農(nóng)地糾紛何時(shí)了

何　流　何　晶

成員權(quán)不明確，遇到農(nóng)民調(diào)整土地的訴求，就很難處理。因此，保護(hù)農(nóng)民作為土地承包人的利益，是要在“確權(quán)”基礎(chǔ)上的保護(hù)。

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，土地資源變得稀缺，城市開始與農(nóng)村爭(zhēng)奪土地，而農(nóng)村內(nèi)部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的糾紛亦引發(fā)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益的再調(diào)整。近年來，土地糾紛案件數(shù)量居高不下。如何判別糾紛中的誰是誰非?如何抑制地方政府的占地沖動(dòng)?如何化解法律法規(guī)與現(xiàn)實(shí)的矛盾?如何切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)?

“以地生財(cái)”的沖動(dòng)

2008年3月15日，孟凡晨、齊真義(化名)等五位村民向國(guó)土資源部遞交了一封舉報(bào)信，舉報(bào)2003年至2005年間，某工業(yè)園區(qū)“以租代征”，占用該村耕地1176.66畝，2007年又占用90.55畝。這封有理有據(jù)的舉報(bào)信由研究農(nóng)村問題的專家代寫，信的最后有齊真義等三人的手印。

2007年9月，國(guó)土資源部開展全國(guó)范圍的“土地執(zhí)法百日行動(dòng)”，重點(diǎn)查處“以租代征”，多方反映未果的村民看到希望。誰知區(qū)國(guó)土局移花接木，將以租代征的耕地作為“村鎮(zhèn)建設(shè)用地”辦理了農(nóng)地轉(zhuǎn)用，繼而將集體建設(shè)用地使用權(quán)與企業(yè)聯(lián)營(yíng)，將租地合同改為土地入股聯(lián)營(yíng)合同，躲過了“百日行動(dòng)”。舉報(bào)信中這樣寫到：“同一事項(xiàng)、內(nèi)容要件完全相同的兩份合同，分別以《土地租賃合同》面對(duì)村民，以《土地使用權(quán)入股合同》面對(duì)上級(jí)?！?/p>

事實(shí)上，根據(jù)國(guó)家規(guī)定，由外來開發(fā)商為主體的工業(yè)園區(qū)不屬于村鎮(zhèn)建設(shè)，根本不能以“村鎮(zhèn)建設(shè)用地”的名義辦理農(nóng)地轉(zhuǎn)用。即便可以轉(zhuǎn)用，其規(guī)模也必須符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設(shè)用地控制指標(biāo)。一夜之間就在一個(gè)村力下來上千畝農(nóng)地轉(zhuǎn)用，很難讓村民信服。而不符合“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃”的建設(shè)用地亦不能入股聯(lián)營(yíng)。

中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文曾指出，2006年9月實(shí)行耕地保護(hù)“省長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”以后，土地違法違規(guī)的主體下沉至市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村，最主要的手段就是“以租代征”，讓鄉(xiāng)村與企業(yè)簽訂租地合同，規(guī)避農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批。2007年中央清理整頓“以租代征”后，一些地方就在“集體建設(shè)用地”上打主意。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院黨委書記孔祥智告訴記者，地方政府一直是土地違法的主體，其違法沖動(dòng)的原因就是“土地財(cái)政”。他在南方某市調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，2003年土地轉(zhuǎn)讓收入在該市財(cái)政收入中所占的比例高達(dá)70％。

在介入多起農(nóng)村土地糾紛調(diào)查后，一位不愿意透露姓名的業(yè)內(nèi)人士表示，他在一定程度上理解某些地方領(lǐng)導(dǎo)的做法，“以地生財(cái)”作為地方原始積累的一部分，對(duì)農(nóng)民來說是殘酷的，但在農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中也很難避免。隨著城市化的一步步推進(jìn)，土地的征用量必然會(huì)越來越大。

雖然村民們多方反映，但迄今為止，此事仍然沒有得到解決。而被占用的1200多畝耕地中，500多畝閑置，進(jìn)駐的11家企業(yè)里，只有兩家在正常生產(chǎn)，其中一家還是重污染企業(yè)。

征地沖突之源

近年來，因農(nóng)地糾紛引發(fā)的沖突和群體性事件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。中共中央黨校“三農(nóng)”問題研究中心副主任徐祥臨認(rèn)為，這些群體性事件背后都有土地糾紛的深層原因。比起農(nóng)村內(nèi)部的農(nóng)地承包糾紛，因土地征用引發(fā)的糾紛更加普遍，矛盾也更尖銳。陳錫文指出，這類矛盾主要有兩個(gè)原因，一是一些地方政府、開發(fā)商違法違規(guī)，隨意侵占農(nóng)民土地；二是經(jīng)國(guó)家批準(zhǔn)的征地，但征地補(bǔ)償不到位，沒有落實(shí)對(duì)農(nóng)民的安置。

