地方財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)現(xiàn)象的成因探析

劉衛(wèi)英

一、財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因

（一）國(guó)家稅收政策的調(diào)整是造成財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要原因

我國(guó)1994年為了適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要進(jìn)行的稅制改革，其規(guī)模之大、內(nèi)容之多、范圍之廣、力度之強(qiáng)是前所未有的，使稅負(fù)更趨于科學(xué)、合理。 新開(kāi)征的消費(fèi)稅、土地增值稅和證券交易印花稅，加之增值稅、個(gè)人所得稅等稅收收入的增長(zhǎng)，使稅收收入逐年大幅度提高。這種稅收政策的調(diào)整，保證了稅收收入，同時(shí)也使得財(cái)政收入的穩(wěn)定、快速增長(zhǎng)有了保障。此外，從1996年開(kāi)始，部分行政性收費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，加之費(fèi)稅改革的逐步加快，進(jìn)而增加了財(cái)政稅收收入的總量。這都是財(cái)政收入高于GDP增長(zhǎng)不可忽視的政策原因。

（二）“先征后退”稅收制度形成了收入上的“虛假性”

現(xiàn)行稅制中規(guī)定了先征后退、即征即退等優(yōu)惠辦法。如增值稅中規(guī)定：福利企業(yè)和學(xué)校辦企業(yè)，在規(guī)定納稅期限內(nèi)應(yīng)如實(shí)申報(bào)應(yīng)納的增值稅，填開(kāi)稅票解交稅款入庫(kù)，同時(shí)由稅務(wù)機(jī)關(guān)填開(kāi)收入退還書(shū)將已征稅款返還給納稅企業(yè)。其他如企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)所得稅和外國(guó)企業(yè)所得稅等稅種，也有類似先征后退的優(yōu)惠規(guī)定。然而，在財(cái)政統(tǒng)計(jì)上，只要稅款繳入國(guó)庫(kù)后，無(wú)論退還與否，均計(jì)為財(cái)政收入，顯然已退還的稅款所形成的財(cái)政收入存在“虛假性”，虛假的收入也是造成財(cái)政收入過(guò)快增長(zhǎng)的一個(gè)動(dòng)因。

（三）累進(jìn)稅率制度促進(jìn)了稅收超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

為充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配的作用，我國(guó)一些稅種和稅目的稅率設(shè)置為累進(jìn)稅率。如為縮小收入差距，我國(guó)個(gè)人所得稅中的工資薪金所得實(shí)行九級(jí)超額累進(jìn)稅率、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和承包承租所得實(shí)行五級(jí)超額累進(jìn)稅率，當(dāng)應(yīng)稅所得達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，適用稅率提高從而使稅收收入呈現(xiàn)跳躍式增長(zhǎng)，增幅大大超過(guò)應(yīng)稅所得的增長(zhǎng)幅度；為合理調(diào)節(jié)土地增值收益，土地增值稅實(shí)行四級(jí)超率累進(jìn)稅率，當(dāng)土地增值額超過(guò)扣除項(xiàng)目金額一定比例時(shí)，適用稅率提高也會(huì)帶來(lái)稅收超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

（四）企業(yè)效益的提高保障了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng) 隨著企業(yè)改革步伐的加快和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和發(fā)展，自負(fù)盈虧理念的轉(zhuǎn)變，以及經(jīng)濟(jì)核算的強(qiáng)化，企業(yè)虧損面和額度在減少，經(jīng)濟(jì)效益得到了較大的提高。表現(xiàn)在：一是國(guó)有企業(yè)改組、改制后，其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)明顯好轉(zhuǎn)，乃至大幅度提高；二是企業(yè)加快了技術(shù)改造與創(chuàng)新的步伐，增添了發(fā)展的后勁；三是破產(chǎn)法律制度的實(shí)施，一些企業(yè)甩掉了債務(wù)“包袱”。諸如此類，使企業(yè)的生產(chǎn)成本費(fèi)用或經(jīng)營(yíng)成本費(fèi)用大幅度降低，利潤(rùn)增加，而利潤(rùn)的增長(zhǎng)又保證了所得稅收入的穩(wěn)定、快速增長(zhǎng)，也保障了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。。

