加強農村集體資產管理的對策研究

樓金雨

摘要：農業(yè)、農村和農民問題，始終是中國革命和建設的根本問題。在發(fā)展社會社會主義市場經(jīng)濟的新形式下，要特別重視和加強農業(yè)與農村工作，堅持把農業(yè)放在一切經(jīng)濟工作的首位，大力發(fā)展集體經(jīng)濟。而集體經(jīng)濟的健康持續(xù)的發(fā)展就需要加強農村集體資產的管理。本文正是基于此分析了加強農村集體資產管理的對策，希望本文的研究能夠給農村集體資產管理工作提供借鑒和指導。

關鍵詞：農村；集體資產；管理對策

為相應2006年諸暨市對全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村撤并的要求，大唐鎮(zhèn)將原有38個行政村，撤并為10個行政村和三個社區(qū)。在新的形式與情況下，撤并后出現(xiàn)了一些問題，其中集體資產的管理成為了其中的一個焦點問題。本文針對如何對加強農村集體資產管理的問題，談了一些淺顯的認識。

一、集體資產管理過程中存在的問題

1.村集體資產的產權不明，造成集體資產流失

在農村集體資產存量的統(tǒng)計標準與統(tǒng)計口徑方面，均沒有較規(guī)范的要求，以致有的村級組織說不清有多少集體資產，因而集體資產的產權界定不明確。農村“集體資產產權”在農村經(jīng)濟中有著不同的表現(xiàn)形式，如農村土地、農村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)等。主要有以下幾種情況：

（1）土地所有權造成的產權不明晰

在實行家庭聯(lián)產承包責任制時，原有的資產沒有劃清所有權。由于農民沒有土地所有權，集體與農民權利邊界模糊。在缺乏民主和監(jiān)督的情況下，有的村輕易取消農民的土地使用權，或重新分配、或另行承包給他人、或中飽私囊等等。改革開放后，實行統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，農村集體資產所有的產權性質始終沒有改變，產權主體缺位和產權邊界模糊的問題始終得不到有效解決。隨著市場經(jīng)濟體制改革的深入，集體資產產權主體虛置，產權邊界不明晰，產權制度滯后、效率偏低的弊端逐漸顯現(xiàn)。

（2）農村集體經(jīng)濟組織造成的產權不明晰

農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革要著重解決兩個問題：一是農民個人作為集體經(jīng)濟組織的成員，其產權主體如何體現(xiàn)?；蛘哒f，集體經(jīng)濟組織如何實現(xiàn)產權主體的人格化。二是如何將模糊的集體資產產權明確到每個農民的頭上。經(jīng)過艱苦探索，股份合作制成為農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革的主要趨勢。股份合作制以合作制為基本原則，吸收了股份制的適用規(guī)定，是一種新型經(jīng)濟組織形式。它類似于合作制，但它明確了資金的聯(lián)合，明確了農民個人產權，明確了按資分配，使農民真正擁有自己的產權分額。

然而，在實踐中往往由于投資主體的多元化反而造成了投資主體不明，無法劃分所有權的集體資產很多。

（4）其他資產的產權不清的情況

有的集體資產被行政事業(yè)單位和國有企業(yè)無償占有、使用；有的集體資產被工商、稅務、土地管理等部門平調，形成了大量產權不清的集體資產。有些國家扶持，鄉(xiāng)村集體投資、群眾集資，或占用集體設施興建的公益性事業(yè)、基礎設施和鎮(zhèn)企業(yè)沒有明確各自的產權。

2.農村集體資產評估管理工作落后

一些改制的集體經(jīng)濟組織進行清產合資時，本應當由具備資產評估資格的權威機構對企業(yè)資產存量進行正規(guī)的資產評估，并建立起正常的驗資審計和資信評定制度，而一些村下屬企業(yè)在改制時，是由村委班子確認企業(yè)凈資產的。同時一些改制集體經(jīng)濟組織的企業(yè)經(jīng)營層與普通職工之間股權分配比例失調，實際中仍存在法人股比例過高的現(xiàn)象，存在一定的不公平性，同時也造成了集體資產的流失，因而這幾年的集體資本金沒有產生相應的增值，造成了有些村民的上訪、集訪。

