)展哪一極，有些爭(zhēng)議。文章依據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)體系理論，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化客觀現(xiàn)狀，分析得出我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在相當(dāng)程度上是由于我們忽視了中小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)性地位，也忽視了新生代農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)要求，初步結(jié)論認(rèn)為加快推進(jìn)中小城鎮(zhèn)的建設(shè)是當(dāng)前的戰(zhàn)略選擇。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)規(guī)模；中小城鎮(zhèn)；農(nóng)民工

一、 我國(guó)城鎮(zhèn)層級(jí)體系構(gòu)成情況

我國(guó)大陸的行政區(qū)劃分為四個(gè)層級(jí)：省級(jí)、地級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。每一層級(jí)的結(jié)構(gòu)位于上一層級(jí)之內(nèi)，形成了城鎮(zhèn)層級(jí)體系。最上層由31個(gè)省級(jí)行政區(qū)組成。根據(jù)中國(guó)憲法（2004年），各省級(jí)行政區(qū)（包括4個(gè)直轄市）直接隸屬于中央政府管轄。省級(jí)行政區(qū)之下是地級(jí)行政區(qū)：主要由地級(jí)市構(gòu)成，1983年到1990年間地級(jí)市取代了大部分原來(lái)的地區(qū)和自治州。大部分省級(jí)行政區(qū)（不包括四個(gè)直轄市）完全由地級(jí)市構(gòu)成。

在地級(jí)市中，也可以用圖1大概勾畫地級(jí)市的層級(jí)情況，地級(jí)市中包含市區(qū)、縣城鎮(zhèn)區(qū)、非縣城區(qū)，各個(gè)區(qū)互不相連，在市區(qū)周圍縣城鎮(zhèn)區(qū)的密度相對(duì)較大。

從地域上講，我國(guó)領(lǐng)土基本由288個(gè)地級(jí)市和直轄市（在它們的區(qū)域內(nèi)包含654個(gè)城區(qū)——即傳統(tǒng)意義上的市）以及19 322個(gè)鎮(zhèn)構(gòu)成，每個(gè)市由多個(gè)鎮(zhèn)組成，城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)是轄區(qū)更大的市和鎮(zhèn)行政邊界內(nèi)的城鎮(zhèn)胚胎。

二、 我國(guó)中小城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀

1949年至改革開(kāi)放前，城鎮(zhèn)建設(shè)幾乎處在停滯不前的狀態(tài)。早在1945年10月，梁思成先生就撰寫了《市鎮(zhèn)的體系秩序》，書中指出，“我們國(guó)家正在將由農(nóng)業(yè)國(guó)家開(kāi)始踏上工業(yè)化道路……在今后數(shù)十年間，許多的市鎮(zhèn)農(nóng)村恐怕要經(jīng)歷到前所未有的突然發(fā)育……”，但后來(lái)沒(méi)有取得真正發(fā)展。直到1980年，費(fèi)孝通先生開(kāi)始考察蘇南小城鎮(zhèn)，提出“加強(qiáng)小城鎮(zhèn)建設(shè)是我國(guó)社會(huì)主義城鎮(zhèn)化的必由之路”、“小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題”等觀點(diǎn)，使小城鎮(zhèn)建設(shè)開(kāi)始蓬勃發(fā)展。