（五）GDP結(jié)構(gòu)與稅收結(jié)構(gòu)之間有差異，稅負(fù)高的第二、三產(chǎn)業(yè)增幅快

GDP結(jié)構(gòu)與稅收結(jié)構(gòu)之間有差異，GDP由第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值組成，稅收主要來(lái)源于第二、第三產(chǎn)業(yè)。由于第一產(chǎn)業(yè)增加值增長(zhǎng)較低，因而第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長(zhǎng)率要大大高于總的GDP增幅（如：某市2007年三次產(chǎn)業(yè)現(xiàn)價(jià)增長(zhǎng)率分別為6.0%、15.7%和20.1%）。三是外貿(mào)進(jìn)出口對(duì)GDP和稅收增長(zhǎng)的影響不同。GDP核算的是進(jìn)出口凈額，一般貿(mào)易進(jìn)口對(duì)核算GDP是減項(xiàng)，但是體現(xiàn)在稅收上是加項(xiàng)，進(jìn)口增加了，進(jìn)口稅收就增長(zhǎng)。而出口退稅不從稅收收入中扣除，作沖減財(cái)政收入處理。因貿(mào)易進(jìn)口和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收對(duì)GDP和稅收的相反影響，使總體稅收增長(zhǎng)會(huì)高于GDP增長(zhǎng)。

以某市為例，近年來(lái)，某市大力實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)縣”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)新型工業(yè)化建設(shè)，以骨干企業(yè)為依托，項(xiàng)目帶動(dòng)投入，造紙、石油化工、橡膠輪胎、紡織、農(nóng)副產(chǎn)品加工為龍頭的支柱產(chǎn)業(yè)齊頭并進(jìn)，促進(jìn)了全市第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。2007年全年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值1658.42億元，按可比價(jià)格計(jì)算，增長(zhǎng)16.1%。其中第一產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值60.63億元，增長(zhǎng)6.0%；第二產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值1269.24億元，增長(zhǎng)15.7%；第三產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值328.55億元，增長(zhǎng)20.1%。三次產(chǎn)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為1.4%、78.1%和20.5%，其中工業(yè)貢獻(xiàn)率為76.1%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由上年的3.7：80.7：15.6調(diào)整為3.7：76.5：19.8。第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)了主導(dǎo)地位。2007年全年完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資698.60億元，增長(zhǎng)24.9%。當(dāng)年新增固定資產(chǎn)686.54億元，固定資產(chǎn)交付使用率98.3%。從三次產(chǎn)業(yè)投向看，第一產(chǎn)業(yè)完成投資23.38億元，增長(zhǎng)28.1%；第二產(chǎn)業(yè)完成投資495.83億元，增長(zhǎng)28.4%；第三產(chǎn)業(yè)完成投資179.39億元，增長(zhǎng)15.9%。從固定資產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)看，第二產(chǎn)業(yè)類投資成為投資主體，三產(chǎn)投資也成呈快速上升趨勢(shì)。

縱上所述，可以看出：

1.由于我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行傾斜政策，取消農(nóng)業(yè)稅，造成第一產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）在各產(chǎn)業(yè)中的比例快速降低，到2007年，某市第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值只占總產(chǎn)值的3.7%。

2.在某市第二產(chǎn)業(yè)中，在各行業(yè)中所占經(jīng)濟(jì)份額最大，稅收增長(zhǎng)最快。2002——2007年期間全市規(guī)模以上工業(yè)經(jīng)濟(jì)效益綜合指數(shù)為730.6%?？傎Y產(chǎn)貢獻(xiàn)率46.29%，年銷售收入過(guò)10億元的工業(yè)企業(yè)集團(tuán)達(dá)到35家。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)銷售收入3180億元、利稅815億元，分別增長(zhǎng)4.6倍和3.6倍。工業(yè)利稅超千萬(wàn)元企業(yè)達(dá)到325家，增加126家，其中超億元企業(yè)達(dá)到47家，增加18家。具體來(lái)看，紙品、橡膠輪胎、原油加工等制造業(yè)的重要地位仍無(wú)可替代，對(duì)稅收增長(zhǎng)的引領(lǐng)作用逐年增強(qiáng)。如某市紙業(yè)集團(tuán)自2001年實(shí)施品牌戰(zhàn)略以來(lái)，堅(jiān)持走“質(zhì)量結(jié)構(gòu)效益型”的發(fā)展路子。2001-2007年經(jīng)濟(jì)總量實(shí)現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)，2005年以后增速更快，2007年銷售超過(guò)120億元。制造業(yè)中的紙品、原油加工、輪胎橡膠、棉紡織、農(nóng)產(chǎn)品加工等在2001-2007年期間均保持了30%以上的較快增長(zhǎng)，所占份額較大。僅增值稅、消費(fèi)稅在“十五”期間累計(jì)完成27.6億元，年均分別增長(zhǎng)28%以上，占制造業(yè)增值稅收入的68、16%。2007年增長(zhǎng)更為迅猛。其次輕工業(yè)增加值增速快于重工業(yè)20.3個(gè)百分點(diǎn)，支柱產(chǎn)業(yè)越來(lái)越強(qiáng)大。

