地方人大對(duì)官員任命說(shuō)“不”

石　破

河南住建廳長(zhǎng)任命議案未獲通過(guò)的“意外”，既反映出地方^大常委會(huì)作用的逐漸加強(qiáng)，也反映了在干部選用過(guò)程中，“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分反映民主。嚴(yán)格依法辦事”三個(gè)有機(jī)結(jié)合的尚待完善。

在受到記者及網(wǎng)民多次質(zhì)疑后，河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳網(wǎng)站的“領(lǐng)導(dǎo)信息”欄里，第一行“黨組書(shū)記、廳長(zhǎng)：查敏”的字樣，悄然變成了“黨組書(shū)記：查敏”。

這時(shí)。距離關(guān)于這位女廳長(zhǎng)的任命議案未獲省人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)，已將近10天。落選女廳長(zhǎng)淚灑場(chǎng)外

2009年3月26日下午，在河南省十一屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議第二次大會(huì)上，關(guān)于任命查敏為省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)的議案，未獲通過(guò)，成為此次大會(huì)唯一未獲通過(guò)的人事任免議案。

本屆河南省人大常委會(huì)共有76名組成人員，提請(qǐng)會(huì)議表決的議案，獲39票贊成即為通過(guò)。出席此次會(huì)議的組成人員共70人，任命省住建廳廳長(zhǎng)的議案表決時(shí)，共有38票贊成、12票反對(duì)、11票棄權(quán)，查敏以一票之差落選。

據(jù)當(dāng)時(shí)在場(chǎng)的一位人士稱：本次會(huì)議共有35項(xiàng)議案提請(qǐng)表決，其中9項(xiàng)為人事任免議案。省人大常委們對(duì)其他8項(xiàng)人事任免議案的表決，亦有投反對(duì)票與棄權(quán)票的，但反對(duì)票均不超過(guò)10票。唯獨(dú)到了查敏這里，形成了38(贊成票)比32(反對(duì)及棄權(quán)票)這個(gè)幾乎勢(shì)均力敵的局面。

當(dāng)這個(gè)結(jié)果顯示在大屏幕上后，主持會(huì)議的省委書(shū)記、省人大主任徐光春立即宣布，對(duì)省住房與城鄉(xiāng)建設(shè)廳廳長(zhǎng)的任命議案未獲通過(guò)。大會(huì)繼續(xù)對(duì)其他議案進(jìn)行表決。

本來(lái)，會(huì)議召開(kāi)前，有關(guān)部門已將候任廳長(zhǎng)們的新任命書(shū)制作好了。會(huì)場(chǎng)外，查敏與其他候任廳長(zhǎng)一起等待進(jìn)場(chǎng)領(lǐng)取任命書(shū)。當(dāng)省住建廳長(zhǎng)任命議案未獲通過(guò)的消息傳到會(huì)場(chǎng)外，查敏哭了。

這次表決的微妙之處，不僅在于對(duì)查敏的任命以一票之差未獲通過(guò)，還在于棄權(quán)票為11票，而反對(duì)票則高達(dá)21票?！巴稐墮?quán)票的11位人士，或是對(duì)查敏不了解，或有不滿也不好意思反對(duì)，但又不愿投‘糊涂票、‘違心票，所以就棄權(quán)了，而投反對(duì)票的則肯定是了解情況的——不了解也不會(huì)反對(duì)呀。如果把11個(gè)棄權(quán)票和21個(gè)反對(duì)票顛倒一下，還能解釋得過(guò)去……”前述那位人士說(shuō)。

查敏，安徽人，大學(xué)畢業(yè)后，先后任鄭州市第二砂輪廠子弟學(xué)校教師、紀(jì)委書(shū)記、黨委副書(shū)記等職。二砂的老職工們說(shuō)，那時(shí)的查敏性格開(kāi)朗，能說(shuō)善飲，頗受干部職工喜愛(ài)。

1994年3月，查敏調(diào)洛陽(yáng)工作，先后當(dāng)過(guò)副市長(zhǎng)、市委組織部部長(zhǎng)等。查敏是第十屆全國(guó)人大代表、十一屆河南省人大代表(由洛陽(yáng)市人大代表選舉)。

