公共性：高等教育的基本屬性

[摘要]自1997年實行高等教育成本分擔(dān)制度之后，高等教育領(lǐng)域雖然存在學(xué)生繳納一定的學(xué)費才可享受教育資源的現(xiàn)象，但不能就此認定高等教育具有商品屬性。高等教育的屬性是由高等學(xué)校的設(shè)立目的、職能及權(quán)力屬性所決定的。高等學(xué)校實現(xiàn)公共利益、提供公共服務(wù)、履行公共職能的行為表明，公共性是高等教育的基本屬性。

[關(guān)鍵詞]高等教育準公共產(chǎn)品公共利益公共職能公共服務(wù)

[中圖分類號]G64[文獻標識碼]A[文章編號]1005-5843(2009)02-0071-02

[作者簡介]蘇林琴，北京工業(yè)大學(xué)高教所助理研究員(北京100124)

自中國加入WTO之后，高等教育具有服務(wù)商品屬性的觀點被很多人所認同。甚至有學(xué)者認為，在高等教育作為服務(wù)商品進入視野時，雖然高等教育的精英情結(jié)對高等教育產(chǎn)業(yè)化與商品化形成了制約，但商品化與參與到國際貿(mào)易進程中的腳步已不可能慢下來，因此認為商品性是高等教育服務(wù)未來的主要屬性。筆者認為，高等教育領(lǐng)域雖然存在商品交換的現(xiàn)象，但不能就此認為商品屬性是高等教育的主要屬性。高等教育的屬性實際上由高等學(xué)校的設(shè)立目的、職能及所行使的權(quán)力屬性決定。

一、高等學(xué)校以實現(xiàn)公共利益為目的

從相關(guān)法律規(guī)定來看，高等學(xué)校的設(shè)立目的不在于營利，而在于實現(xiàn)公共利益。如《教育法》第八條規(guī)定：教育活動必須符合國家和社會公共利益?！陡叩冉逃ā返诙臈l進一步規(guī)定：設(shè)立高等學(xué)校。應(yīng)當(dāng)符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的。由此可見，高等學(xué)校所從事的教育事業(yè)屬于公共事業(yè)。由國家舉辦并由公共財政經(jīng)費維持的、實施高中后教育的高等教育機構(gòu)，即公立高等學(xué)校尤其如此。

高等教育作為實現(xiàn)公共利益的公共事業(yè)，表明其所提供的產(chǎn)品不可能是商品，而必須是一種公共物品。從消費的角度，按照物品的競爭性或可分性的程度，公共物品又可以分為純公共物品和準公共物品兩類。根據(jù)美國學(xué)者布坎南(Buchanan)的觀點，公共物品是一個外延廣闊的范圍，不僅包括純粹的公共物品，也包括公共性程度從0到100％的其他一些商品和服務(wù)。如果一種公共物品的消費者群體，從部分成員一直擴大到全體社會成員的過程中，其邊際成本始終為零，那么這種物品就是純公共物品?；A(chǔ)科學(xué)研究、國防、外交、立法等活動就屬于典型的純公共物品。如果一種公共物品的消費者群體擴大到一定數(shù)量時邊際成本開始上升，而且繼續(xù)擴大到某一數(shù)量時邊際成本變得非常大，那么這種公共物品就是準公共物品，其特性處于私人物品和純公共物品之間。按照這種分類，高等教育產(chǎn)品無疑屬于準公共物品。