3.在第三產(chǎn)業(yè)中，全市在技術(shù)進(jìn)步引導(dǎo)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的強(qiáng)勁支持下獲得發(fā)展機(jī)遇，成為新的增長(zhǎng)亮點(diǎn)。批發(fā)零售業(yè)稅收平穩(wěn)增長(zhǎng)，在第三產(chǎn)業(yè)中份額最大。2002年-2007年全市服務(wù)業(yè)較快發(fā)展，增加值年均增長(zhǎng)18.3%。金融機(jī)構(gòu)存款余額857.5億元，貸款余額595億元，分別增長(zhǎng)1.2倍和1.8倍?？h域經(jīng)濟(jì)活力增強(qiáng)，2001-2006年期間批發(fā)零售業(yè)稅收完成8.54億元，年均增長(zhǎng)20.08％，占第三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)總量比重的68.77％；金融服務(wù)業(yè)上升最快，占第三產(chǎn)業(yè)稅收比重從2001年的35%上升到2006年的51%，是三產(chǎn)中比重上升最快的行業(yè)；隨著城建開(kāi)發(fā)力度的不斷加大，房地產(chǎn)業(yè)異軍突起，僅2008年上半年，涉及房地產(chǎn)業(yè)的稅收，如土地增值稅入庫(kù)1017萬(wàn)元，比上年同期增長(zhǎng)４６％；房產(chǎn)稅入庫(kù)1958萬(wàn)元，增長(zhǎng)５６％；城鎮(zhèn)土地使用稅入庫(kù)6369萬(wàn)元，增長(zhǎng)５８％；印花稅入庫(kù)1190萬(wàn)元，增長(zhǎng)３５％。

4.非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，某市經(jīng)濟(jì)得到持續(xù)、快速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，推動(dòng)了地方稅收收入和非稅收入的高增長(zhǎng)。截止2008年9月末，全市非稅收入總額292830萬(wàn)元，增幅達(dá)41.75%，減去政府性基金收入167934萬(wàn)元，尚有124896萬(wàn)元，增長(zhǎng)25.18%，占一般預(yù)算收入的23％。其中行政事業(yè)性費(fèi)和專項(xiàng)收入共計(jì)80743萬(wàn)元，占全部非稅收入的65%，其中行政事業(yè)性收費(fèi)同比增長(zhǎng)達(dá)49.04%，這其中有相當(dāng)一部分是隨著財(cái)政管理的加強(qiáng)，從預(yù)算外收入中分離出來(lái)交入國(guó)庫(kù)的。截止2008年9月末全市實(shí)現(xiàn)政府性基金收入總額167,934萬(wàn)元，占全市非稅收入57.35%，較去年同期增加61,229萬(wàn)元，增幅達(dá)57.38%。在全市政府性基金收入中國(guó)有土地使用權(quán)出讓基金收入占比最大，全市累計(jì)實(shí)現(xiàn)額為143,750萬(wàn)元，占基金收入總額的85.60%，政府純收益大幅增長(zhǎng)，有力地支持了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近幾年為從制度和源頭上治理腐敗，進(jìn)一步深化收支兩條線管理改革，從根本上解決預(yù)算外資金管理中存在的突出問(wèn)題，財(cái)政部相繼將衛(wèi)生、水利、人事、財(cái)政、法院等部門(mén)部分行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目納入預(yù)算管理，行政事業(yè)性收費(fèi)收入保持較快增長(zhǎng)。這種增加只是管理方式的改變，并不增加一個(gè)地區(qū)的實(shí)際可支配財(cái)力，只能說(shuō)明財(cái)政管理力度的加大和管理方式的規(guī)范。

（六）稅收征管加強(qiáng)，征收率進(jìn)一步提高

近年來(lái)稅務(wù)部門(mén)大力推進(jìn)依法治稅，加強(qiáng)稅收征管，加大稅務(wù)稽查力度，進(jìn)一步優(yōu)化納稅服務(wù)，也促進(jìn)了稅收收入的增長(zhǎng)。通過(guò)實(shí)施科學(xué)化、精細(xì)化管理，稅收征管的質(zhì)量和效率不斷提高。同時(shí)，大力清理欠稅，嚴(yán)厲查處偷騙稅案件，稅收征管的加強(qiáng)也是稅收收入增長(zhǎng)高于GDP增幅的一個(gè)很重要的原因