查敏在河南省建設(shè)廳任職時(shí)間近8年。2001年9月，查敏由洛陽(yáng)市委調(diào)任省建設(shè)廳工作，就是因?yàn)槿舜蟪Ｎ瘯?huì)審議未通過(guò)而沒(méi)能立即出任廳長(zhǎng)，而是擔(dān)任了廳黨組書(shū)記和副廳長(zhǎng)，直到幾個(gè)月后再次審議才獲通過(guò)。2002年1月起，查敏任河南省建設(shè)廳廳長(zhǎng)、黨組書(shū)記至今。今年2月26日，河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳正式組建，查敏曾表示想大干一把，“更加關(guān)注民生”，卻沒(méi)料到會(huì)出現(xiàn)這個(gè)尷尬局面。

前述那位人士說(shuō)：“2001年9月對(duì)查敏投票的是河南省九屆人大常委會(huì)的組成人員，第一次審議時(shí)就未能通過(guò)。第十屆省人大常委會(huì)對(duì)查敏的廳長(zhǎng)任命議案順利通過(guò)了。現(xiàn)在對(duì)查敏投票的是第十一屆省人大常委會(huì)，第九屆常委會(huì)的組成人員已差不多換完了，但對(duì)查敏的任命議案又沒(méi)有通過(guò)，這就有點(diǎn)不好說(shuō)了。”

按照規(guī)定，連續(xù)兩次提名均未獲通過(guò)的，不得再提名為同一職務(wù)的人選。因此，查敏仍有一次被提名為省住建廳廳長(zhǎng)的機(jī)會(huì)。依照慣例，河南下次人大常委會(huì)會(huì)議將于5月舉行。

正常的事情為何會(huì)變成新聞?

查敏落選住建廳廳長(zhǎng)的新聞，第二天一早就出現(xiàn)在河南最大的新聞網(wǎng)站“大河網(wǎng)”上。兩天后，《河南商報(bào)》報(bào)道了此事。這是除大河網(wǎng)外，河南唯一披露“查敏任命案以一票之差未獲通過(guò)”的當(dāng)?shù)孛襟w，《河南商報(bào)》因此受到省委宣傳部的電話追問(wèn)。

《河南商報(bào)》的報(bào)道，相繼引來(lái)多個(gè)外省媒體的記者。但他們挖掘深度新聞的愿望紛紛受挫。河南省政府固然不愿對(duì)此事發(fā)表看法，查敏本人更是敬謝不敏，省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)亦不愿多加解釋。那些在會(huì)議上對(duì)查敏投了贊成票的人大常委當(dāng)然沒(méi)什么可說(shuō)的，對(duì)她投了棄權(quán)票、反對(duì)票的就更無(wú)法開(kāi)口了。何況在這次省人大常委會(huì)會(huì)議上通過(guò)的所有議案，都是按表決器來(lái)進(jìn)行無(wú)記名投票的，至今也并無(wú)一位與會(huì)的常委站出來(lái)，聲稱自己在會(huì)議表決時(shí)對(duì)查敏投了棄權(quán)票或反對(duì)票。

因此，究竟32名省人大常委因何投了查敏的反對(duì)及棄權(quán)票?公眾至今仍一頭霧水。部分媒體所謂的“查敏本人不善溝通”、“人大常委們對(duì)住房問(wèn)題有意見(jiàn)，遷怒于查敏”等，均屬一廂情愿的猜測(cè)。

3月30日，河南省人大常委會(huì)選工委的一位于姓干部，婉言謝絕了記者的采訪，但稱這種情況是很正常的，以前也出現(xiàn)過(guò)。此前，河南省人大常委會(huì)辦公廳一位負(fù)責(zé)人亦對(duì)媒體稱：人事任免未獲通過(guò)“很正常”?！耙郧斑€曾出現(xiàn)過(guò)更高級(jí)別的干部審議未獲通過(guò)的情況”。

“很正常”的事，為何會(huì)變成轟動(dòng)全國(guó)的新聞?

