公用事業(yè)民營化與公益訴訟

賈春平

摘要 公用事業(yè)民營化就是將國有公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或者經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制，更多地依靠民間機構(gòu)，更少地依靠政府來滿足公眾需求的行動。在我國公用事業(yè)民營化進程中，取得了顯著的效果和收益，但也出現(xiàn)了諸多損害公共利益的現(xiàn)象和問題。對于這些危害社會公共利益、國家利益或社會整體利益的行為，光靠政府規(guī)制是遠遠不夠的，應(yīng)該建立行政執(zhí)法為主、公益訴訟為輔的雙重制約機制。

關(guān)鍵詞 公用事業(yè) 民營化 公共利益 公益訴訟

中圖分類號：DF3文獻標(biāo)識碼：A

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式與公眾的切身利益直接相關(guān)。但是，在公用事業(yè)發(fā)展的進程中，存在著市場失靈的方面。為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。因此，公用事業(yè)的改革十分重要。然而，民營化過程中，如果缺乏健全的監(jiān)管體制，民營經(jīng)濟控制公共事業(yè)很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。實踐中，除了需要政府的有效規(guī)制外，如何反思傳統(tǒng)訴訟的問題，是否需要引入并如何引入新的訴訟制度，以進一步規(guī)范公用事業(yè)民營化，維護社會公共利益，是值得思考的理論與現(xiàn)實問題。

一、公用事業(yè)民營化的浪潮

一般來說，政府必須提供的服務(wù)就是公用事業(yè)。根據(jù)我國頒布的文件中，公用事業(yè)是指郵政、電信、供電、供水、節(jié)水、供氣、供熱、排水、污水處理和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。公用事業(yè)具有以下特征：（1）具有公益性。（2）投資大、回收期長。（3）具有天然壟斷性。公共事業(yè)的民營化和競爭度較低，所以也有很多學(xué)者認為公用事業(yè)具有非競爭性和非排他性而反對將公共事業(yè)的民營化。公共事業(yè)民營化實質(zhì)上是從政府與市場在供給公共服務(wù)的角色分配方面出發(fā)，把民營化界定為更多地依靠民間機構(gòu)，更少地依靠政府來滿足公眾需求，在生產(chǎn)方面減少政府的投入，增加社會其他機構(gòu)作用的行動。

公用事業(yè)民營化是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是社會進步的表現(xiàn)，它對經(jīng)濟的積極作用是顯而易見的：公用事業(yè)民營化，可以增強競爭意識，有利于經(jīng)濟和社會效率的提高；有利于解決基礎(chǔ)性項目的資金短缺，消除社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”障礙；有利于解決公共產(chǎn)品的供給相對不足的矛盾。

當(dāng)然，公用事業(yè)民營化也是把雙刃劍，在民營化過程中由于法律法規(guī)的缺失或不完善，以及缺乏監(jiān)督、權(quán)力尋租等因素，導(dǎo)致了眾多損害公共利益的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在以下五個方面：（1）重利輕義造成新壟斷出現(xiàn)。（2）公共產(chǎn)品供給缺失造成社會不公。（3）國有資產(chǎn)流失。（4）重放輕管造成監(jiān)管失靈。（5）權(quán)力尋租現(xiàn)象嚴重。在民營化的過程中，正是將原來完全的政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來的收益自然成為尋租的目標(biāo)。

二、公用事業(yè)民營化中的政府規(guī)制現(xiàn)狀與問題

我國的公用企業(yè)進入雖然引入競爭機制的改革，但目前我國的公用事業(yè)大體上仍然是政府占據(jù)著主導(dǎo)地位，其規(guī)制體制呈現(xiàn)出如下幾個特征：（1）政企不分。目前中國各城市幾乎都設(shè)有公用事業(yè)管理局或類似的政府機構(gòu)，在產(chǎn)權(quán)和管理體制上，城市公用事業(yè)局與其所屬的公用事業(yè)運營企業(yè)之間的政企不分。（2）法制不健全。中國規(guī)范公用事業(yè)行為的法律法規(guī)由于制定的時間較早，目前適用起來存在不少問題。（3）規(guī)制者行政能力不足。以價格規(guī)制機構(gòu)為例可以說明這個問題，成功的價格規(guī)制決不僅僅是一個單純的價格問題，還要求規(guī)制者應(yīng)當(dāng)具備較為豐富的專業(yè)知識，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。（4）程序不透明、規(guī)制缺乏監(jiān)督機制。由于目前中國并無一部統(tǒng)一的行政程序法，這使得許多行政機關(guān)在行使規(guī)制權(quán)力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業(yè)的聽證權(quán)、知情權(quán)及參與權(quán)。

這樣的規(guī)制體制，帶來了種種弊端，如公用企業(yè)虧損經(jīng)營、政府財政補貼沉重；企業(yè)缺乏自主權(quán)和積極性；生產(chǎn)效率低，服務(wù)質(zhì)量差；公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的建設(shè)資金來源渠道等等。這些顯然已經(jīng)不能適應(yīng)公眾對公用事業(yè)日益增長的需求。借鑒國外公用事業(yè)的先進經(jīng)營理念，中國公用事業(yè)民營化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業(yè)改革的題中之義。

三、民營化公用事業(yè)與公益訴訟

公益訴訟是指任何組織和個人都可以根據(jù)法律的授權(quán)，對違反法律、侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的司法活動。公用事業(yè)與公益訴訟之間存在緊密的聯(lián)系，因為，公用事業(yè)具有極大的公益性，主要體現(xiàn)在：(1)國民的普遍受益性。（2）能夠?qū)崿F(xiàn)社會所期望的經(jīng)濟利益的有效再分配。（3）人類生存環(huán)境利益的保護。

關(guān)于民營化公用事業(yè)在政府管制失靈，凸現(xiàn)其“不公益”的一面時，我們應(yīng)通過公益訴訟制度對民營化公用事業(yè)的發(fā)展加以完善。具體制度設(shè)計主要包括：（1）擴張原告資格。公用事業(yè)民營化公益訴訟原告的范圍應(yīng)當(dāng)是公民、社會團體和檢察機關(guān)。（2）舉證責(zé)任。筆者認為，應(yīng)由被告承擔(dān)提供法律、法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任，有關(guān)對公共利益損害或可能損害的事實依據(jù)，則由原告負責(zé)提供。（3）對原告的訴訟獎勵機制。要在公益訴訟領(lǐng)域建立一套激勵機制來激發(fā)人們對公益問題的熱情，讓更多的公民加入到社會監(jiān)督的領(lǐng)域，從而形成對公用企業(yè)民營化監(jiān)督的強有力的外在力量。

在公用事業(yè)發(fā)展過程中，不能退回到完全依賴國家投資、政府經(jīng)營的時代。但是，如何合理利用社會資本建設(shè)公用事業(yè)，避免陷入民營化困境，是我們在經(jīng)濟發(fā)展的新階段上必須慎重審視的問題。公益訴訟為公用事業(yè)民營化提供了保障公共利益的工具，和政府的監(jiān)管一起規(guī)范公共事業(yè)民營化，切實維護公共利益。

（作者單位：湖南長沙中南大學(xué)法學(xué)院）

注釋：

①李勇．論公用事業(yè)改革的方向．廣西社會科學(xué)．2006年第4期，第43頁．

②許彬．公共經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論——以公共產(chǎn)品為中心的一種研究．黑龍江人民出版社2003年版，第303頁．

③顏運秋．公益訴訟理念研究．中國檢察出版社2002年版，第58頁．