二、地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)產(chǎn)生的作用

1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革，保證了地方財(cái)政收入的快速增長(zhǎng)，從而使各地方政府保證了工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)保障等剛性支出，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，但財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也帶來(lái)了諸多不良后果：1.造成了地方政府投資盲目沖動(dòng)。由于我國(guó)財(cái)稅收入制度的弊端，造成財(cái)稅收入的快速增加使各級(jí)政府手中集中更多的可支配資金，這在一定程度上刺激地方政府盲目地將財(cái)政資源投向規(guī)模浩大的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，這些開(kāi)發(fā)項(xiàng)目往往是高粗放型增長(zhǎng)模式，消耗大量的土地和資源，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，不但抑制經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。如某市市橡膠行業(yè)、重化工行業(yè)等項(xiàng)目。2.國(guó)民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)日益加重。地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)，使該市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力快速增長(zhǎng)，2007年位列全國(guó)百?gòu)?qiáng)，山東省30強(qiáng)，但近年來(lái)財(cái)政收入超經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的物價(jià)上漲、房?jī)r(jià)上升等現(xiàn)象，從而導(dǎo)致居民負(fù)擔(dān)日益增長(zhǎng)。

三、完善政府部門(mén)在宏觀調(diào)控的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量

1.由單向經(jīng)濟(jì)向循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。從主要依靠資金和自然資源支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，向主要依靠人力資本投入、勞動(dòng)力素質(zhì)提高和技術(shù)進(jìn)步支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)經(jīng)濟(jì)型轉(zhuǎn)變，建立資源節(jié)約型的生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式，走可持續(xù)發(fā)展的道路，通過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變培育新的稅源。

2.以科技創(chuàng)新和發(fā)展為手段，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量。正確處理發(fā)展勞動(dòng)密集型企業(yè)、資本密集型企業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)的關(guān)系，加大科技投入和人才的培養(yǎng)，推進(jìn)科學(xué)技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，提高企業(yè)的科技含量和核心競(jìng)爭(zhēng)力，大力發(fā)展高、精、尖等企業(yè)，以較小的投入獲得較大的利潤(rùn)，進(jìn)而增加對(duì)地方財(cái)政的貢獻(xiàn)。

（二）進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)

按照比較優(yōu)勢(shì)和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)原則，應(yīng)加強(qiáng)第一產(chǎn)業(yè)，調(diào)整提高第二產(chǎn)業(yè)，加快發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。

1.以增加農(nóng)民收入為中心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，引導(dǎo)農(nóng)民發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，發(fā)展區(qū)域特色農(nóng)業(yè)，把優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品做強(qiáng)做大，并進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測(cè)、認(rèn)證體系及動(dòng)物防疫體系，逐步形成品牌提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。積極引導(dǎo)農(nóng)民改變傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)模式，推廣“公司+農(nóng)戶”、“訂單農(nóng)業(yè)”等經(jīng)營(yíng)方式，創(chuàng)建農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和市場(chǎng)緊密結(jié)合起來(lái)的平臺(tái)。

2.堅(jiān)定不移地實(shí)施工業(yè)帶動(dòng)戰(zhàn)略，走新型工業(yè)化道路。首先，提高中型企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，突出工業(yè)的龍頭帶動(dòng)作用，整體提高第二產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益；其次，把招商引資作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)工作的總抓手，提高項(xiàng)目質(zhì)量，不斷加大有效投入。

3.以旅游業(yè)為突破口，大力發(fā)展服務(wù)業(yè)。整合旅游資源，發(fā)展休閑經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)商貿(mào)業(yè)、餐飲業(yè)、會(huì)展業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，逐步使服務(wù)業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)支柱。

（三）規(guī)范非稅收入收費(fèi)行為，整頓非稅收入收費(fèi)秩序

依據(jù)《行政許可法》，對(duì)違反規(guī)定的收費(fèi)，應(yīng)逐一清理規(guī)范，杜絕收費(fèi)主體的亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派行為。依據(jù)“收支兩條線”管理規(guī)定，整頓非稅收入等財(cái)政性資金的收費(fèi)秩序，對(duì)坐支非稅收入的執(zhí)收單位和部門(mén)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，要嚴(yán)肅處理。

（作者單位：中國(guó)人民銀行東營(yíng)市中心支行）