中國行政問責(zé)長效機制問題研究

韓偉靜

一、我國行政問責(zé)機制的現(xiàn)狀及存在的問題

自2003年“非典”時期以來，行政問責(zé)制已經(jīng)開始成為我國政府體制創(chuàng)新的一項新舉措，從中央到地方開始加快推進問責(zé)制的制度化建設(shè)：紛紛出臺相關(guān)的法規(guī)條例；形成了從中央到地方層層問責(zé)的制度框架；建立責(zé)任政府，加強政府部門的責(zé)任和透明等。這對于行政問責(zé)從非常時期的非常舉措走向制度化起了極大地推動作用。但當(dāng)前行政問責(zé)制的實踐效果離預(yù)期還比較遠，在實施過程中仍然面臨著諸多困境。

（一）文化層面的不足

1.“官本位”思想根深蒂固

我國是封建歷史悠久的國家，傳統(tǒng)行政文化中的“官本位”觀念、特權(quán)觀念、等級觀念在人們腦海里根深蒂固。時至今日，仍有部分官員腦中還存在著“民可使由之，不可使知之”的錯誤認識，把自己的利益看得太重，國家和人民的利益都拋在腦后，缺乏為人民謀福利的積極主動性，如果出現(xiàn)工作上的失誤，很少能夠主動承擔(dān)責(zé)任，放棄既得利益，即使通過一定法定程序追究其責(zé)任，也會尋找各種理由為自己百般辯解，開脫責(zé)任。

2.公民問責(zé)意識淡薄

一方面，同樣受“官本位”價值觀的影響，中國公民對權(quán)力、政府有著頂禮膜拜，并對之產(chǎn)生畸形依賴。這種臣民意識，表現(xiàn)在政治參與上是“不在其位，不謀其政”的政治淡漠感。直到現(xiàn)在，公民的權(quán)利意識仍然很淡薄，對政府行為漠然視之，公眾對政府的決策、管理、執(zhí)行等行政行為的參與程度不夠。另一方面，由于信息不對稱，公眾對政府政務(wù)知之甚少，輿論監(jiān)督機制缺失等原因，很大程度上限制了公民進行有效的政治參與。

3.官員責(zé)任意識缺失

權(quán)力與責(zé)任往往是相伴而生，每一種權(quán)力的背后都承載著與之相對應(yīng)的責(zé)任。然而有些領(lǐng)導(dǎo)干部和地方政府官員在具體工作中卻有意忽視或割裂權(quán)責(zé)之間的天然血脈，注重權(quán)而忽視責(zé)；不求有功，但求無過；注重對上負責(zé)而忽視對下負責(zé)。更甚有一些政府官員和公務(wù)員漠視手中權(quán)力的公共屬性，不但沒有運用公共權(quán)力為公民服務(wù)，反而將手中的權(quán)力異化為牟取部門利益和個人私利的工具。

（二）制度層面的不足

1.行政體制權(quán)責(zé)不清

長期以來，我國政府部門之間、上下級之間、行政首長和副職之間以及黨政之間存在權(quán)責(zé)不清，權(quán)責(zé)不對稱現(xiàn)象，致使我國政府進行問責(zé)時，問責(zé)的客體即問責(zé)對象往往模糊不明，最終的處理使問責(zé)制歸于無效和不公平。一方面，由于政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，部門之間權(quán)力劃分存在很多交叉、重疊之處，有利可圖時積極行使權(quán)力，爭奪權(quán)力，出了問題則互相指責(zé)，推卸責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任主體的模糊化和虛擬化；另一方面，我國行政官員的多重身份導(dǎo)致了責(zé)任對象的交叉。

2.問責(zé)法律體系有待完善

2003年SARS之后，中央及各省市頒布了一系列有關(guān)公務(wù)員問責(zé)的法律，這些規(guī)章制度的頒布出臺，向行政問責(zé)制走向制度化邁出了重要的一步。但截至目前，我國還沒有以立法的形式創(chuàng)制一部全國統(tǒng)一、完整的、容易操作的法律來規(guī)范問責(zé)制的實施。關(guān)于問責(zé)制的“法規(guī)文件數(shù)量繁多、內(nèi)容雜、可操作性差，給問責(zé)主體在量責(zé)適裁上造成了極大的困難，甚至危及問責(zé)制的公正性”，“對問責(zé)對象、問責(zé)程序、問責(zé)后果等方面的規(guī)定，各地的暫行辦法存在著諸多的不一致”。更有甚，“一些地方政府創(chuàng)制的專門問責(zé)法規(guī)與法治體系多有沖突，其合法性、持性受到普遍質(zhì)疑。”

