美國教育政策研究中心運(yùn)行機(jī)制研究

穆曉莉　黃忠敬

[摘要]本文以威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校為例，從人員構(gòu)成、資金來源及研究領(lǐng)域、影響運(yùn)行機(jī)制的主要途徑及其主要特征等四個(gè)方面探討了美國教育政策研究中心的運(yùn)行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]美國教育政策研究中心運(yùn)行機(jī)制

[中圖分類號(hào)]G649.712[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1005-5843(2009)02-0087-04

[作者簡(jiǎn)介]穆曉莉，黃忠敬，華東師范大學(xué)教育學(xué)系(上海200062)

美國教育政策研究中心成立于1985年，受研究報(bào)告《國家處在危險(xiǎn)之中：教育改革勢(shì)在必行》的影響，由國家教育改革和研究辦公室出資設(shè)立，由賓夕法尼亞大學(xué)教授Susan Fuhrman發(fā)起并擔(dān)任主任至今?，F(xiàn)在由美國7所頂尖大學(xué)組成，分別是賓夕法尼亞大學(xué)、哈佛大學(xué)、斯坦福大學(xué)、威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校、哥倫比亞大學(xué)教師學(xué)院、密執(zhí)安大學(xué)和西北大學(xué)。美國教育政策研究中心(CPRE)作為七所大學(xué)的教育政策研究聯(lián)盟，在教育政策研究領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的作用。

威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校，是美國著名的研究型公立大學(xué)，亦有公立長春藤之稱。在2008年US News and world Report教育學(xué)排名中位居第12位。主要由威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校負(fù)責(zé)的教育財(cái)政項(xiàng)目，是CPRE三個(gè)重大研究項(xiàng)目之一。本文以威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校為例，剖析美國教育政策研究中心的運(yùn)行機(jī)制。

一、研究中心的人員構(gòu)成

該中心成員共14人，其中主任1人，高級(jí)研究員(包括助理教授，名譽(yù)退休教授，研究專家)5人，研究員3人，項(xiàng)目研究助理3人(1名博士，2名在讀博士)，行政助理(業(yè)務(wù)經(jīng)理和服務(wù)助理)2人。通過分析得知，其學(xué)科背景有與教育學(xué)相關(guān)的專業(yè)及哲學(xué)、勞資關(guān)系、人力資源和商務(wù)管理等專業(yè)(具體分析如下圖1、表1所示)。人員多學(xué)科的研究背景為其研究奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、運(yùn)行機(jī)制的資金來源及研究領(lǐng)域

(一)教育財(cái)政項(xiàng)目研究

教育財(cái)政是國家或公共團(tuán)體籌措和使用教育經(jīng)費(fèi)，保障教育系統(tǒng)運(yùn)行和發(fā)展，合理配置教育資源，促進(jìn)教育公平、效率和自由的一種社會(huì)職能，其在教育發(fā)展中發(fā)揮著重要的支柱和保障作用。作為國家公共財(cái)政中的一個(gè)專門領(lǐng)域，其實(shí)質(zhì)是國家為扶持和發(fā)展教育公益事業(yè)，無償為教育劃撥資源的一種國民收入再分配方式。在美國，教育財(cái)政是一個(gè)討論最多而又理解最少的公共教育政策的一個(gè)方面。教育行政管理者、教師、政治領(lǐng)導(dǎo)者都想知道所用于公共教育的錢是如何花的，盡管大多數(shù)教育工作者認(rèn)為國家對(duì)公共教育的投資過低，而政府和政策制定者卻總感到教育系統(tǒng)消耗大量資金并且欲無止境。學(xué)校教育財(cái)政項(xiàng)目始于1990年，主要受美國教育部教育研究和發(fā)展辦公室資助，主要研究教育財(cái)政問題。原計(jì)劃為期五年(1990年1月－1994年12月)的資助一直延續(xù)到1995年，1996年3月美國教育政策聯(lián)盟獲得了一項(xiàng)新的資助，且在2002年得到了來自洛克菲勒基金會(huì)為期兩年的50萬美元研究經(jīng)費(fèi)的資助。同時(shí)還有大西洋慈善事業(yè)、卡內(nèi)基公司、Pew公益信托、美國教育部教育研究與發(fā)展中心教育管理、財(cái)政政策制定和管理協(xié)會(huì)的資助。

