和諧社會下新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的思考

曹云清　張占平　李　斯

摘要：建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是構(gòu)建和諧社會、樹立科學發(fā)展觀的需要。國內(nèi)外現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的模式，為我國建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提供了有益的啟示。我國應采取立法先行，加大財政支持力度，多方籌資，加強監(jiān)管等措施，積極探索新型養(yǎng)老保險制度。

關(guān)鍵詞：和諧社會；農(nóng)村養(yǎng)老保險；個人賬戶積累制

中圖分類號：F323.89文獻標識碼：A文章編號：1003—3890(2009)03—0026—04

深入貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會、推進社會主義新農(nóng)村建設，是“十七大”報告提出的重要任務。我國是人口大國，并且80％人口在農(nóng)村，因此，農(nóng)民問題的解決便成了完成這一任務的關(guān)鍵，而農(nóng)民問題中養(yǎng)老保險又是重中之重。鑒于舊農(nóng)保制度由于種種原因出現(xiàn)停滯和落后，所以亟需探索建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。

一、建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的必要性

1建立健全新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是構(gòu)建和諧社會、樹立科學發(fā)展觀的需要。2006年3月16日發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》鮮明地提出了“探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”，這一戰(zhàn)略舉措為適應我國社會的深刻變化，努力建設和諧社會，為開創(chuàng)性地建設中國特色社會主義注入了新的內(nèi)容。構(gòu)建和諧社會在當前面對的主要問題是如何解決好“三農(nóng)”問題，如何縮小城鄉(xiāng)差距，這不僅是廣大農(nóng)民的迫切要求，也關(guān)系到構(gòu)建和諧社會和全面建設小康社會目標能否實現(xiàn)。當然，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立不是一蹴而就的事情，需要一個漫長的過程。

2傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能日漸弱化。養(yǎng)兒防老是我國農(nóng)村幾千年來的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式，然而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始面臨諸多挑戰(zhàn)。河北省農(nóng)林科學院副院長王海波委員認為，過去一般是幾對夫婦供養(yǎng)一對老人，現(xiàn)在乃至今后一般是一對夫婦供養(yǎng)一對甚至兩對以上老人，子女的養(yǎng)老負擔加重。安徽省旌德縣白地鎮(zhèn)洪川村黨支部書記余的娜代表認為，大部分村子70％以上的老人是和子女分開過的，就算子女孝順，一年也只是給父母幾百斤糧食和少量的錢，這僅能解決老人的基本溫飽，農(nóng)村老人的生活很艱難。河北農(nóng)大資源環(huán)境學院院長許嗥委員認為，大量農(nóng)村青壯年進城打工，迫于競爭壓力和傳統(tǒng)孝道觀念的減弱，使他們無暇顧及農(nóng)村的父母，而是把有限的時間、精力和財力都向子女傾斜，產(chǎn)生了重幼輕老現(xiàn)象。而隨著農(nóng)村生活水平的提高，老年人的壽命也在不斷延長，患病率和傷殘率同時也會上升，這都加大了養(yǎng)老的成本。以前農(nóng)村養(yǎng)老的主要經(jīng)濟來源是土地，而中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山代表指出：“土地收益只是農(nóng)民的生活保障，可以提供糧食等生活必需品，但這不是社會保障，而且現(xiàn)在農(nóng)民從土地上獲得的收益很有限，承包土地的保障功能也在日益弱化?！?/p>

3原有養(yǎng)老保險制度存在弊端。(1)原有的農(nóng)村養(yǎng)老保險保障水平低，名不副實。目前農(nóng)村養(yǎng)老保險適用的仍然是1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行)，統(tǒng)籌范圍是在縣級，一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，農(nóng)民繳納的保費比較少，到老年時無法提供養(yǎng)老保障。(2)原有制度強調(diào)個人自愿性，是一種農(nóng)民個人儲蓄養(yǎng)老保險制度，體現(xiàn)的是商業(yè)保險的特征，而不是社會保險的含義，所以無法給農(nóng)民提供更多的公共產(chǎn)品。

二、國外農(nóng)村養(yǎng)老保險制度介紹

從養(yǎng)老保險資金的籌集、管理、發(fā)放方式以及各種保障的性質(zhì)劃分，國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度基本上可歸納為社會保險型、福利保險型、儲蓄保險型三種模式(如表1所示)。