3.監(jiān)督機制不力

推行政府問責(zé)制必須有一套強有力的監(jiān)督機制與之相配套，沒有健全的監(jiān)督機制對政府責(zé)任履行進行的監(jiān)督，責(zé)任政府就會成為公民的奢望。目前的監(jiān)督現(xiàn)況正如一些學(xué)者所指出的:內(nèi)部監(jiān)督，由于部門利益，往往“相互禮讓”；外部監(jiān)督，主體眾多難以形成合力；專門監(jiān)督，雖制度不少，但實施起來步履艱難。

4.配套制度供給缺失

政府問責(zé)制的實施雖然有了良好的開端，但與之相配套的制度環(huán)境尚未形成。首先，政府信息公開制度不完善。公民參政的前提是公民充分的享有知情權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，我國80%的信息資源為政府擁有。由于沒有《信息公開法》，信息公開帶有較大的隨意性，重要信息依然難以公開，政府信息公開的有限。民眾監(jiān)督、問責(zé)缺乏充足的證據(jù)。其次，績效評估機制不健全。正規(guī)的績效評估體制對于檢驗行政行為是否規(guī)范起著重要的作用。目前，政府尚未建立一套科學(xué)的政府績效評估指標(biāo)體系，評估方法單一落后，評估人才匱乏，且政府官員對績效評估存在心理上的抵制，制約了政府行政問責(zé)制的實際推進。再次，救濟制度缺失?！皺?quán)利依賴于救濟”，無救濟則無權(quán)利。但我國現(xiàn)行的行政救濟法規(guī)中對受到處分的政府公職人員問責(zé)的救濟辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。此外，與西方國家相比，我國也不存在公益訴訟制度。

二、基于績效完善中國行政問責(zé)機制的路徑選擇

（一）完善行政問責(zé)的柔性機制——文化氛圍

真正的“問責(zé)”，既來自于制度的硬規(guī)定，也來自于民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員的自身自覺，以及更為深厚的政治氛圍，在今后政府問責(zé)制的建構(gòu)過程中，新的“行政問責(zé)文化”的形成和逐步加強是行政問責(zé)制能否完善發(fā)展的基礎(chǔ)。

要營造一個良好和諧的問責(zé)文化氛圍，可從以下幾方面著手：

1.倡導(dǎo)新型官場文化，強化行政主體的責(zé)任意識

“思想解放是社會變革的前提，觀念創(chuàng)新是一切創(chuàng)新的先導(dǎo)”，我們應(yīng)該倡導(dǎo)新型的官場文化。在宏觀領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)用市場經(jīng)濟的理念和方法構(gòu)建新型的政府文化。積極倡導(dǎo)能力、道德、社會效益等價值評價標(biāo)準，實現(xiàn)由“官本位”向“民本位”思想的轉(zhuǎn)變，由“金本位”向“能力本位”的轉(zhuǎn)變，最終建立符合社會主義市場經(jīng)濟的多元化的價值評價體系，為重塑行政文化提供良好的社會心理環(huán)境；在中國公共行政領(lǐng)域，要實現(xiàn)從全能行政文化、人治行政文化、管制行政文化向有限行政文化、法治行政文化和服務(wù)行政文化的轉(zhuǎn)變，為重塑行政文化提供保障；在微觀領(lǐng)域需要對行政人員的價值觀作合理定位，通過思想工作、樹立典型、輿論傳媒等多種方法引導(dǎo)其向“自我實現(xiàn)的人”的方向發(fā)展，培養(yǎng)行政人員的道義責(zé)任，使其勇于主動自覺的承擔(dān)責(zé)任，使行政問責(zé)制最終建立在官員道德自覺基礎(chǔ)之上。