隨著高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)動(dòng)的到來，提高學(xué)生學(xué)業(yè)成績的期望更加凸顯出來，學(xué)校如何提高資源使用率的問題也隨之提上日程。該研究機(jī)構(gòu)在稅收來源、學(xué)校財(cái)政的不平等、資源配置與使用、學(xué)校管理、高效的資源再分配等多方面的研究中，更注重重新設(shè)計(jì)研究更新計(jì)劃、改進(jìn)教學(xué)的支出、資源配置、學(xué)校預(yù)算、充足項(xiàng)目等方面，并進(jìn)行了資源配置個(gè)案研究、專業(yè)發(fā)展個(gè)案研究、學(xué)校預(yù)算，亦嘗試重新設(shè)計(jì)研究報(bào)告。這項(xiàng)研究不僅要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)新的規(guī)則體系，還要圍繞州的經(jīng)濟(jì)需要重點(diǎn)研究教育改革的州級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。雖然水平測(cè)試大約有80％的學(xué)生達(dá)到或高于威斯康辛標(biāo)準(zhǔn)熟練水平，但僅有約35％的學(xué)生達(dá)到國家教育制定的熟練標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與世界要求的熟練水平相近，因此，建議要在5－10年的時(shí)間，達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，或者至少有70％的學(xué)生達(dá)到或超過這個(gè)世界級(jí)熟練標(biāo)準(zhǔn)。近年來，聯(lián)邦NCLB法案提出的使每個(gè)孩子都有高水平的目標(biāo)，已經(jīng)從注重投人轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果一學(xué)生的學(xué)業(yè)成績有嚴(yán)格的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，從學(xué)校財(cái)政體系的立法和政策來看，立足點(diǎn)也由“平等”轉(zhuǎn)向了“充足”。CPRE教育財(cái)政研究項(xiàng)目主任Allan Odden被譽(yù)為美國當(dāng)代最著名的財(cái)政學(xué)者之一，他提出了預(yù)算松綁的主張：“一大部分的學(xué)校預(yù)算必須以整數(shù)撥給學(xué)校，使學(xué)校自由支配。這樣的做法有兩種：第一種比較激進(jìn)的做法是州政府將經(jīng)費(fèi)直接撥給學(xué)校，不再經(jīng)過學(xué)區(qū)的核撥與分配；第二種比較溫和的做法是學(xué)區(qū)將核撥給學(xué)校的現(xiàn)有預(yù)算，不論是一般補(bǔ)助還是分項(xiàng)補(bǔ)助，都以一個(gè)整數(shù)撥給學(xué)校，讓學(xué)校自由支配，這些經(jīng)費(fèi)大概為學(xué)校預(yù)算的85％以上。”這意味著將現(xiàn)行的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)系統(tǒng)以學(xué)區(qū)為重心轉(zhuǎn)移到以學(xué)校為重心，即以學(xué)校為本位的信息系統(tǒng)。通過研究和調(diào)查，他們?nèi)〉昧巳缦轮匾晒航⒘艘粋€(gè)識(shí)別學(xué)校和學(xué)區(qū)擁有充足資源的分析模式；創(chuàng)建了至少兩種不同的均等化規(guī)則，以用于依靠捐助來維持的學(xué)校；創(chuàng)建了至少兩種不同的資金計(jì)劃，以用于學(xué)區(qū)和學(xué)校之間；創(chuàng)建了一種新的學(xué)校財(cái)政賬戶結(jié)構(gòu)，通過學(xué)校和學(xué)區(qū)層面的重要款項(xiàng)的支出說明來進(jìn)一步了解教育經(jīng)費(fèi)的支出；提出了具有戰(zhàn)略意義的人力資源體系建議；運(yùn)用一個(gè)程序來調(diào)查學(xué)校和學(xué)區(qū)在教師專業(yè)發(fā)展方面的投資，并根據(jù)所收集到的資料和信息，重新部署和分配，更加合理有效地使用策略；創(chuàng)建了商標(biāo)準(zhǔn)的教師評(píng)價(jià)制度的新途徑——以教師對(duì)學(xué)生的效力進(jìn)行分組，并對(duì)優(yōu)秀教師給予工資補(bǔ)貼；建立了把教師的工資水平和學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果相聯(lián)系的教師補(bǔ)貼新形式，從而激發(fā)教師進(jìn)行學(xué)習(xí)，并運(yùn)用新的教學(xué)策略來促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績的提高，從而達(dá)到高標(biāo)準(zhǔn)的要求；學(xué)校教師團(tuán)隊(duì)的表現(xiàn)也是核發(fā)獎(jiǎng)金的另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。目前這一研究項(xiàng)目的第一階段已經(jīng)結(jié)束，第二階段的研究已在華盛頓大學(xué)展開，側(cè)重研究如何改進(jìn)教學(xué)花費(fèi)的問題。

(二)教師待遇補(bǔ)償項(xiàng)目研究

美國是世界上收入很高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力很強(qiáng)的國家，但中小學(xué)教師工資與其他行業(yè)相比，平均收入水平低，增長幅度小、速度慢，甚至在一定時(shí)期呈現(xiàn)負(fù)增長態(tài)勢(shì)。而美國幾乎所有公立學(xué)校教師的工資數(shù)額都是由各地教育領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)制定的工資標(biāo)準(zhǔn)表所決定的，工資標(biāo)準(zhǔn)主要是根據(jù)教學(xué)經(jīng)驗(yàn)和學(xué)歷。這種單一工資表體制已不適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)對(duì)教育發(fā)展的要求。