高等學(xué)校提供準公共物品的途徑具體包括傳授知識的教學(xué)、生產(chǎn)知識的科研和運用知識的社會服務(wù)等活動。教學(xué)服務(wù)的直接受益者是學(xué)生。從理論上講，高等教育教學(xué)既不排除其他人來消費，在一定數(shù)量范圍內(nèi)一個人消費了也不減少這種產(chǎn)品供其他人消費的數(shù)量，即在達到擁擠點之前，多一個消費者并不會引發(fā)教育成本的極大提高。但是越接近或達到擁擠點后，多一個消費者就可能引起成本的飚升，因此教學(xué)服務(wù)可以歸屬為準公共物品。盡管有人認為，大學(xué)教學(xué)所要面對的不再是無可爭議的知識的傳播，而是要面對顧客的需要，但也不能就此否認教學(xué)服務(wù)過程實現(xiàn)公共利益的目的?？蒲蟹?wù)的直接受益者是直接委托高等學(xué)校從事應(yīng)用性科研項目研究的機構(gòu)或單位，包括政府部門、民間企業(yè)和集團，但新知識和技術(shù)一旦被開發(fā)和創(chuàng)造出來，其使用又具有非競爭性，所以這種科研服務(wù)是一種排他性公共物品。社會服務(wù)是指高等學(xué)校利用知識或設(shè)施幫助特定的組織或社區(qū)解決問題，在競爭性和排他性方面與科研非常相似，即同時具有消費的非競爭性和可排他性，因而也是一種公共物品。通過以上分析，我們可以得出結(jié)論：不論是高等教育的教學(xué)服務(wù)，還是科研和社會服務(wù)，都具有一定程度的公共物品屬性。

高等教育服務(wù)的準公共物品屬性再次表明，高等學(xué)校的設(shè)立是以實現(xiàn)公共利益為基本目的的，不能簡單地將高等學(xué)校承接社會性科研課題、學(xué)生繳納學(xué)費看成是高等教育商品屬性的體現(xiàn)。

二、高等學(xué)校以提供教育公共服務(wù)為主要職能

教育是國家職能的一部分，高等學(xué)校提供高等教育及發(fā)展學(xué)術(shù)研究，不僅可提升整體國民的文化素養(yǎng)，更有助于提升國家文化及科技的進步。因此，由國家設(shè)立高等學(xué)校是國家給予它的一種國家“公任務(wù)”。也就是說，國家通過設(shè)立高等學(xué)校向公民提供教育過程中所行使的權(quán)力屬于公共權(quán)力，是一種履行公共服務(wù)的行為。雖然高等教育也具有“商業(yè)服務(wù)”的性質(zhì)，但這種類似于商品交易的商業(yè)操作是為了拓寬高等教育經(jīng)費的籌措渠道，進而辦好高等教育這項公共事業(yè)。我們不能據(jù)此認為，高等教育在經(jīng)濟全球化的作用下，在市場規(guī)則無孔不入的力量作用下，已經(jīng)成為一般的服務(wù)商品，可以進入市場并充分在市場運行的規(guī)則下進行交換與貿(mào)易。在聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)看來，高等教育的本質(zhì)屬性是“公共服務(wù)”。其1995年發(fā)表的《高等教育變革與發(fā)展的政策性文件》中就明確指出：“過多地要求高等教育機構(gòu)開展各種‘商業(yè)化活動”是一種危險；因為“社會要求所有真正的高等教育機構(gòu)，無論它們屬于哪一種‘所有制形式，都能行使其作為公眾服務(wù)的主要職能”。1998年發(fā)表的《21世紀的高等教育：展望和行動世界宣言》第十四條規(guī)定，“高等教育這一項公共服務(wù)的資金問題”，“需要國家和私營部門的資金，但國家的資金是主要的”。這一系列規(guī)定都表明了高等教育的公共服務(wù)屬性。

高等教育有學(xué)歷教育和非學(xué)歷教育之分，由國家財政撥款的公立高等學(xué)校主要以提供學(xué)歷教育為主。從公共服務(wù)的角度來看，我國提供高等教育服務(wù)的主體為高等學(xué)校，教育服務(wù)的享有者為符合入學(xué)條件、取得學(xué)籍的學(xué)生。在實施接受高等教育的過程中，高等學(xué)校提供的公共服務(wù)包括兩方面——教育服務(wù)和學(xué)校設(shè)施。在高等學(xué)校向?qū)W生提供教育服務(wù)時，學(xué)校的具體活動表現(xiàn)為學(xué)生的錄取、學(xué)籍管理、組織教學(xué)活動、評價學(xué)習(xí)效果、對學(xué)生進行獎勵、處分、救助、頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書等教育管理行為。這些行為既是公法所規(guī)定的服務(wù)行為，也是滿足公共利益的需要。高等學(xué)校的教育服務(wù)行為，最終的教育成果以國家認可的學(xué)業(yè)證書的形式表現(xiàn)，這種學(xué)業(yè)證書帶有很強的社會公信力，是社會對于公民受教育程度和能力進行判斷的重要依據(jù)。因此，國家需要對于教育的規(guī)模、方式進行約束，為達此目的而進行的國家學(xué)歷教育服務(wù)則“天然”地屬于國家職能。而且從高等教育的目標來說，它具有社會公益和個人權(quán)利的兩重性，既具有公益性，同時又滿足公民個體的需要。從財政支付的角度而言，在學(xué)歷教育中，學(xué)生個人的繳費和國家的財政補貼同時存在，并非全部依靠學(xué)生交費。即使對于民辦高等學(xué)校，也由于從事的是社會