三、國內(nèi)新型農(nóng)村養(yǎng)老保險模式試點

溫家寶總理在“十七大”報告中明確提出：“鼓勵各地開展農(nóng)村養(yǎng)老保險”。這對1億農(nóng)村老年人來說無疑是個福音。

而在此之前，我國已經(jīng)在廣東的東莞市和江蘇的蘇州兩個地級市進行了試點研究。東莞市2000年由市財政出資10億元作為基礎(chǔ)資金的新型的農(nóng)民基本養(yǎng)老保險制度正式建立。從2001年起，東莞所有20歲～60歲的男性農(nóng)民20歲～55歲的女性農(nóng)民全部納入社會養(yǎng)老保險。蘇州各縣、市(區(qū))也加快了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的探索和嘗試，2003年4月蘇州市頒布了《蘇州市農(nóng)村基本養(yǎng)老保險管理暫行辦法》，對全市各市(區(qū))的農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的框架進行了相對的統(tǒng)一，這標志著基本養(yǎng)老保險“蘇州模式”的正式建立，截至2005年3月末，蘇州全市農(nóng)村勞動力累計參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)達到155萬人，已有70萬農(nóng)村老人每月享受著80元～150元的養(yǎng)老補貼，農(nóng)村勞動力的參保率和老年農(nóng)民養(yǎng)老補貼的覆蓋率均達到80％左右，居全國領(lǐng)先地位。

從2007年開始，位于西部地區(qū)的陜西省寶雞市被國家勞動和社會保障部列為全國唯一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點城市。該市的基本做法是：凡18周歲以上的農(nóng)民均可參保，實現(xiàn)了全體農(nóng)村居民的覆蓋，農(nóng)民在上年人均純收入的10％～30％的范圍內(nèi)自由選擇繳費標準；實行縣級統(tǒng)籌、個人繳費、集體補助、財政補貼相結(jié)合的方式籌資并全部記入農(nóng)民養(yǎng)老保險個人賬戶，實行完全個人賬戶積累制；繳費時，每人每年政府補貼30元，參保人年滿60周歲時，每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金金額等于個人賬戶積累總額除以139個月，再加上政府養(yǎng)老補貼的60元；實行激勵約束機制，只要家庭成員(兒子、兒媳、上門女婿及配偶)按規(guī)定參保繳費，家里年滿60周歲的老人當年不繳費就可按規(guī)定領(lǐng)取每月至少60元的養(yǎng)老金。目前，當?shù)剞r(nóng)民參保的積極性很高，試點村45歲以上農(nóng)民參保率達到85％以上，2008年開始在全市12個縣(區(qū))全面推行。

2008年1月1日，《北京市新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試行辦法》(以下簡稱《辦法》)在北京市全面實施?！掇k法》規(guī)定參加北京市基本養(yǎng)老保險的北京市進城務工人員，達到退休年齡時不符合按月領(lǐng)取條件的，可將資金劃轉(zhuǎn)到本人所在區(qū)縣農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，按新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險規(guī)定享受待遇。與原來的農(nóng)村養(yǎng)老保險不同的是，按月享受的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在個人賬戶資金的基礎(chǔ)上，增加了每人每月280元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由市、區(qū)縣財政共同籌集。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施，是市委市政府貫徹“十七大”精神，落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，以人為本，解決民生問題的重大舉措；是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保障體系的一項重大措施。北京市農(nóng)民將從中得到更多的實惠。

四、綜合國內(nèi)外農(nóng)村養(yǎng)老保險模式，探索我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險模式

通過對國內(nèi)外農(nóng)村養(yǎng)老保險模式的分析，我們可以從中得到有益的啟示。

1立法先行，加快法制建設。從中央這個層面上講，要加快制定全國統(tǒng)一的社會保障法，即使是由于歷史的原因，統(tǒng)一的社會保障法不能馬上建立，也要首先建立一些統(tǒng)一的部門規(guī)章，然后這些

部門規(guī)章逐步上升為法規(guī)，最后形成法律條文。任何新鮮事物的出現(xiàn)，只有做到有法可依，才能沿著正確的軌道前進，否則會半路夭折。從地方這個層面上講，要制定與中央的法規(guī)不沖突的地方性法規(guī)，力求合理高效。

