失業(yè)保險應(yīng)提高統(tǒng)籌層次增強基金調(diào)劑能力

田雨青　崔玉鋒

摘要：失業(yè)保險是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一，是國家制定的防范失業(yè)風(fēng)險的一項政策。要發(fā)揮它的作用關(guān)鍵是提高基金的支付能力，支付能力就必須提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。提高統(tǒng)籌層次，有利于發(fā)揮失業(yè)保險的互濟作用，增強基金承受能力。

關(guān)鍵詞：失業(yè)保險 統(tǒng)籌層次 基金調(diào)劑能力

失業(yè)保險是指國家通過立法強制實行的，由社會集中建立基金，對因失業(yè)而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質(zhì)幫助的制度。它是社會保障體系的重要組成部分，是社會保險的主要項目之一，是國家制定的防范失業(yè)風(fēng)險的一項政策。要發(fā)揮它的作用關(guān)鍵是提高基金的支付能力，而要提高基金的支付能力就必須提高失業(yè)保險的統(tǒng)籌層次。失業(yè)保險基金統(tǒng)籌層次，是指失業(yè)保險基金在一定的行政區(qū)域內(nèi)實行統(tǒng)一籌集、統(tǒng)一征收、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一使用的管理形式。對統(tǒng)籌層次作相應(yīng)調(diào)整。提高統(tǒng)籌層次，有利于發(fā)揮失業(yè)保險的互濟作用，增強基金承受能力。

失業(yè)風(fēng)險具有周期性，采取現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式不足以應(yīng)付經(jīng)濟周期中的失業(yè)增長壓力。在我國失業(yè)壓力將長期存在，現(xiàn)已進入第三次失業(yè)高峰，這表明對失業(yè)保險資金的需求會增大?，F(xiàn)在失業(yè)保險基金有累積余額，并不說明有足夠的支付能力，而是在保障水平低、保障范圍小的情況下掩蓋的假象。從關(guān)注民生的角度講，確保不拖欠失業(yè)保險待遇，是失業(yè)保險工作的最低標(biāo)準(zhǔn)線。現(xiàn)在有的地區(qū)，只要失業(yè)人員再有新的增加，就無法保障了，加上北方國有、集體企業(yè)改革進入最后攻堅階段，南方外資、民營企業(yè)受到國際金融危機嚴(yán)重沖擊，將可能出現(xiàn)大批失業(yè)人員。另外有的地區(qū)擴面重點要轉(zhuǎn)到非公經(jīng)濟和靈活就業(yè)人員上來，這樣可能領(lǐng)取失業(yè)保險的期限要縮短，但人數(shù)會大幅度增加。失業(yè)保險金的標(biāo)準(zhǔn)也不會就停留在現(xiàn)有的水平上，隨著人本理念的落實和人性化管理的提高，失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)肯定還會不斷地提高。失業(yè)保險再不提高統(tǒng)籌層次，維持現(xiàn)行運轉(zhuǎn)狀態(tài)就很困難了。