政府問責(zé)制的開花結(jié)果必須植根于義務(wù)本位、責(zé)任本位、服務(wù)本位和規(guī)則本位的行政文化土壤上?？紤]到問責(zé)文化建設(shè)的長期性，政府應(yīng)該制定問責(zé)文化發(fā)展的長期戰(zhàn)略，并加大宣傳力度，通過教育加強對行政機構(gòu)和官員的道德教化和行為引導(dǎo)。一方面，政府要重視官員問責(zé)文化的培育，在就職前加強問責(zé)官員對問責(zé)制度教育和訓(xùn)練，安排相關(guān)的課程和實踐提高問責(zé)官員對問責(zé)制度運作的了解和認識。另一方面，應(yīng)加強官員的服務(wù)意識和法制觀念，促使官員依法行政，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。此外，還要使有咎必辭、有責(zé)必究、有過必罰成為各級官員的慣例，為問責(zé)制長期得以貫徹實施提供重要保證。

2.培育完善公民社會，增強公眾問責(zé)意識

在西方國家，成熟的公民社會為行政問責(zé)制良性運行提供了一個良好的外部環(huán)境。在成熟的公民社會里，公民的權(quán)利意識、法律意識強烈，結(jié)合政府的具體制度設(shè)計如選民啟動問責(zé)、輿論問責(zé)等，使公民權(quán)利遏制政府權(quán)力得以成為現(xiàn)實。因此，我國政府要推動公民社會的發(fā)育，擴大民間組織，提高公民行動的有效性。同時，政府需要加強對公民的宣傳和教育等，來提高公民的權(quán)利意識和法制觀念，培養(yǎng)人們的“公民意識”，要使每個人認識到自己是國家主權(quán)者之一(即公民)而非臣民，是社會政治生活和公共生活的參與主體而非無足輕重的被動客體。此外，要完善一系列參與制度，如聽證制度、咨詢會等，使之有效地保障政府問責(zé)機制的實施。

（二）健全行政問責(zé)的剛性機制——制度體系

1.健全法律法規(guī)，實現(xiàn)“制度問責(zé)”

健全法律法規(guī)，依據(jù)事實和法律規(guī)定來進行行政問責(zé)，實現(xiàn)“人治問責(zé)”向“制度問責(zé)”轉(zhuǎn)變，是行政問責(zé)制推行與完善的必由之路。要實現(xiàn)行政問責(zé)的制度化，需要有一套統(tǒng)一的、完整的、容易操作的能分別適用于常態(tài)和緊急狀態(tài)的法律。因此，必須整合梳理現(xiàn)有的各級法律、規(guī)章和行政法令，消除條款沖突，促進政策法律化，注重問責(zé)細節(jié)規(guī)定，彌補體制漏洞和法律缺陷，建立行政問責(zé)專門法律，提高法治的強制力約束，加快問責(zé)法律體系的完善。通過法律明確行政問責(zé)制的問責(zé)主體，客體及其應(yīng)承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，公眾的問責(zé)程序、方式等，建立健全“明確責(zé)任—實施問責(zé)—責(zé)任追究”制度體系，加快行政問責(zé)法制化進程。另一方面，應(yīng)完善與行政問責(zé)制緊密相關(guān)的配套法律法規(guī)，如行政程序法、信息公開法、行政強制行為法、國家監(jiān)督法等，從而真正實現(xiàn)政府問責(zé)有法可依，問責(zé)的法律支撐體系完整高效。

2.強化監(jiān)督機制，提高監(jiān)督績效

政府接受人民的委托，行使管理社會公共事務(wù)的權(quán)力，作為受托人的政府在行使權(quán)力過程中，必須對人民負責(zé)。然而，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！币虼耍瑸閷崿F(xiàn)權(quán)利有效行使，必須強化行政監(jiān)督機制、加強行政監(jiān)督力度。在西方，對政府的監(jiān)督主要通過議會或國會進行，議會或國會的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、彈劾權(quán)等也因為有專門的監(jiān)督機構(gòu)和具體機制而得到了很好的落實。同時，西方媒體的發(fā)達與自由，民意的充分表達也發(fā)揮了強有力的監(jiān)督功效。有必要借鑒西方經(jīng)驗，加強權(quán)利監(jiān)督。