20世紀(jì)90年代，教育的變化對(duì)教師教學(xué)技能提出更高的要求，公眾需要高水平的教師，新的問責(zé)機(jī)制要求教師在團(tuán)體中發(fā)揮重要作用，滿足不同文化背景學(xué)生的需要，從而提高專業(yè)教學(xué)技能，同時(shí)在學(xué)校中也擁有管理和領(lǐng)導(dǎo)能力。這種薪資體制的優(yōu)點(diǎn)是公正、平等、便于管理，不但看重結(jié)果，還注重教師的職業(yè)生涯發(fā)展過程，以更好地滿足當(dāng)

今社會(huì)對(duì)教師知識(shí)和技能的新需要。在高標(biāo)準(zhǔn)的績效評(píng)價(jià)制度下，教師的質(zhì)量高低直接影響著學(xué)生學(xué)業(yè)成績。通過對(duì)辛辛那提公立中小學(xué)、Vaughn跨世紀(jì)學(xué)習(xí)中心、Washoe農(nóng)村中學(xué)、丹佛公立中小學(xué)的個(gè)案研究，以及對(duì)教師工資歷史和單一工資計(jì)劃運(yùn)作的考察，設(shè)計(jì)了基于知識(shí)和工作技能的工資體系以及基于學(xué)校表現(xiàn)的團(tuán)體獎(jiǎng)勵(lì)措施，從而形成了一種新的教師標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)體系。

該項(xiàng)目的目標(biāo)是：確定可供選擇的加薪途徑，以激發(fā)教師的教學(xué)動(dòng)機(jī)，提高教學(xué)能力，改進(jìn)學(xué)生的學(xué)業(yè)成績。這個(gè)研究項(xiàng)目分為以下三個(gè)階段：第一階段，一些希望進(jìn)行教師待遇補(bǔ)償變革的州和地方聯(lián)系CPRE，開始設(shè)計(jì)一些包括基于教師的知識(shí)和工作能力及學(xué)校教師團(tuán)體表現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)的新薪金補(bǔ)償措施，CPRE舉行研討會(huì)，與州和地方的人員共同分享其初期的研究成果及進(jìn)行教師待遇補(bǔ)償?shù)姆椒ú呗?。通過初期的接洽和交流，CPRE和一些地方當(dāng)局合作，形成了一個(gè)包括行政人員在內(nèi)的合作團(tuán)隊(duì)。第二階段，側(cè)重于學(xué)校教師團(tuán)體表現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)方法的研究，即達(dá)到或超過認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，或者達(dá)到節(jié)約成本的目標(biāo)，可以獲得團(tuán)體獎(jiǎng)金。第三階段，基于教師知識(shí)和工作能力的薪金系統(tǒng)研究。

(三)校長評(píng)價(jià)項(xiàng)目研究

與學(xué)生學(xué)業(yè)成績相關(guān)的不僅僅是教師的質(zhì)量，校長的領(lǐng)導(dǎo)水平也是一個(gè)至關(guān)重要的影響因素。為此，該研究機(jī)構(gòu)開展了兩個(gè)研究項(xiàng)目——washoe農(nóng)村學(xué)區(qū)(2004)和密爾沃基公立中小學(xué)(2006)的調(diào)查研究。

前一個(gè)研究圍繞兩個(gè)問題展開：在標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系中高層次校長是否對(duì)學(xué)校文化有正面影響及其所在學(xué)校學(xué)生學(xué)業(yè)成績是否優(yōu)于低層次校長所在校的學(xué)生成績?標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)體系是否促進(jìn)校長領(lǐng)導(dǎo)能力的發(fā)展，并最終影響學(xué)生的學(xué)業(yè)成績?

后一個(gè)研究圍繞如何有效改變?cè)u(píng)價(jià)體系，使包括既培養(yǎng)學(xué)生能力又擁有特色的高績效市區(qū)學(xué)校在內(nèi)的學(xué)校在評(píng)價(jià)過程中顯現(xiàn)出來；圍繞校長評(píng)價(jià)體系是如何影響校長的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐的，以及校長評(píng)價(jià)等級(jí)與學(xué)校成績有何關(guān)系等問題進(jìn)行。

(四)人力資本管理策略項(xiàng)目研究

這個(gè)項(xiàng)目是威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校的最新研究項(xiàng)目，它將為全國最大的100個(gè)學(xué)區(qū)的教師和校長設(shè)計(jì)人力資本管理策略體系，由紐約卡內(nèi)基公司和蓋茨基金會(huì)資助，由威斯康辛大學(xué)麥迪遜分校的Allan Odden主任和美國教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)理事會(huì)會(huì)長James Kelly共同主持。