數(shù)據(jù)表明，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化取得了巨大的成就。城鎮(zhèn)區(qū)域的居住人口數(shù)量從1978年的1.725億人增長(zhǎng)到2010年的6.656億人，而同期的農(nóng)村人口數(shù)量從7.901 4億人下降到6.741 5億人，結(jié)果是城鎮(zhèn)化率-即城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋壤龔?978年的18%穩(wěn)步攀升到2010年的49.7%。若從近十年的數(shù)據(jù)來(lái)分析，2000年我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是36.2%，2011年數(shù)據(jù)已達(dá)到51.27%，增長(zhǎng)幅度達(dá)15%，平均每年提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，這個(gè)數(shù)據(jù)是個(gè)非?？斓乃俣?；從人口的絕對(duì)量的增加來(lái)看，同樣顯示這個(gè)特征，從4億6千萬(wàn)的城鎮(zhèn)人口增加到6億7千萬(wàn)，10年里增加了2億城鎮(zhèn)人口，數(shù)量驚人，現(xiàn)在全球總?cè)丝诔^(guò)1億的只有11個(gè)國(guó)家，而我國(guó)僅城鎮(zhèn)人口增加的數(shù)量就相當(dāng)于兩個(gè)大的國(guó)家。當(dāng)然，城鎮(zhèn)化成績(jī)還體現(xiàn)在建制鎮(zhèn)的數(shù)量上。數(shù)據(jù)顯示，1978年僅有2 173個(gè)鎮(zhèn)，現(xiàn)在全國(guó)共有建制鎮(zhèn)1.9萬(wàn)多個(gè)，數(shù)量約是1978年的9倍。

城鎮(zhèn)化的建設(shè)雖取得巨大成績(jī)，但存在許多問(wèn)題，本文側(cè)重分析兩個(gè)突出問(wèn)題：一是城鎮(zhèn)化傾向于大城市建設(shè)，而忽視中小城鎮(zhèn)的發(fā)展；二是城鎮(zhèn)化率虛高的問(wèn)題。

1. 中小城鎮(zhèn)在地級(jí)及以上城市的比例逐步下降。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)充分表明，在實(shí)踐中我國(guó)的確忽視了中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。按照過(guò)去沿襲下來(lái)的城市分類，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過(guò)50萬(wàn)人列為大城市，中等城市為20萬(wàn)人～50萬(wàn)人，而20萬(wàn)人以下為小城市。但學(xué)界普遍認(rèn)為這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏低。為此，2010年《中國(guó)中小城市綠皮書》中，依據(jù)我國(guó)城市人口規(guī)?，F(xiàn)狀，提出的全新劃分標(biāo)準(zhǔn)：市區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的為小城市，50萬(wàn)～100萬(wàn)的為中等城市，100萬(wàn)～300萬(wàn)的為大城市，300萬(wàn)～1 000萬(wàn)的為特大城市，1 000萬(wàn)以上的為巨大型城市（表1）。依據(jù)最新權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)，中小城市是指市區(qū)常住人口100萬(wàn)以下的城市。因我國(guó)歷史上，為避免對(duì)大中城市造成的巨大沖擊和危及社會(huì)的穩(wěn)定局面，而限制農(nóng)民進(jìn)城，在舊標(biāo)準(zhǔn)下的非農(nóng)業(yè)人口與常住人口數(shù)量出入不大，統(tǒng)計(jì)口徑對(duì)最終結(jié)果影響可以忽略。

按照最新城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)，查閱歷年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，下面分析近10年來(lái)全部地級(jí)及以上城市數(shù)中中小城市情況。

2012年，在289個(gè)地級(jí)以上城市中，有162個(gè)城市屬于中小城市，比例為56.1%，該比例從2001年的74.9%下降到2012年的56.1%，減少了18.8個(gè)百分點(diǎn)，平均每年下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。從圖3也可以直觀看出，近10年來(lái)，全部地級(jí)及以上城市中中小城市比例一直處于下降趨勢(shì)。

2010年，中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會(huì)和中國(guó)中小城市科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)體系研究課題組共同發(fā)布了國(guó)內(nèi)首部《中國(guó)中小城市綠皮書》。書中指出：截至目前中小城市城鎮(zhèn)化率僅為30.1%，遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平的46.6%，兩者相差16.5個(gè)百分點(diǎn)，足以看出中小城鎮(zhèn)發(fā)育不夠，中小城鎮(zhèn)在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基礎(chǔ)性地位不明顯。

李克強(qiáng)總理也指出，目前小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，1.9萬(wàn)多個(gè)建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7 000多人，相當(dāng)多的鎮(zhèn)不足5 000人，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。許多研究有較為一致的結(jié)論，至少有3萬(wàn)以上的小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)才能發(fā)揮集聚產(chǎn)業(yè)和人口的功能，但目前全國(guó)能有此規(guī)模的建制鎮(zhèn)不到1 000個(gè)，有發(fā)展前景的建制鎮(zhèn)比例很低。