首先，要以法律形式明確人大、黨的紀檢機關(guān)、政府監(jiān)察機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒體、公民問責(zé)的范圍和程序，形成一種分工明確、程序周延、相互銜接、密切合作、監(jiān)督有力的監(jiān)督體系。其次，對人大制度進行改革，如在人大建立相應(yīng)的委員會如質(zhì)詢委員會、特定問題調(diào)查委員會等；實行人大代表的專職化，政府機關(guān)人員不得兼任人大代表等，徹底實現(xiàn)異體問責(zé)，使人大監(jiān)督制度權(quán)利落到實處。再次，健全司法監(jiān)督機制，包括建立檢察機關(guān)與政府監(jiān)察機構(gòu)、紀檢部門的工作協(xié)調(diào)機制，讓檢察機關(guān)同時參與事故和事件的調(diào)查；加強法院對行政行為進行司法審查的力度，追究行政人員在行政訴訟敗訴案件中的責(zé)任等。此外，完善公民參與政治機制以及新聞法律規(guī)章制度，制定新聞法，以切實保障媒體的獨立報道新聞權(quán)；采取措施充分調(diào)動社會公眾監(jiān)督的積極性，使輿論監(jiān)督作用充分發(fā)揮。

3.加強配套制度建設(shè)，完善問責(zé)機制

建立健全行政問責(zé)制的配套機制主要有以下幾個方面:

⑴健全信息公開制度。問責(zé)的前提是政務(wù)公開與透明，問責(zé)必須先知情。行政信息公開制度的建立將促進政府事務(wù)更廣泛的呈現(xiàn)在民眾面前，有助于民眾了解政府的職能和日常工作，在參與政治生活的同時，監(jiān)督政府行為，減少政府行為帶來的負面效益。構(gòu)建信息公開制度，首先要完善相關(guān)法律，保證公眾知情權(quán)；其次，采取高效的公開方式和手段，如及時更新政府網(wǎng)上信息，保證網(wǎng)頁上信息的科學(xué)性、權(quán)威性。此外，健全信訪制度，保證監(jiān)督信息渠道的暢通。

⑵完善績效評估機制。只有對國家公務(wù)人員道德、政治素養(yǎng)和工作實績做出客觀公正的評價，才能為行政問責(zé)提供客觀依據(jù)。為此，政府機構(gòu)應(yīng)當(dāng)從考評標(biāo)準、考評體系、評估方法等入手建立一整套完整的考評制度，并將考評的結(jié)果與行政職位的升降相掛鉤。其次，大力培訓(xùn)政府績效評估的專門人才。此外，還應(yīng)適當(dāng)介入外部力量，向公眾提供更多信息，讓公眾參與到考評體系中，切實發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用。

⑶加強救濟制度建設(shè)。該制度包括保護公民權(quán)益的公益訴訟制度和對受處分官員的保障機制。一方面，公民作為社會監(jiān)督主體應(yīng)該有權(quán)對于行政機關(guān)的違法失職行為提起訴訟，鑒于公民相對于強大的國家暴力機器的弱勢地位，公益訴訟制度亟待建立。同時要建立相應(yīng)的公民權(quán)利保障機制，防止公民因為監(jiān)督政府行為及其工作人員而遭到公權(quán)力暴力的無情打壓和報復(fù)。另一方面，行政問責(zé)制在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機制，在問責(zé)過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤，但我國現(xiàn)行的行政救濟法規(guī)中對受到處分的官員的救濟辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。行政問責(zé)的客體與現(xiàn)存的行政救濟法規(guī)的對象存在著較大錯位。因此，創(chuàng)建問責(zé)失范的救濟就顯得尤為必要。同時，建立被問責(zé)干部的政治經(jīng)濟待遇等保障機制，以免其后顧之憂，特別是對于主動引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當(dāng)安排，并建立相應(yīng)的跟蹤機制，對進步較快、在新崗位上做出突出成績的，可根據(jù)工作需要重新予以提拔任用，努力形成一種領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好政治局面。

（作者單位：山東省政協(xié)經(jīng)濟委員會）