位于山西省山陰縣城南的舊廣武村毗鄰雁門關(guān)，是一座保存完好的古城。平遙古城如火如荼的旅游形勢(shì)，讓山陰縣政府也有了在當(dāng)?shù)馗懵糜伍_發(fā)的念頭。2003年，山陰縣政府以“生態(tài)移民”為由占用舊廣武村基本農(nóng)田402畝。村民認(rèn)為，旅游新村占用的400畝地是村里最好的水澆地，建議新村選址在城北，遭到拒絕。

2003年5月，地里的青苗已經(jīng)長(zhǎng)高，縣鄉(xiāng)政府出動(dòng)鏟車強(qiáng)行平地，與村民發(fā)生了沖突。村民要求按照鄉(xiāng)政府以及縣國(guó)土局之前承諾的標(biāo)準(zhǔn)(按大運(yùn)高速公路征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn))，每畝補(bǔ)償6242元，而當(dāng)?shù)卣o村民的征地補(bǔ)償每畝僅為2400元，還是分?jǐn)?shù)年發(fā)放。

專家指出，引發(fā)糾紛的根本原因是利益分配的不公。雖然近年來，對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但仍然不能體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地后往往身價(jià)倍增，但被征地農(nóng)民卻常常連最基本的生活也無法保障，中間的級(jí)差效益都留在了當(dāng)?shù)卣掷?。世界上大多?shù)國(guó)家和地區(qū)都按照市場(chǎng)價(jià)格來進(jìn)行征地補(bǔ)償，美國(guó)、日本和我國(guó)香港地區(qū)不僅補(bǔ)償土地當(dāng)前的價(jià)值，還考慮到土地未來的價(jià)值，這樣最終的補(bǔ)償金額遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地的市場(chǎng)價(jià)值。

陳錫文在談到征地制度改革時(shí)強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格區(qū)分公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類用地，逐步縮小經(jīng)營(yíng)性征地范圍。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)以外的非公益性建設(shè)用地，允許農(nóng)民參與開發(fā)和經(jīng)營(yíng)，并要保證農(nóng)民收益。但“公益性”如何界定是個(gè)難題，國(guó)土資源部也一直拿不出一個(gè)“公益性”用地的表單。

孔祥智指出，中共十七屆三中全會(huì)明確，在“城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外”的“非公益性建設(shè)項(xiàng)目”，農(nóng)民可參與開發(fā)經(jīng)營(yíng)，這就為農(nóng)民以土地參與工業(yè)化、城市化提供了政策空間。近日，有消息稱，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》(下稱“征求意見稿”)首次規(guī)定，“依法取得的”農(nóng)村集體建設(shè)用地可“出讓、租賃、作價(jià)出資或者入股”等。如果該條款最后被立法機(jī)構(gòu)通過，將是我國(guó)首次從法律上明確了集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的“平等”地位。

對(duì)眾所關(guān)心的“農(nóng)地入市”收益，“征求意見稿”中明確，“農(nóng)地出讓、租賃”的收益，歸擁有集體土地所有權(quán)的“農(nóng)民集體”所有；“轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租”的收益歸原集體建設(shè)用地使用權(quán)人；“出讓、租賃”合同另有約定的，則照約執(zhí)行。這將避免現(xiàn)實(shí)中諸多集體土地流轉(zhuǎn)收益分配不均、操作不透明等弊端，國(guó)土資源部也宣布，近期將下發(fā)有關(guān)“農(nóng)地入市”的具體辦法。

轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去，誰是誰非?

2008年3月19日，北京市最大一起土地流轉(zhuǎn)案件在海淀區(qū)法院開庭審理。海淀區(qū)蘇家坨鎮(zhèn)周家巷村108名村民認(rèn)為，村委會(huì)的做法違背了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的平等、自愿的原則，侵犯了村民的經(jīng)濟(jì)利益，以他們名義簽訂的流轉(zhuǎn)合同是偽造的。

本案有三個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)：

一是簽名到底是否為村民本人的?據(jù)村民們說，108份《土地流轉(zhuǎn)合同》上的簽名，只有20多個(gè)是村民本人簽的，其他絕大部分都是由別人代簽的。而村委會(huì)承認(rèn)確實(shí)有代簽合同的行為，稱108名原告中有86戶是由其家庭成員簽的，另外19戶是由其直系親屬代簽，只有3戶不知道是誰簽的?！爱?dāng)初承包土地是以戶為單位的，因此在土地流轉(zhuǎn)時(shí)，只要是家庭成員，都可以簽字?！?/p>

二是合同簽訂時(shí)間為何被推前?村民們表示，很多被代簽的合同都是在2008

年11月簽訂的，但是最后的落款時(shí)間卻被推回到了2005年1月。村委會(huì)承認(rèn)將日期推前，但他們說這不叫“倒簽”而是“補(bǔ)簽”，而且只有3份合同是“補(bǔ)簽”的。

