環(huán)境稅開征加速

尤　攸

有專家指出，我國缺乏環(huán)境稅政策設(shè)計(jì)和征管方面的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境稅的開征對污染物種類及排放標(biāo)準(zhǔn)測算的技術(shù)要求相當(dāng)高，這些都直接導(dǎo)致環(huán)境稅雖然研究多年卻遲遲未能推出。

3月11日，環(huán)境保護(hù)部副部長張力軍接受記者采訪時(shí)說，目前環(huán)境保護(hù)部正在與財(cái)政部、國家稅務(wù)局共同研究環(huán)境稅的開征問題，還沒有拿出最終方案，何時(shí)開征環(huán)境稅也沒有明確的時(shí)間表，但是，三部門將盡快研究推出環(huán)境稅。

此前的3月3日，環(huán)境保護(hù)部副部長潘岳告訴記者，目前環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策中的綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色貿(mào)易均進(jìn)展順利，作為綠色稅收的環(huán)境稅也已開始運(yùn)作。但他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，這方面并非環(huán)保部可以單獨(dú)決定，還有諸多操作問題難以解決。而其實(shí)，在2008年，他就數(shù)次對媒體表示，“環(huán)境稅已經(jīng)擺上了議事日程”，以及“環(huán)境稅在近期有所突破是可以預(yù)見的”。

在去年的“兩會(huì)”上，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康提交《關(guān)于盡快將開征環(huán)境稅納入議事日程、出臺(tái)環(huán)境稅》的提案，這一提案得到20多位政協(xié)委員的聯(lián)名附議。賈康在提案中表示，“隨著市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，以及30年來我國復(fù)合稅制的不斷發(fā)展，我國開征環(huán)境稅的經(jīng)濟(jì)條件和稅制條件已經(jīng)基本具備。”

今年全國“兩會(huì)”上，致公黨中央向全國政協(xié)會(huì)議提交的一份提案也提出，我國應(yīng)借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)開征環(huán)境稅，通過向水污染、空氣污染、垃圾污染等排污行為征稅，籌集資金并用于環(huán)境治理。

據(jù)了解，2007年，研究開征環(huán)境稅就被國務(wù)院列入《節(jié)能減排綜合性工作方案》。

有專家指出，我國缺乏環(huán)境稅政策設(shè)計(jì)和征管方面的經(jīng)驗(yàn)，環(huán)境稅的開征對污染物種類及排放標(biāo)準(zhǔn)測算的技術(shù)要求相當(dāng)高，這些都直接導(dǎo)致環(huán)境稅雖然研究多年但卻遲遲未能推出。

在此背景下，此次環(huán)境保護(hù)部兩位副部長的先后表態(tài)，意味著在學(xué)界討論十年有余的環(huán)境稅開征問題，已進(jìn)入政府部門間深層次研究及方案制定階段，相信這個(gè)新稅種距離正式開征已為時(shí)不遠(yuǎn)。

開征環(huán)境稅，是共識(shí)

“我國在很長一段時(shí)期內(nèi)的環(huán)境管理都以命令控制型手段為主，但隨著向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變和多種經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展，單靠行政干預(yù)已經(jīng)遠(yuǎn)不能解決環(huán)境污染問題，我們需要更多地利用基于市場機(jī)制的稅收或收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)杠桿?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所賈康此中所指的“經(jīng)濟(jì)杠桿”，之一即是環(huán)境稅，“將環(huán)境稅盡快納入議事日程，讓其成為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)變的有效調(diào)節(jié)工具，才能優(yōu)化資源配置，促使企業(yè)走內(nèi)涵擴(kuò)大再生產(chǎn)和清潔生產(chǎn)的道路，鼓勵(lì)‘資源節(jié)約型、環(huán)境友好型、質(zhì)量效益型、科技先導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)成長?！?/p>

“環(huán)境稅已被西方廣泛采用。他們通常的做法是，一方面對于環(huán)境友好行為給予‘胡蘿卜，實(shí)行稅收優(yōu)惠政策，如所得稅、增值稅、消費(fèi)稅的減免以及加速折舊等；另一方面針對環(huán)境不友好行為揮舞‘大棒，建立以污染排放量為依據(jù)的直接污染稅，以間接污染為依據(jù)的產(chǎn)品環(huán)境稅，以及針對水、氣、固廢等各種污染物為對象的環(huán)境稅”，潘岳指出，我們?nèi)绻M(jìn)環(huán)境稅，就可以實(shí)現(xiàn)稅收增加、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公平的“三贏”目標(biāo)。實(shí)行環(huán)境稅，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策等于成功了三分之一。

