行政自由裁量權(quán)的程序控制研究

張　韜

摘要 行政自由裁量權(quán)的存在有助于提高行政效率和彌補(bǔ)法律的漏洞，但是行政自由裁量權(quán)也會(huì)因行使的主觀、隨意導(dǎo)致行政權(quán)力的濫用，成為滋生腐敗的溫床。完善我國(guó)的行政程序制度，從程序控制的的角度來(lái)規(guī)范行政自由裁量權(quán)的行使具有非常積極的意義。

關(guān)鍵詞 行政自由裁量權(quán) 行政程序 程序控制

中圖分類號(hào)：D912．1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

行政自由裁量權(quán)作為現(xiàn)代行政權(quán)的重要組成部分，它能使行政主體根據(jù)實(shí)際情況，靈活機(jī)動(dòng)地行使職權(quán)，從而極大地提高了行政效率。但是實(shí)踐中自由裁量權(quán)濫用、失控等錯(cuò)位現(xiàn)象十分普遍。如何加強(qiáng)對(duì)行政裁量權(quán)的控制已經(jīng)成為行政法的核心問(wèn)題和難點(diǎn)問(wèn)題。通過(guò)法律程序的控制，對(duì)于規(guī)范行政裁量權(quán)的行使具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政自由裁量權(quán)的存在與效應(yīng)

何謂自由裁量權(quán)在理論上存在爭(zhēng)議，但基本方面是一致的，即行政自由裁量權(quán)是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，在缺乏羈束性規(guī)定的情況下自主行使的權(quán)力。其實(shí)質(zhì)是行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對(duì)具體行政行為的自行決定權(quán)，以及對(duì)行為的方式、時(shí)限等的選擇權(quán)。

行政裁量權(quán)的大量出現(xiàn)，有其存在的合理性。首先，它是提高行政效率的需要。自由裁量權(quán)行使可以在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)因地制宜、靈活迅速地處理各種復(fù)雜的行政事務(wù)，高效地實(shí)現(xiàn)行政管理目的。其次，它是彌補(bǔ)成文法不足的需要。法律需要保持相對(duì)穩(wěn)定性，通過(guò)行使自由裁量權(quán)，可以在既有的法律框架內(nèi)平衡法律的穩(wěn)定性與社會(huì)的變化性之間的矛盾。此外，法律規(guī)則的模糊性與多義性，也需要通過(guò)自由裁量權(quán)的運(yùn)用，在特定的環(huán)境下解釋法律以解決具體問(wèn)題。

但是自由裁量權(quán)是一把雙刃劍，它在提高行政效率和克服法律滯后性等局限同時(shí)，又因其“自由”的屬性帶來(lái)一系列負(fù)面效應(yīng)。首先，對(duì)法律秩序的破壞。行政主體濫用自由裁量權(quán)，處理問(wèn)題標(biāo)準(zhǔn)不一，相同情況不同對(duì)待，嚴(yán)重威脅著法律秩序的公平公正。其次，不利于對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。行政機(jī)關(guān)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾來(lái)行使行政職權(quán)，相對(duì)人對(duì)于濫用行政權(quán)的行為是無(wú)力抵抗的，濫用自由裁量權(quán)必然會(huì)對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)巨大的威脅。

為防止行政裁量權(quán)的濫用，保障法律秩序的安定有序和維護(hù)公民的合法權(quán)益，就必須在肯定自由裁量權(quán)的同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的法律控制。在各項(xiàng)控制措施中，對(duì)于如何加強(qiáng)行政程序控制的研究具有重要的意義。

二、行政程序的價(jià)值與現(xiàn)狀

在現(xiàn)代社會(huì)中，行政裁量的過(guò)程涉及到各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益衡量的過(guò)程。行政自由裁量出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)，就是因?yàn)樗搅祟A(yù)設(shè)的方式、步驟運(yùn)行，沒(méi)有正確地進(jìn)行利益權(quán)衡的結(jié)果。行政程序就是為防止自由裁量權(quán)越軌行使的一種安全裝置?！俺绦虻膶?shí)質(zhì)就是管理和決定非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量?！毙姓绦蛟谛姓昧恐械膬r(jià)值主要體現(xiàn)在：