能夠解釋的理由是，從這件事上，既反映出近年來(lái)地方人大常委會(huì)作用的逐漸加強(qiáng)，也反映了在干部選拔、任用過(guò)程中，“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分反映民主，嚴(yán)格依法辦事”三個(gè)有機(jī)結(jié)合的尚待完善。

按照一般理解，組織部門對(duì)干部的考察、推薦，主要體現(xiàn)的是“黨管干部”的原則，而人大常委會(huì)的表決更是民意的具體體現(xiàn)。由組織部門考察、推薦、人大常委會(huì)決定任命的政府官員，既要經(jīng)得起黨的考驗(yàn)，也要經(jīng)得起人民的考驗(yàn)。

在“黨管干部”的原則下，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任命，主要遵循的是《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。這項(xiàng)條例1995年作為試行條款頒布，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，2002年7月由中央正式頒布。

據(jù)知情人介紹，中央《條例》頒布以后，河南省每逢比較集中地調(diào)整干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，干部調(diào)整集中。涉及正廳級(jí)干部多人時(shí)，省委及組織部門均非常重視?！稐l例》正式頒布以前是省委常委會(huì)研究討論，現(xiàn)在要擴(kuò)大到省委全委會(huì)。到省轄市擔(dān)任書(shū)記、市長(zhǎng)的干部，都要經(jīng)過(guò)省委全委會(huì)票選(當(dāng)然，政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)，還要按照《人大組織法》，經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)表決任命)。

在此之前，組織部門還要做大量的基礎(chǔ)性工作，包括組織對(duì)各省直廳局級(jí)干部的屆末考察，組織對(duì)部分省轄市黨政正職干部的考察，并按照《條例》規(guī)定，進(jìn)行廣泛的民主推薦和個(gè)別談話，談話量還相當(dāng)大。

在這個(gè)基礎(chǔ)上，省委領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)格按照《條例》規(guī)定，聽(tīng)取方方面面的意見(jiàn)，進(jìn)行認(rèn)真的醞釀、研究，再經(jīng)過(guò)省委組織部的部委會(huì)、省委書(shū)記辦公會(huì)，最后提交省委常委會(huì)會(huì)議研究通過(guò)。

此外，每當(dāng)換屆時(shí)，由于一部分政府組成部門的老領(lǐng)導(dǎo)要轉(zhuǎn)到人大、政協(xié)各工作委員會(huì)擔(dān)任工作，他們的人大常委、

政協(xié)常委職務(wù)也要進(jìn)行選舉。一般來(lái)說(shuō)，相關(guān)部門都要做耐心、細(xì)致的工作，確保省委研究的部分廳局長(zhǎng)能夠到人大、政協(xié)工作，人代會(huì)上要把這些人選順利當(dāng)選，以實(shí)現(xiàn)“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分反應(yīng)民主，嚴(yán)格依法辦事”三個(gè)有機(jī)結(jié)合。

河南省委組織部一位副部長(zhǎng)曾說(shuō)：“換屆牽扯的面比較大。換屆以后，有一部分到年齡的廳局長(zhǎng)到人大、政協(xié)工作，廳長(zhǎng)的位置就空出來(lái)了。比如一個(gè)廳的廳長(zhǎng)要進(jìn)人大、政協(xié)，新的廳長(zhǎng)有可能從本單位副職中產(chǎn)生，那么副廳長(zhǎng)就又缺了一位，由誰(shuí)來(lái)補(bǔ)充這個(gè)副職?如果一個(gè)省轄市書(shū)記出缺了，由市長(zhǎng)來(lái)接書(shū)記的話，誰(shuí)來(lái)接市長(zhǎng)?如果是副書(shū)記接市長(zhǎng)，那么誰(shuí)來(lái)接這個(gè)副書(shū)記?這是一連串的問(wèn)題。如果通盤(pán)都考慮，涉及的面相當(dāng)大。”