“2006年，我國用于環(huán)境污染、治理方面的支出達(dá)2400.8億元，而每年的排污費(fèi)收入不過百多億元。開征環(huán)境稅代替現(xiàn)行的排污收費(fèi)，是形勢發(fā)展的必然，必須促其早日實(shí)現(xiàn)?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員王誠堯撰文指出，為適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)情況，要抓緊研究開征專門促進(jìn)節(jié)能減排的兩個(gè)新稅種，其一就是開征環(huán)境保護(hù)稅?！拔覈F(xiàn)在對排污行為采取的措施是征繳排污費(fèi)，征收面窄，不規(guī)范，收費(fèi)成本高，而收費(fèi)金額低，企業(yè)寧愿繳納少量排污費(fèi)，也不愿意主動(dòng)治理環(huán)境污染，加上地方保護(hù)主義的干擾，缺少稅收的權(quán)威性和統(tǒng)一性，不足以遏制超標(biāo)排污行為。征繳到的收入還多被挪用，遠(yuǎn)不能滿足環(huán)境治理、改善的資金需要?！?/p>

“由于目前缺乏解決資源環(huán)境代價(jià)過大的機(jī)制，經(jīng)濟(jì)增長的資源環(huán)境問題成本沒有有效降低，加劇了生態(tài)環(huán)境惡化，需要?jiǎng)?chuàng)新政策機(jī)制來改善。為應(yīng)對當(dāng)前我國嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，開征環(huán)境稅勢在必行?！边@是2008年3月，中國農(nóng)工民主黨中央委員會(huì)關(guān)于開征環(huán)境稅的提案中的內(nèi)容。

對此，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光告訴記者，我國目前還沒有獨(dú)立性質(zhì)且具有法律意義上的環(huán)境稅。以往的稅收制度，多以經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)而設(shè)計(jì)，不是為了保護(hù)環(huán)境，如增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、企業(yè)所得稅等，盡管其中含有一些促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的政策規(guī)定，但直接具有環(huán)境保護(hù)意義的稅收政策很少，少量涉及環(huán)境的稅收也偏重于對資源開發(fā)利用征稅?！罢魇樟耸嗄甑沫h(huán)境保護(hù)費(fèi)由于缺乏剛性，所起的作用相當(dāng)有限?！?/p>

開征環(huán)境稅，“污染成本”必然增加，即使目前，這也已成為趨勢。 2008年2月28日通過的《中華人民共和國水污染防治法(修訂草案)》中，明確規(guī)定地方政府要對環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，并以此作為對其考核標(biāo)準(zhǔn)之一。為了強(qiáng)化企業(yè)、尤其國有企業(yè)的法律責(zé)任，該法規(guī)中還引入了頗具中國特色的“雙罰制度”，即對超標(biāo)污染單位處罰的同時(shí)，也對該單位負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰，還取消了按比例和倍數(shù)罰款總額的上限。這一法規(guī)已經(jīng)使地方政府和企業(yè)的“污染成本”陡增。

全國工商聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)會(huì)長文一波認(rèn)為，環(huán)境稅征收，將使企業(yè)的產(chǎn)品成本上升2％～5％，但他也表示，“環(huán)境稅如果正式施行，將從源頭上引導(dǎo)企業(yè)治理污染、提高工藝、改進(jìn)管理”。

“原先由社會(huì)承擔(dān)的環(huán)境污染治理成本，應(yīng)該由企業(yè)自己承擔(dān)，環(huán)境成本的企業(yè)內(nèi)部消化必須落實(shí)?！眹叶悇?wù)總局原副局長許善達(dá)如此評述。

財(cái)政界、環(huán)保界等相關(guān)領(lǐng)域，對環(huán)境稅的征收已達(dá)成民間共識(shí)。卻又如潘岳在接受記者采訪時(shí)所說，“環(huán)境稅的設(shè)計(jì)和實(shí)施是一個(gè)非常復(fù)雜的工作，涉及稅制設(shè)計(jì)、環(huán)境稅與其他稅種的關(guān)系、稅率的測算、征收成本，以及實(shí)施環(huán)境稅對經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響分析等，因此，環(huán)境稅還很難一下子全面推開?！?/p>

環(huán)境稅征收路線

“國際經(jīng)驗(yàn)表明，污染者上繳給政府去治理的費(fèi)用高于自己治理的費(fèi)用時(shí)，污染者才會(huì)真正感到壓力。而如今，中國的排污收費(fèi)水平過低，不但不能對污染者產(chǎn)生壓力，有時(shí)反而會(huì)起到鼓勵(lì)排污的副作用?！被诖耍嗽栏嬖V記者，他們正在主動(dòng)聯(lián)合有關(guān)部門，運(yùn)用價(jià)格和收費(fèi)手段推動(dòng)節(jié)能減排，一是推進(jìn)資源價(jià)格改革，包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價(jià)格；二是落實(shí)污染者收費(fèi)的政策，包括完善排污收費(fèi)政策、提高污水處理費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、促進(jìn)電廠脫硫、推進(jìn)垃圾處理收費(fèi)；三是促進(jìn)資源回收利用，包括鼓勵(lì)資源再利用、發(fā)展可再生能源、垃圾焚燒、生產(chǎn)使用再生水、抑制過度包裝等。