2. 城鎮(zhèn)化率僅僅是統(tǒng)計(jì)口徑上的數(shù)字，遠(yuǎn)未達(dá)到實(shí)質(zhì)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵。目前城鎮(zhèn)化率（城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒龋┑慕y(tǒng)計(jì)中，包含了1億多在城市務(wù)工的農(nóng)民工，也統(tǒng)計(jì)為城市人口，但這個(gè)群體中的絕大多數(shù)并沒(méi)有享受到城市戶籍所附著的社會(huì)福利，還沒(méi)有真正融入城市，這種現(xiàn)象被描述為“半城鎮(zhèn)化”。若按城鎮(zhèn)戶籍人口統(tǒng)計(jì)，2011年我國(guó)城鎮(zhèn)化率城鎮(zhèn)化率實(shí)際也就在36%左右，原公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的51.27%比例虛高，粗略計(jì)算結(jié)果是在目前的城鎮(zhèn)人口里有1/3的人，約2億人還有一個(gè)真正成為市民的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程有相當(dāng)長(zhǎng)的路要走，還有大量的體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的工作要做。更重要的是，現(xiàn)在進(jìn)來(lái)的2億多人還沒(méi)有落地，后面至少還有2億多人要進(jìn)城，這是一個(gè)巨大的壓力，我們不得不去反思城鎮(zhèn)化過(guò)程中過(guò)于注重城市形式擴(kuò)容建設(shè)，而較少去思考農(nóng)民工市民化的城市內(nèi)容建設(shè)問(wèn)題。

三、 加速中小城鎮(zhèn)的建設(shè)是當(dāng)期城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

1. 從城鎮(zhèn)化體系的自然形成過(guò)程來(lái)看，中小城鎮(zhèn)是基礎(chǔ)。首先是鎮(zhèn)和小城市的發(fā)展，后在追求規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的帶動(dòng)下，逐漸形成中等城市和大城市，最終形成城市群落。城市群落與城鎮(zhèn)體系之間的良性溝通要依托中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，如果沒(méi)有中小城鎮(zhèn)，大城市的數(shù)量發(fā)展也就成了無(wú)源之水。健康合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的必要條件就是要求不同等級(jí)規(guī)模城鎮(zhèn)之間保持合適的比例關(guān)系，將不同等級(jí)城鎮(zhèn)的職能通過(guò)這個(gè)結(jié)構(gòu)逐級(jí)有序地?cái)U(kuò)散。根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)分布模型，城鎮(zhèn)等級(jí)分布一般呈金字塔型，大城市處在塔尖位置，屬于高位序，數(shù)量最少，數(shù)量眾多的小城鎮(zhèn)位于塔底，位序最低，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，隨著位序的下降城市的數(shù)量逐級(jí)增多。按中心地理論，k=3城鎮(zhèn)規(guī)模等級(jí)結(jié)構(gòu)模型，特大、大、中、小城市和小城鎮(zhèn)的理想比例應(yīng)為：1∶3∶9∶27∶81。可以算出，在這種理想狀態(tài)下，中小城鎮(zhèn)的比例為96%。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中因?qū)嶋H情況千差萬(wàn)別，比例會(huì)有所變動(dòng)。