而此次查敏等9名干部的人事任免，不屬于領(lǐng)導(dǎo)班子換屆，只是“個(gè)別提拔任職”。因?yàn)樗麄冊(cè)谠瓎挝坏娜温氝€未到期，只是河南省實(shí)施“大部制”改革，機(jī)構(gòu)調(diào)整需要換個(gè)名稱。查敏原為建設(shè)廳廳長(zhǎng)，建設(shè)廳改名“住建廳”，大家都以為只是換塊牌子而已，省人大常委會(huì)會(huì)議對(duì)查敏新任命議案的審議亦只是“程序性”的，沒(méi)想到竟然出現(xiàn)這個(gè)結(jié)果。

中央頒布的《條例》規(guī)定：“個(gè)別提拔任職，由黨委(黨組)或者組織(人事)部門在民主推薦的基礎(chǔ)上，集體研究確定考察對(duì)象?！倍鶕?jù)《地方組織法》，提請(qǐng)此次河南省人大常委會(huì)會(huì)議決定的省政府組成部門領(lǐng)導(dǎo)人員的任免。應(yīng)由省政府省長(zhǎng)提名，但實(shí)際上，負(fù)責(zé)考察及推薦這批干部人選的是省委組織部。

這次表決后，有省人大常委會(huì)組成人員私下抱怨道：組織部門對(duì)人大的作用不夠重視。本次大會(huì)召開(kāi)前，雖然有多個(gè)干部任免議案，但組織部門并未向人大常委會(huì)組成人員做好解釋說(shuō)明工作。

記者從相關(guān)渠道了解到，河南省十一屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議第二次大會(huì)召開(kāi)前，省人大常委會(huì)先召開(kāi)了主任會(huì)議，研究部署與會(huì)議有關(guān)的具體事項(xiàng)。省委組織部一位副部長(zhǎng)出席了主任會(huì)議，就提請(qǐng)此次人事任免的9項(xiàng)議案，向與會(huì)的人大常委會(huì)主任們做了說(shuō)明，隨即離去。出席大會(huì)的其他常委會(huì)組成人員，只在大會(huì)開(kāi)幕后拿到了書(shū)面介紹材料。

地方人大與組織部門的互動(dòng)

近年來(lái)，在干部的選拔、任用方面，市、縣兩級(jí)的地方人大與組織部門的互動(dòng)，比省一級(jí)更為花樣翻新。

在干部任用上，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》特別規(guī)定了兩個(gè)層面的干部，即地市、縣級(jí)黨政正職，要由上一級(jí)的黨的委員會(huì)全體會(huì)議進(jìn)行無(wú)記名投票，表決通過(guò)。

《地方組織法》亦規(guī)定，縣長(zhǎng)須在縣人民代表大會(huì)會(huì)議上選舉，不可以在常委會(huì)會(huì)議上選舉，但在人代會(huì)閉會(huì)期間，個(gè)別副縣長(zhǎng)可由人大常委會(huì)會(huì)議決定任命(即“個(gè)別任免”)。

因此，縣級(jí)人大常委會(huì)行使對(duì)政府副職領(lǐng)導(dǎo)的人事任免權(quán)時(shí)，與組織部門的“互動(dòng)空間”往往更大。如果是在人代會(huì)上選舉副縣長(zhǎng)，由于代表人數(shù)多，思想不好統(tǒng)一，任免案通過(guò)的難度也比較大。但縣人大常委會(huì)組成人員較少，好做工作，有的地方就盡量把副縣長(zhǎng)的任免議案，挪到人代會(huì)閉會(huì)期間，在人大常委會(huì)會(huì)議上提出。

全國(guó)人大常委會(huì)法工委曾專門有過(guò)解釋：“個(gè)別任免”是指在兩次人大會(huì)議之間的一次常委會(huì)會(huì)議只能決定任和免各一名政府副職領(lǐng)導(dǎo)人員，而且不宜每次常委會(huì)會(huì)議都進(jìn)行“個(gè)別任免”。