首先，監(jiān)督行政權(quán)合理運(yùn)行。行政程序是規(guī)制行政裁量權(quán)的一項(xiàng)重要手段，通過(guò)行政程序?qū)⑹剐姓?quán)的行使受到一系列嚴(yán)格約束，有效遏制行政主體行使自由裁量權(quán)的隨意性。其次，保障相對(duì)人的權(quán)利。保障人權(quán)是法治的基本精神，“如果一個(gè)公共行政制度只注重結(jié)果而不關(guān)心人權(quán)，那么它就有可能導(dǎo)致獨(dú)裁與壓迫”。行政程序?yàn)樾姓黧w設(shè)置了公開化的操作規(guī)程，將法律所規(guī)定的公民的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)具體化為可實(shí)際操作應(yīng)用的權(quán)利。最后，可以提高行政效率。各種行政行為都按照規(guī)范化的程序進(jìn)行，可以在程序上減少行政裁量的“人治”因素，增強(qiáng)“法治”因素，保證行政行為的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性，并將合理的程序制度化，簡(jiǎn)化了繁瑣的程序，從而大大提高了行政效率。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)有重實(shí)體，輕程序的傳統(tǒng)，行政程序并沒(méi)有很好地納入到法制化軌道。已有的行政程序規(guī)范零散地存在于各種形式的規(guī)范性文件中，缺乏系統(tǒng)科學(xué)的分類規(guī)定。這導(dǎo)致我國(guó)行政權(quán)的擴(kuò)張帶來(lái)的自由裁量權(quán)的濫用并沒(méi)有得到有效的程序控制，公民權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)使得這一問(wèn)題更加突出。因此有必要加快完善我國(guó)行政程序制度的步伐，以規(guī)范行政裁量權(quán)的行使。

三、自由裁量權(quán)程序控制的構(gòu)建與完善

為了有效制約行政自由裁量權(quán)的濫用，需要從法律程序上對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行全方位、立體式的監(jiān)控?？偨Y(jié)國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，構(gòu)建和完善我國(guó)行政裁量的程序控制體系需要以下幾種制度：

1．信息公開制度。凡是涉及相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的，只要不屬于法律予以保密的范圍，一律向社會(huì)公開。信息公開制度使行政機(jī)關(guān)的各種活動(dòng)置于社會(huì)的監(jiān)督之下，有利于民眾了解和實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利。我國(guó)《政府信息公開條例》的出臺(tái)，極大地推動(dòng)了陽(yáng)光政府的建設(shè)。在條件成熟時(shí)，應(yīng)適時(shí)制定政府信息公開法，對(duì)政府信息做出更系統(tǒng)全面的規(guī)定，使公民的知情權(quán)進(jìn)一步制度化，具體化。

2．行政聽證制度。行政主體在作出行政決定前，凡是涉及相對(duì)人權(quán)益的，通常都要事前舉行聽證再作出決定。聽證制度直接保障了當(dāng)事人程序上的權(quán)利，充分體現(xiàn)了法律的公平、公正，已經(jīng)成為行政程序制度的核心。我國(guó)在《行政處罰法》、《價(jià)格法》等法律中都引入了聽證制度，但是在實(shí)踐中很多行政聽證流于形式。為此我國(guó)的行政聽證制度要加大改革力度，使相對(duì)人在聽證中的合理建議對(duì)行政決定的作出產(chǎn)生一定的約束力。

3．說(shuō)明理由制度。該制度要求行政主體在作出對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益產(chǎn)生不利影響的行政決定時(shí)，除法律有特別規(guī)定外必須向相對(duì)人進(jìn)行說(shuō)明。說(shuō)明理由制度清晰地展示了行政機(jī)關(guān)作出行政行為的判斷和推理過(guò)程，通過(guò)這一過(guò)程人們可以對(duì)行政裁量的正當(dāng)性作出評(píng)價(jià)，迫使行政主體更加適當(dāng)?shù)匦惺棺杂刹昧繖?quán)。我國(guó)在行政處罰領(lǐng)域的說(shuō)明理由制度已經(jīng)規(guī)定的很完善，但應(yīng)盡快將其擴(kuò)展至其他行政行為領(lǐng)域。

此外，回避制度、時(shí)效制度、職能分離制度，表明身份制度等都能對(duì)行政自由裁量權(quán)具有一定的控制作用。

行政程序通過(guò)本身所具有的公開、公平、公正、效率等特性能夠有效地防止自由裁量權(quán)的越軌運(yùn)行。我國(guó)應(yīng)加快制定系統(tǒng)科學(xué)的行政程序法，這樣行政裁量權(quán)才能更好地為權(quán)力所用，為權(quán)利服務(wù)，從而進(jìn)一步推進(jìn)行政法治建設(shè)的進(jìn)程！

（作者單位：陜西省西安市西北政法大學(xué)行政法學(xué)院）

注釋：

①季衛(wèi)東．法律程序的意義．中國(guó)社會(huì)科學(xué)，1993，（1）．

②[美]博登海默．法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法．華夏出版社，1987．