研究目標(biāo)是：(1)定義公立教育中的人力資本管理策略；(2)創(chuàng)建公立教育中校長重新設(shè)計(jì)人力資本的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)；(3)在一些州和地方證明人力資本管理體系的實(shí)質(zhì)和影響；(4)確立人力資本管理策略在全國教育改革中的顯著地位；(5)增強(qiáng)國家和地方的政策支持，使公立教育中人力資本管理策略得到普遍發(fā)展和運(yùn)用，從而促進(jìn)課堂教學(xué)和學(xué)生學(xué)業(yè)成績的提高。

該研究將在紐約、芝加哥、波士頓、長灘、Fairfax County VA和明尼蘇達(dá)州“Q－Comp”項(xiàng)目進(jìn)行個(gè)案研究，其中還包括教學(xué)發(fā)展策略、提高課堂教學(xué)的學(xué)生數(shù)據(jù)的使用、招聘新教師策略、教師專業(yè)發(fā)展實(shí)踐、教師校長的待遇補(bǔ)償策略等。該研究項(xiàng)目還擁有自己的網(wǎng)站http://www.smhc-cpre.org ／，這在CPRE的研究項(xiàng)目中是不常見的。

三、影響運(yùn)行機(jī)制的主要途徑

大眾傳媒具有覆蓋率高、信息量大、影響面廣、沖擊力強(qiáng)等特點(diǎn)，是現(xiàn)代社會(huì)最強(qiáng)有力、最直接、最方便的溝通手段。懷特(T.White)認(rèn)為，美國“新聞媒體的權(quán)力是一種原生型或者初發(fā)型的權(quán)力。任何法律條文對(duì)于新聞媒體這種無所不在的政治權(quán)力都沒有限制”。西方國家在教育政策制定過程中，大眾傳媒的權(quán)利主要體現(xiàn)在“制造”政策問題，并將這些問題進(jìn)行擴(kuò)展和闡釋，使之成為“危機(jī)”問題，擴(kuò)大影響力，使公眾開始關(guān)注并討論這些問題，并最終引起政府的關(guān)注。“大眾傳媒不關(guān)注的政策問題絕不會(huì)成為政府加以解決的政策問題，或者說大眾傳媒不關(guān)注的政策問題也就是政府可以忽略不計(jì)的政策問題”。正如《國家處在危險(xiǎn)之中：教育改革勢(shì)在必行》報(bào)告的發(fā)表一樣引起了國家和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)注，使社會(huì)各界更加重視教育與教育質(zhì)量，可見具有專業(yè)性的研究報(bào)告對(duì)政策及社會(huì)輿論的影響。

該研究機(jī)構(gòu)的教師待遇補(bǔ)償項(xiàng)目自1998年至2007年(2006年除外)都召開年會(huì)，通過召開會(huì)議的方式來擴(kuò)大影響力，還出版了大量的圖書，刊發(fā)了一些高質(zhì)量的學(xué)術(shù)論文和調(diào)研報(bào)告，以引起社會(huì)各界的關(guān)注。

四、研究中心的主要特征

(一)半官方的教育政策研究機(jī)構(gòu)

美國教育政策研究聯(lián)盟主要受美國教育部教育研究和發(fā)展中心，教育管理、財(cái)政政策制定和管理協(xié)會(huì)的資助和基金會(huì)的捐助，不以追求利潤最大化為目標(biāo)。在1990年到1996年，美國教育政策聯(lián)盟一直存在兩個(gè)看似分離實(shí)則相連的研究中心——政策研究中心和財(cái)政研究中心，并由教育部的兩項(xiàng)資金資助，當(dāng)教育部教育研究和發(fā)展辦公室決定把兩項(xiàng)資金合二為一時(shí)，教育政策研究聯(lián)盟便把兩個(gè)研究中心合并，形成了一個(gè)新的教育政策研究機(jī)構(gòu)。

(二)對(duì)研究項(xiàng)目進(jìn)行長期跟蹤和調(diào)查

教育財(cái)政項(xiàng)目與教師待遇補(bǔ)償項(xiàng)目研究分別持續(xù)了15年和14年的時(shí)間。盡管該機(jī)構(gòu)的研究項(xiàng)目從不同的角度研究教育財(cái)政、教師待遇、校長領(lǐng)導(dǎo)等問題，但是最終都指向?qū)W生，并通過對(duì)這些影響因素的分析，促進(jìn)學(xué)生學(xué)業(yè)成績的提高，達(dá)到NCLB所要求的所有學(xué)生的學(xué)業(yè)成績都達(dá)到或超過高水平測(cè)試的標(biāo)準(zhǔn)。

(責(zé)任編輯：趙淑梅)