從第二部分的分析也看出，我國(guó)中小城市在地級(jí)及以上城市的比例逐年下降，進(jìn)一步發(fā)展下去會(huì)影響我國(guó)穩(wěn)固的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)，削弱未來(lái)大城市發(fā)展的基礎(chǔ)。2011年，實(shí)際36%左右的城鎮(zhèn)化率，不僅低于發(fā)達(dá)國(guó)家近80%的平均水平，低于一些與我國(guó)發(fā)展階段相近的發(fā)展中國(guó)家60%左右的平均水平，也低于世界52%的平均水平。如果要達(dá)到高收入國(guó)家平均78%的城鎮(zhèn)化率，還要提高30個(gè)百分點(diǎn)以上。若使城鎮(zhèn)化率再提高30個(gè)百分點(diǎn)，上文也提到，城市人口需要增加4億以上。這使得一部分現(xiàn)有的大城市規(guī)模會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)展成超大城市，但也需要逐步形成至少100個(gè)新的100萬(wàn)人口規(guī)模的大城市，這些新的大城市就要從現(xiàn)在的中小城鎮(zhèn)中產(chǎn)生，按照城鎮(zhèn)規(guī)模理論推演，也需要有一批有突出的成長(zhǎng)性的小城鎮(zhèn)（縣城和建制鎮(zhèn)）生長(zhǎng)為新的中小城市。有學(xué)者提出這些中小城市總數(shù)控制在1萬(wàn)個(gè)左右，人口規(guī)模要在3萬(wàn)以上，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，這些中小城鎮(zhèn)，是大城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要生長(zhǎng)點(diǎn)。

另外，實(shí)施中小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略是提高城鎮(zhèn)化率的有效途徑。實(shí)施中小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略，從而就近就地“市民”化。上文提到，將城鎮(zhèn)化水平提高到與預(yù)期的水平，則至少還要轉(zhuǎn)移出農(nóng)村人口約2億多人。要想在大城市安置這個(gè)龐大農(nóng)村人口非常難，而加快推進(jìn)中小城鎮(zhèn)建設(shè)卻成為解決這個(gè)難題的重要突破點(diǎn)，也能切實(shí)解決城鎮(zhèn)化率的歷史欠賬?！霸谛滦蝿?shì)下，要擴(kuò)大內(nèi)需，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中小城鎮(zhèn)建設(shè)具有不可替代的作用。從近期看，加快條件成熟的小城鎮(zhèn)建設(shè)是拉動(dòng)內(nèi)需的強(qiáng)勁動(dòng)力……從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，小城鎮(zhèn)星羅棋布于廣大農(nóng)村中，處于農(nóng)村之頭、城市之尾，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重要節(jié)點(diǎn)，對(duì)于廣大農(nóng)村具有巨大的帶動(dòng)作用”。可以預(yù)見(jiàn)，今后十年將是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的時(shí)期，城鎮(zhèn)化率的提高會(huì)以中小城鎮(zhèn)的擴(kuò)容為主。

2. 從產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是制造業(yè)趨勢(shì)來(lái)看，制造業(yè)群聚中小城鎮(zhèn)是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著大城市土地成本、勞動(dòng)力成本等逐步上升，將逐步向“功能專業(yè)化”方向發(fā)展。換言之，不同等級(jí)規(guī)模類型的城市會(huì)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)律，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，自動(dòng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化升級(jí)，大城市則逐步轉(zhuǎn)變成為服務(wù)中心和市場(chǎng)中心，中小城鎮(zhèn)會(huì)成為制造中心。目前我國(guó)正處于大中城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)階段，制造業(yè)特別是勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中小城鎮(zhèn)群聚是未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)。過(guò)去我們提出要大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)，可能經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件沒(méi)有完全具備，今天經(jīng)濟(jì)發(fā)展到目前的水平，大城市一些產(chǎn)業(yè)由于種種因素面臨著往中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，這種勢(shì)越來(lái)越明顯，在這種背景下，如果再付諸有利的政策的引導(dǎo)，加快中小城鎮(zhèn)的發(fā)展是完全可能，也是現(xiàn)實(shí)的。