公共服務(wù)，國家也要提供適當(dāng)?shù)难a貼?？梢姡覈叩葘W(xué)校向?qū)W生提供學(xué)歷教育服務(wù)，屬于公共服務(wù)，具有公共性。

三、高等學(xué)校是履行公共職能的公權(quán)力主體

高等學(xué)校實現(xiàn)公共利益，提供公共服務(wù)的行為表明，它是履行某種公共職能的社會組織，其履行公共職能時所行使的權(quán)力是一種公權(quán)力。

從世界大多數(shù)國家的情況來看，公立學(xué)校大都享有一定的公共職能，擁有一定的行政權(quán)限。如法國，公立高等學(xué)校屬于“公立公益機構(gòu)”，即在特定的范圍內(nèi)能提供一種或多種專門的公共服務(wù)，不屬于國家行政機關(guān)系列，是具有法人資格的公共行政機構(gòu)，具有公共管理職能，我國學(xué)者稱其為“公務(wù)法人”。。在德國，公立學(xué)校被歸于“公營造物”，是一種掌握于行政主體手中、由人與物作為手段之存在體(Bestand)，并持續(xù)為對特定公共目的服務(wù)。

德國之所以運用公營造物的概念，無非是要將那些由政府機關(guān)設(shè)立并行使公共服務(wù)職能的組織與其自身相區(qū)別。其實，德國的公營造物類似于法國的公務(wù)法人，可作為行政主體或行政主體之一部分，享有相應(yīng)的行政權(quán)能。日本和我國臺灣地區(qū)對公立高等學(xué)校的定位效仿了德國的規(guī)定。英國則把公立學(xué)校定位于公共機構(gòu)，歸于行政法的范疇，享有相應(yīng)的行政權(quán)能。法國學(xué)者莫里斯·奧里烏(Maurice Hauriou)認為，成為一個“公立公益機構(gòu)”應(yīng)有三個要求：(1)專門服務(wù)。這里的專門服務(wù)實指專業(yè)性。我國高等學(xué)校就是專門從事高等教育服務(wù)的組織，具有明顯的專業(yè)性。(2)提供公共服務(wù)。其所提供的教學(xué)服務(wù)、科研和社會服務(wù)具有明顯的準公共物品屬性。(3)公立公益機構(gòu)往往被賦予法人資格。我國《高等教育法》規(guī)定，高等學(xué)校自批準成立之日起即具有法人資格。因此，按照莫里斯·奧里烏的界定，我國高等學(xué)校也是“公立公益機構(gòu)”，具備公務(wù)法人的特征，應(yīng)當(dāng)具有一定的行政權(quán)限。

由此可知，我國高等學(xué)校是國家以培養(yǎng)專門人才、開展學(xué)術(shù)研究為目的而舉辦，由公共財政經(jīng)費維持的公立公益性機構(gòu)。但其所承擔(dān)的公權(quán)力，有別于以利潤為歸宿的企業(yè)法人或單一民事主體的公權(quán)力主體。任何一個組織的公共權(quán)力都不是它自身取得的，而是來源于國家的授予。因此，高等學(xué)校的這種行政權(quán)限實際上是來源于法律、法規(guī)和行政授權(quán)。堅持高等教育的公共屬性并不會影響高等學(xué)校職能的發(fā)揮，反將促進其教學(xué)、科研與社會服務(wù)功能的正確、有效發(fā)揮。

(責(zé)任編輯：袁海軍)