村委會(huì)稱“補(bǔ)簽”完全是為了村民的利益，因?yàn)?008年10月17日海淀區(qū)農(nóng)委曾出臺(tái)文件，對(duì)已同意將土地流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)營(yíng)的村民，增發(fā)每畝200元的補(bǔ)償金。村委會(huì)表示，按照該政策，只有當(dāng)時(shí)已簽訂流轉(zhuǎn)合同的村民才能領(lǐng)取補(bǔ)貼，“我們是為了讓當(dāng)時(shí)沒有簽訂流轉(zhuǎn)合同的村民也領(lǐng)到補(bǔ)貼”，因此將合同簽訂的時(shí)間推前。

三是是否隱瞞了合同真實(shí)內(nèi)容?村民中，一些簽了合同的本人及代簽者稱，當(dāng)時(shí)他們都是被通知去領(lǐng)取“外出擇業(yè)錢”，村委會(huì)叫他們簽字就簽了，也沒告知他們簽的是什么?！熬退憬o我們，我們也看不懂，沒人跟我們解釋?！痹诜ü賳柤暗氖畮孜淮迕裰校瑑H有一人稱知道簽的是土地流轉(zhuǎn)合同，但“不知道是10年期的”。村委會(huì)不認(rèn)可村民們的說法，表示當(dāng)時(shí)村民們都是自愿簽字的，他們并沒有蒙騙或者威脅過任何人。而且“這108P都領(lǐng)取了流轉(zhuǎn)補(bǔ)償金以及老人孩子的補(bǔ)助費(fèi)用，村民已經(jīng)享受了土地流轉(zhuǎn)的收益，流轉(zhuǎn)合同在事實(shí)上已經(jīng)成立了”。

審理本案的法官認(rèn)為，訴訟并不是解決土地糾紛的首選辦法。因?yàn)檗r(nóng)村土地承包糾紛中，雙方對(duì)抗激烈，容易造成群體性事件，且案情十分復(fù)雜，有農(nóng)民追求利益而毀約的，但也不乏村委會(huì)等惡意傷害農(nóng)民利益的。因此案件處理結(jié)果呈多樣化，而不一致的判決結(jié)果會(huì)引發(fā)更多的質(zhì)疑和糾紛。他認(rèn)為，相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)可以采取確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)入股等多種手段處理土地問題，為農(nóng)民提供更多的選擇。同時(shí)，簽約等流程要透明化、法制化，避免不必要的紛爭(zhēng)。

“確權(quán)”基礎(chǔ)上的保護(hù)

目前農(nóng)村土地糾紛有多種情況，徐祥臨在接受本刊記者采訪時(shí)表示，“農(nóng)民離開農(nóng)村去城市打工，離開的時(shí)候可能把土地流轉(zhuǎn)出去。這種流轉(zhuǎn)很少是規(guī)范的，多數(shù)都是親屬之間的口頭承諾，農(nóng)民返鄉(xiāng)的時(shí)候就可能產(chǎn)生糾紛。但從基層領(lǐng)導(dǎo)干部反映的情況來看，目前還沒有表現(xiàn)出嚴(yán)重的態(tài)勢(shì)?！?/p>

記者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民普遍存在這樣一種疑惑。某戶人家生養(yǎng)了孩子，是否應(yīng)該增加這戶的土地分配?與之相反，有的人家搬走了，或老人去世了，是否該相應(yīng)減少這家的土地分配?中央“增人不增地、減人不減地”的原則很明確，但農(nóng)民作為集體的一員，有理由獲得耕種土地的權(quán)利。

這一困惑在很多農(nóng)村基層干部中依然存在。孔祥智告訴記者，在第一輪土地承包期內(nèi)，各地一般是3到5年調(diào)整一次，第二輪承包期內(nèi)，由于中央三令申要保持土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，調(diào)整的頻率有所降低。

徐祥臨認(rèn)為，這涉及到農(nóng)村內(nèi)部集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的問題，國(guó)家對(duì)此并沒有明確的法律界定。成員權(quán)不明確，遇到農(nóng)民調(diào)整土地的訴求，就很難處理。因此，保護(hù)農(nóng)民作為土地承包人的利益，是要在“確權(quán)”基礎(chǔ)上的保護(hù)。雖然發(fā)生糾紛有時(shí)候也在于農(nóng)民把自己的權(quán)利擴(kuò)大化，但只要確權(quán)明確，處理土地承包糾紛并不會(huì)很困難。在一些比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，這個(gè)問題解決得比較好，就是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通過股份合作制的方式量化。

他還告訴記者，中央的原則是為了穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，穩(wěn)定家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，而且土地分割稀釋也不利于規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，由此帶來的不公平應(yīng)依據(jù)中央“多予、少取、放活”的方針，讓農(nóng)民分享更多的發(fā)展成果，在不斷完善中解決。