3. 從大城市可持續(xù)發(fā)展遇到的瓶頸來(lái)看，中小城鎮(zhèn)的發(fā)展前景更好。就城市承載力而言，大城市資源的利用成本尤其突出，一些巨大城市水資源的問(wèn)題變得日益突出。目前，北京正如一個(gè)巨型章魚般，把它饑渴的觸角伸向河北、山西甚至更遠(yuǎn)的丹江口，再生水、巖溶水、海水淡化水乃至黃河水亦已列入政府的考量范圍；就環(huán)境污染而言，大城市日益嚴(yán)重的污染嚴(yán)峻考驗(yàn)可持續(xù)發(fā)展的能力，農(nóng)村人口的排污問(wèn)題，可以通過(guò)大自然的有機(jī)循環(huán)來(lái)解決，而城市人口的排污只能通過(guò)人工工程來(lái)完成，成本相當(dāng)高。大城市的“城市病”頑疾治理成效與否已成為當(dāng)前人們選擇城市的一個(gè)重要的考量因素，可以預(yù)見(jiàn)，有可持續(xù)發(fā)展能力且空氣質(zhì)量較好的中小城更有競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力。

4. 推進(jìn)中小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決農(nóng)民工問(wèn)題的理性選擇。我國(guó)農(nóng)民工人口基數(shù)大，鑒于拉美各國(guó)人口城鎮(zhèn)化的歷史教訓(xùn)，我們要防止人們一窩蜂地涌向大城市，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多地流向中小城鎮(zhèn)，推進(jìn)中小城鎮(zhèn)建設(shè)是解決農(nóng)民工問(wèn)題的理性選擇。首先，從就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的角度看，中小城鎮(zhèn)更適合農(nóng)民工的生存與發(fā)展。因?yàn)榇笾谐鞘械纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較成熟，對(duì)勞動(dòng)力的需求趨于穩(wěn)定，難以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)；同時(shí)隨著城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)，大城市會(huì)將更多的資源放在高端服務(wù)業(yè)和新型服務(wù)業(yè)上，這些工作大部分農(nóng)民工難以勝任；另外，隨著我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向內(nèi)地的轉(zhuǎn)移，制造業(yè)向中小城市集聚，中小城市的就業(yè)機(jī)會(huì)也會(huì)增加。因此，中小城鎮(zhèn)更適合大部分農(nóng)民工就業(yè)和安家。

其次，從生活成本來(lái)看，進(jìn)入中小城鎮(zhèn)成本相對(duì)較低，無(wú)論是所要付出的經(jīng)濟(jì)成本還是心理成本都要低得多。農(nóng)民工既能夠基本上享受到小康社會(huì)應(yīng)該享受到的現(xiàn)代生活，又能同時(shí)維持自己傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的基本文化特征，但將農(nóng)民工及其家屬吸引到中小城鎮(zhèn)是一個(gè)系統(tǒng)化的工程，需要我們?cè)趹艏芾淼纫幌盗兄贫劝才藕驮O(shè)計(jì)問(wèn)題上進(jìn)行突破和創(chuàng)新。政策傾向上要更多地鼓勵(lì)和支持中小城鎮(zhèn)適當(dāng)擴(kuò)容，重點(diǎn)解決中小城市集聚效應(yīng)不強(qiáng)、就業(yè)崗位不足、公共服務(wù)較低等突出問(wèn)題，增強(qiáng)農(nóng)民工自愿大規(guī)模市民化的吸引力。

綜上分析，以中小城鎮(zhèn)發(fā)展為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，將會(huì)大力提高中小城鎮(zhèn)對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的承載能力，為我國(guó)城市可持續(xù)發(fā)展開(kāi)辟另一道路，對(duì)提高城鎮(zhèn)化率、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、新生代農(nóng)民工市民化和城市可持續(xù)發(fā)展來(lái)講，都是一種較好的辦法，不僅可以避免因利益格局變動(dòng)引起的社會(huì)沖突，也能順利推行城鎮(zhèn)化制度的變遷。

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基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金青年項(xiàng)目（項(xiàng)目號(hào)：12CKS012）。

作者簡(jiǎn)介：熊鳳平（1979-），女，漢族，湖北省浠水縣人，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院城市經(jīng)濟(jì)學(xué)2012級(jí)博士生，研究方向?yàn)槌鞘幸?guī)劃；張勇（1974-），男，漢族，山東省德州市人，中共北京市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部副主任、副教授，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)。

收稿日期：2015-01-11。