按照慣例，每年縣人大會(huì)閉會(huì)到下一年召開(kāi)期間，一共要召開(kāi)六次人大常委會(huì)會(huì)議，河南某縣就曾創(chuàng)造出每召開(kāi)一次人大常委會(huì)會(huì)議，就通過(guò)一名副縣長(zhǎng)任命案，一年內(nèi)共通過(guò)6名副縣長(zhǎng)任命案的記錄。

這樣的情況并非少見(jiàn)。根據(jù)《地方組織法》，縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)，可以行使多達(dá)14項(xiàng)職權(quán)，包括討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)；監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令等等，但一般來(lái)說(shuō)，人事任免權(quán)是地方人大用得比較到位的一項(xiàng)權(quán)力。

不過(guò)，在現(xiàn)實(shí)中，這項(xiàng)權(quán)力有時(shí)也不免會(huì)打些折扣，如有的黨委推薦與人大常委會(huì)任命上不同步，黨委采取先任副職主持工作的形式讓推薦人選先期到位，這使在人大常委會(huì)召開(kāi)會(huì)議前的兩個(gè)月內(nèi)，人大的任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)落空；對(duì)黨委推薦人大未獲通過(guò)、而黨委決定在下一次人大常委會(huì)會(huì)議上繼續(xù)推薦的人選，有的地方黨委采取先任命黨委(組)書(shū)記或支部書(shū)記的形式使之到任并主持工作，使人大在第二次表決前的兩個(gè)月間，無(wú)法對(duì)其監(jiān)督；某些省直機(jī)關(guān)下派干部到縣(市)任職，他們到了地方未被人大常委會(huì)任命就被稱為縣(市)長(zhǎng)，提前行使法定職權(quán)，人大的任命權(quán)同樣打了折扣；有些原屬政府系列的部門，隨著機(jī)構(gòu)改革由行政轉(zhuǎn)為事業(yè)或黨群系列，原行政一把手的法定職務(wù)自行終止，但他們很少通過(guò)人大常委會(huì)履行法律手續(xù)，等等。

而在人大行使人事任免權(quán)的程序上，也存在一些問(wèn)題，如在召開(kāi)人代會(huì)、常委會(huì)討論人事任命事項(xiàng)時(shí)，代表和常委會(huì)組成人員才拿到一份介紹候選人情況的材料，并且要在會(huì)議期間投票表決。有些被提名人的介紹材料，套話、官話多，實(shí)質(zhì)性內(nèi)容少，缺乏個(gè)性。有的地方干部剛選出幾個(gè)月就調(diào)走了，極不嚴(yán)肅。有的干部述職評(píng)議時(shí)，被代表評(píng)為“不稱職”，但因?yàn)橐獔?jiān)持黨管干部原則，黨委如不同意，人大常委會(huì)也無(wú)法將其免掉，使述職評(píng)議成為形式。

另外，雖然人事任免是憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)，但法律對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的行使，僅有原則性的寬泛規(guī)定，缺乏具體的程序規(guī)定，因此各地的操作大有不同。

有些地方人大常委會(huì)大膽摸索任前了解干部的方式，如經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、法律知識(shí)考試、公示、供職發(fā)言等。其間，多次發(fā)生因?yàn)椴恢匾曔@些方面而任命通不過(guò)的情況。

據(jù)知情人介紹，近幾年，河南省人大常委會(huì)亦曾嘗試過(guò)“任前考試”等任前了解干部的方法。但因?yàn)榭荚嚾藛T“均能過(guò)關(guān)”，效果不彰，嘗試便未繼續(xù)進(jìn)行，大部分常委會(huì)組成人員仍主要靠被提名人的介紹材料來(lái)了解情況。

在這種形勢(shì)下，人事任免一般不會(huì)發(fā)生意外。然而在今年3月的省人大常委會(huì)會(huì)議上，偏偏發(fā)生了意外，即“候任女廳長(zhǎng)查敏落選”。個(gè)中緣由耐人尋味。

雖然人事任免是憲法和法律賦予地方人大常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)，但法律對(duì)這項(xiàng)權(quán)力的行使，僅有原則性的寬泛規(guī)定，缺乏具體的程序規(guī)定，因此各地的操作大有不同。