我國在86年勞動用工制度改革的時候，就同時啟動了失業(yè)保險制度，到現(xiàn)在已經(jīng)22年了。在其之后啟動的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育保險制度，現(xiàn)在統(tǒng)籌層次均高于失業(yè)保險。目前，我國的失業(yè)保險基金絕大部分地區(qū)實際上是地級市的失業(yè)保險統(tǒng)籌。根據(jù)我國行政區(qū)劃，城市分為三種：一是直轄市，目前有北京市、天津市、上海市和重慶市；二是地級市，即設(shè)區(qū)的市，全國共有設(shè)區(qū)的市222個，市轄區(qū)727個；三是縣級市，全國共有縣級市442個。其他行政區(qū)域包括72個地區(qū)（主要分布在中西部地區(qū)）、30個自治州（主要分布在云南、青海、新疆等省、自治區(qū)），8個盟（全部在內(nèi)蒙古自治區(qū)），這些行政區(qū)域所轄936個縣。1999年開始實行的《失業(yè)保險條例》根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和失業(yè)保險工作現(xiàn)狀，規(guī)定了相應(yīng)的統(tǒng)籌形式。規(guī)定在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌，這將原來大部分實行縣級統(tǒng)籌的地區(qū)提高為市級（地級市）統(tǒng)籌。這樣規(guī)定主要是考慮我國各地區(qū)之間經(jīng)濟和社會發(fā)展程度不同，管理水平差異很大，基金全部由國家或省級統(tǒng)籌的條件還不成熟。而在直轄市和設(shè)區(qū)的市的范圍內(nèi)，經(jīng)濟發(fā)展水平相對較高，較均衡，工作基礎(chǔ)較好，市場就業(yè)機制正在逐步形成，對失業(yè)保險的需求也相對集中，有條件實行全市范圍內(nèi)的統(tǒng)籌。在具體實施過程中，各地可以結(jié)合實際情況，確定不同的全市統(tǒng)籌的實現(xiàn)方式，可以統(tǒng)一管理和調(diào)度使用全部基金，也可以統(tǒng)籌調(diào)劑使用部分基金，以充分發(fā)揮基金保障失業(yè)人員基本生活和促進再就業(yè)的功能。其他地區(qū)的統(tǒng)籌層次，由各省、自治區(qū)人民政府根據(jù)情況確定。2006年勞動保障部就專門對失業(yè)保險市級統(tǒng)籌作過動員部署，之后又提出以市級統(tǒng)籌為基礎(chǔ)，加快向省級統(tǒng)籌過渡。由于我國失業(yè)保險統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致地區(qū)之間調(diào)劑沒有充分發(fā)揮出來。從而造成一些地區(qū)失業(yè)保險基金嚴(yán)重不足，而另一些地區(qū)則存在大量的節(jié)余。如在一些經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，失業(yè)保險基金征集困難，一旦出現(xiàn)問題很難調(diào)劑使用，而地方政府往往沒有財政能力對匱乏的救濟金與予以補足，致使一些地區(qū)不能按期支付失業(yè)人員的救濟金。以城市為單位各自為政的失業(yè)保險制度，在一定程度上不利于促進全國統(tǒng)一勞動力市場的發(fā)展。失業(yè)保險制度的先天不足增加了提高統(tǒng)籌層次的工作難度。現(xiàn)有結(jié)存基金分布結(jié)構(gòu)和支付需求的不對稱容易使一些地區(qū)對提高統(tǒng)籌層次產(chǎn)生抵觸情緒。存錢多的地方，失業(yè)人員增長不一定快；存錢少的地方，失業(yè)人員卻很多。存錢多、收支余額大的地區(qū)，會不愿意搞。而困難的地方一聽說搞提高統(tǒng)籌層次，可能就會在基金征繳上有所放松；地方政府給失業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)轉(zhuǎn)移負擔(dān)可能會增多，有些地方憑長官意志行事，執(zhí)行政策的嚴(yán)肅性差，加大了失業(yè)保險支付風(fēng)險的不可預(yù)見性。這就涉及到現(xiàn)在的結(jié)存基金的權(quán)屬在提高統(tǒng)籌層次的時候如何處理的問題，地區(qū)間的調(diào)劑力度上怎么把握的問題，經(jīng)辦機構(gòu)和財政的關(guān)系問題，也就是失業(yè)保險基金和財政的關(guān)系問題，這些都是需要認真研究的問題。

面對存在的諸多問題，提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次已經(jīng)成為大勢所趨。社會保險基金的運行規(guī)律是：風(fēng)險的承受能力與基金的統(tǒng)籌層次成正比，統(tǒng)籌層次越高，基金統(tǒng)籌區(qū)域越大，基金積聚的數(shù)量就越多，實力就越強，就可以發(fā)揮更大的作用。社會保險互濟性就越有保證。從現(xiàn)在世界上實行失業(yè)保險的國家來看，大部分是由國家一級統(tǒng)籌。失業(yè)保險具有集中資金，分散風(fēng)險的功能。為了充分發(fā)揮出這個功能，同時結(jié)合我國在不同地區(qū)失業(yè)的不平衡，應(yīng)當(dāng)最大限度地提高統(tǒng)籌的層次，堅持推行以統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑為主要特征的失業(yè)保險管理方式，盡快補提補繳省級調(diào)劑金，逐步實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，建立并盡快完善“省級統(tǒng)籌，中央調(diào)劑”的目標(biāo)運行模式，而后再由省級統(tǒng)籌上升到全國性的統(tǒng)籌。這樣不僅可以保證資金的集中程度，又能減少管理環(huán)節(jié)。這樣才能增強抵御風(fēng)險的能力，才能增強失業(yè)保險基金的調(diào)劑能力，才能充分發(fā)揮基金的社會保障功能。提高失業(yè)保險統(tǒng)籌層次是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不可能簡單的一蹴而就，但實現(xiàn)全國的大統(tǒng)籌是必然的。