2加大國家財政的支持力度，讓農(nóng)民共享經(jīng)濟發(fā)展成果。農(nóng)村人口減少以及老齡化的發(fā)展態(tài)勢，決定了政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險必須承擔更大的責任，這也是發(fā)達國家為我們建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供的經(jīng)驗。過去，我們國家實行的是個人繳費、集體補助為輔，國家給予政策扶持的籌資辦法。農(nóng)業(yè)稅取消后，大部分地方集體經(jīng)濟成為空殼，集體補助難以落實。因此，財政投入非常重要。今后國家應盡可能完善農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶的補貼制度，提高集體補助的比例。當然，政府對收入水平不同地區(qū)的農(nóng)民補貼水平應有區(qū)別，可通過加大轉(zhuǎn)移支付的力度，使貧困地區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老有保障。

3建立多渠道的籌資方式，改變單一的農(nóng)民個人儲蓄形式。1992年民政部頒布的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(試行)規(guī)定以個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策予以扶持，由于當時歷史條件的限制，在實際執(zhí)行過程中則變成單純農(nóng)民個人繳費，個人儲蓄積累的形式。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，應把單一的個人賬戶模式改為個人賬戶和待遇調(diào)整機制相結(jié)合，個人繳費完全計入個人賬戶，國家補貼和集體補助的90％以上計人個人賬戶，留下一小部分作為待遇調(diào)整基金，這部分基金用來支付管理費用和個人賬戶不足以支付的高齡老人的養(yǎng)老金以及到60歲仍然繳費而沒有領(lǐng)取養(yǎng)老金的個人補貼部分，這樣可以調(diào)動農(nóng)民繳費積極性。

4繳費標準和待遇水平多樣化。由于我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，所以在制定繳費水平時不能搞“一刀切”，可以適當提高經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)象中東部地區(qū)的個人賬戶的繳費水平，適當減少國家補貼，即大賬戶，小統(tǒng)籌。而不發(fā)達的西部地區(qū)則應加大國家補貼的力度，個人繳費標準適當降低，即小賬戶，大統(tǒng)籌，從而平衡東中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險待遇，實現(xiàn)國家統(tǒng)籌規(guī)劃，保障制度的可持續(xù)性，以深入貫徹落實科學發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會。待遇水平根據(jù)本地區(qū)人均可支配收入、生活消費指數(shù)、物價指數(shù)、農(nóng)村最低生活保障標準以及待遇調(diào)整儲備金的規(guī)模等因素適時調(diào)整，改變過去待遇水平一經(jīng)確定終生不變的方法。

5覆蓋方式要循序漸進。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度應本著盡可能廣覆蓋的原則。但在目前我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平條件下，建立城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式還難以實現(xiàn)。貝弗里奇早在1942年就提出了社會保險的“全面普遍原則”和“區(qū)別對待原則”，針對我國具體情況，首先應在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建立起城鄉(xiāng)一體化的統(tǒng)一模式，實現(xiàn)全民覆蓋；在經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)實行多層次養(yǎng)老保障體系，農(nóng)民自愿，國家積極引導，循序漸進，逐步向統(tǒng)一模式靠攏。

6加強資金監(jiān)管力度，確保資金保值增值。目前我國金融市場不規(guī)范，基金增值渠道少，資金的安全和保值增值出現(xiàn)困難。針對這種情況，筆者認為首先要把省、市兩級的政事分開，行政單位負責制定政策，事業(yè)單位負責基金管理。省級單位負責農(nóng)村養(yǎng)老保險基金管理，市級單位負責基金的收繳和發(fā)放。加大監(jiān)督力度，必要的時候，基金管理部門應向上級行政部門匯報基金運營情況；政府積極拓寬基金的投資渠道，確保資金的保值增值。

7繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村土地和家庭所應有的養(yǎng)老保障輔助功能。盡管農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能日漸弱化，但專家認為，根據(jù)當前我國農(nóng)村的經(jīng)濟水平、傳統(tǒng)文化和社會化服務狀況等實際情況，家庭養(yǎng)老仍是我國農(nóng)村養(yǎng)老的基礎(chǔ)，應在鞏固原有家庭養(yǎng)老模式的前提下，在農(nóng)村大力推廣社會養(yǎng)老保險。

責任編輯：關(guān)華