環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院綜合部主任葛察忠也給出兩條環(huán)境稅改革的路徑：一是費(fèi)

改稅，如污水處理費(fèi)、二氧化硫排污費(fèi)等大的收費(fèi)項(xiàng)目，可以直接轉(zhuǎn)為環(huán)境稅；二是保留已有的環(huán)境費(fèi)，再加之新設(shè)的環(huán)境稅，新設(shè)環(huán)境稅和已有環(huán)境費(fèi)并舉。從現(xiàn)實(shí)操作角度看，葛察忠建議費(fèi)稅并舉，因?yàn)橘M(fèi)稅有不同的征收對象、特點(diǎn)、征收管理的難易程度、征收單位的能力等。

賈康關(guān)于環(huán)境稅的設(shè)想是：國家出臺(tái)稱為“環(huán)境稅”的獨(dú)立稅種。由于水污染控制、大氣污染防治、固體廢物污染防治等是我國未來一段時(shí)期環(huán)境保護(hù)工作中的重點(diǎn)，我國環(huán)境稅的征收范圍應(yīng)設(shè)定為包括廢水、廢氣、固體廢棄物等在內(nèi)的污染物排放和二氧化碳排放。他建議，在“環(huán)境稅”稅種下面設(shè)定若干稅目和子稅目，為納入更多的針對勝稅目預(yù)留空間。而且，由于征稅范圍和對象不可能一步到位，硫、氮和工業(yè)污水等條件成熟、易于推行的污染排放稅目可以先行開征，再按實(shí)際情況陸續(xù)開征其他稅目，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可考慮獨(dú)立開征碳稅。

關(guān)于征收范圍，王誠堯建議，應(yīng)把一切與環(huán)境污染、資源破壞的行為和產(chǎn)品都列入其中。主要是工業(yè)廢水、廢氣和固體廢物，因?yàn)檫@些占污染源的70％以上，其次是那些難以降解和再回收利用的材料制品以及對環(huán)境會(huì)造成嚴(yán)重污染的各種包裝物和超過國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的噪音。對它們的征收應(yīng)以污染物的排放量和濃度為稅基，在污染防治歸地方自治管理的原則下，稅率可因時(shí)、因地而異。同時(shí)，他也強(qiáng)調(diào)稅負(fù)水平要高于現(xiàn)行的污染收費(fèi)，使企業(yè)采取污染治理的成本低于承擔(dān)的稅負(fù)，才能根本改變過去那種先污染、后治理的不正常狀況。

李煒光關(guān)注的是環(huán)境稅稅率的“適度”問題。他說，過低顯示不出環(huán)境稅的激勵(lì)效應(yīng)，難以影響人們的行為，過高則會(huì)造成生產(chǎn)抑制，無法起到預(yù)期的調(diào)整社會(huì)行為、保護(hù)環(huán)境的功效，甚至?xí)?dǎo)致破壞環(huán)境的秘密違法行為。而且，應(yīng)施行差別稅率，由各地根據(jù)所轄地域的氣候條件、人口密度以及對環(huán)境清潔的需求程度確定適用稅率。環(huán)境稅對所有企業(yè)應(yīng)一視同仁，中小企業(yè)與大型國有企業(yè)應(yīng)適用于統(tǒng)一的稅率，不應(yīng)以隱性補(bǔ)貼的方式給大型國有企業(yè)以財(cái)政返還。還要防止任何人以任何借口干擾環(huán)境稅的正常運(yùn)行。環(huán)境稅只能定向用于改善環(huán)境，補(bǔ)償那些遭受環(huán)境污染或影響的人們，不能挪用于他處?！澳壳柏?cái)政部已開始施行新的政府支出功能分類，增加了‘211環(huán)境保護(hù)科目，基本涵蓋了污染防治和生態(tài)保護(hù)的全部事項(xiàng)，使環(huán)保在政府預(yù)算科目中有了戶頭，如今是往戶頭里‘存錢的問題了，這個(gè)錢應(yīng)該包括來自環(huán)境稅的收入?！?/p>

中國農(nóng)工民主黨也在提案中強(qiáng)調(diào)，環(huán)境稅應(yīng)主要作為中央與地方共享稅，在各級(jí)財(cái)政建立“環(huán)?；稹保瑢?shí)行?？顚Ｓ?。建議將環(huán)境稅收入主要用于支持燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業(yè)的節(jié)能減排以及可再生能源發(fā)展，以降低征收環(huán)境稅對這些行業(yè)造成的影響。他們認(rèn)為，環(huán)境稅的具體征收中，可以選擇以下三種模式；環(huán)保部門代核，稅務(wù)部門征收；由稅務(wù)部門審核，環(huán)保部門代征；稅務(wù)部門征收。建議將環(huán)境稅的資金使用納入環(huán)保專項(xiàng)預(yù)算支出科目，確保不偏離環(huán)境稅設(shè)置的初始政策目標(biāo)。