3.村級財務管理水平落后，缺乏必要的審計

村集體經(jīng)濟組織的收支關系到組織內每一位農民的切身利益，集體財務會計不僅反映了國家、集體、農戶之間的分配關系，更反映了集體經(jīng)濟的實力和干部的作風。因此，村集體經(jīng)濟組織財務一直是廣大農民群眾十分關注的熱點問題。

但長期以來，由于村干部法律意識淡薄、財經(jīng)觀念不強、財務監(jiān)督機制不健全、財務管理制度不落實、財務公開不規(guī)范和財務人員素質偏低等原因，造成農村集體資產流失嚴重。主要表現(xiàn)在：

（1）費用審批不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，審批不符合有關程序規(guī)定，有些開支不經(jīng)集體研究，大額開支不經(jīng)理財小組討論，個別人說了算，或者說理財小組只是走過場。第二，審批手續(xù)不全，有的有經(jīng)辦人無審批人、有的有審批人無經(jīng)辦人、有的甚至無經(jīng)辦人也無審批人、有的自用自批。第三，報銷憑證不規(guī)范，收據(jù)、自制單據(jù)、白條入賬的現(xiàn)象大量存在。

（2）會計人員業(yè)務水平較低，賬務處理不規(guī)范。主要表現(xiàn)在：第一，賬簿尤其是明細賬設置不全。在調查中，有的村應收款和承包及內部往來科目設置了明細賬，其它科目都只是在摘要欄中作了記錄，時間長了，業(yè)務多了，不易核對，容易發(fā)生錯誤。第二，總賬與明細賬不相符。有的科目，總賬和明細賬的數(shù)據(jù)有明顯的差錯，都堂而皇之的進行賬務處理并每月進行結賬。第三，賬務處理錯誤。村級會計在進行賬務處理時，經(jīng)常是以收抵支，差額入賬，不按會計制度要求進行賬務處理。第四，會計出納對賬不及時，相互監(jiān)督不力，憑證傳遞不規(guī)范，有的村會計和出納甚至長期不對賬，出了問題相互推誘指責。第五，工作不認真，有少記、多記、漏記及隨意調賬等現(xiàn)象發(fā)生。

（3）會計檔案管理不善，財務資料保存不完整?，F(xiàn)在農村由于辦公條件的限制，辦公在許多倉庫或者是危房中，沒有特別的檔案室來擺放各種檔案資料，出現(xiàn)了許多村會計檔案出現(xiàn)霉爛、鼠啃、蟲蛀、遺失等情況。有些村是過了許多年才發(fā)現(xiàn)情況的，造成了部分資料的缺失、不連續(xù)。

二、農村集體資產管理存在問題的原因分析

1.法律制度建設嚴重滯后

法律制度完善、產權明晰、責任明確是市場經(jīng)濟運行的基本要求。國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還沒有對農村集體經(jīng)濟組織的法人地位立法。農村集體經(jīng)濟組織的法人不明確、《憲法》和《民法通則》都只是對農村集體經(jīng)濟組織的合法性有明確規(guī)定。農村集體經(jīng)濟組織究竟屬于何種形態(tài)的組織，法律上并未作出明確規(guī)定，導致其產權不清，法律責任不明確，使得農村集體經(jīng)濟組織難以較高效地開展商品經(jīng)營活動，集體經(jīng)濟的交易成本非常高。同時，對集體資產的處置、評估等也缺乏有效的法律監(jiān)督，因而隨意性較大。

2.農村集體資產管理素質低下

從本質上講，農村集體資產面寬范圍廣，涉及部門多，認識也不夠統(tǒng)一，導致集體資產管理相當混亂，常常出現(xiàn)有好處時哪個部門都管，無好處時誰都不管的現(xiàn)象，管理機構的不明確，使得管理主體的合法權益得不到保障。同時，農村集體資產管理的任務與目標模糊。農村實行承包經(jīng)營責任制以來，不少管理人員認為，集體資產管理就是看管好“分”的過程中保留下來的已為較少的集體資產，沒有認識到集體資產管理的主要任務是管好、用好、保值增值。

3.集體債權催繳困難或催繳不力

農村集體債權既有歷史上積存下來的，又有承包以來新形成的，都存在催繳困難問題：主要是債務人長年出走下落不明(外出打工經(jīng)商)；債務人經(jīng)濟確有困難無力償還、歷史欠賬不好理清；有的在合同中沒有清楚的規(guī)定權利和義務，同時按照法律法規(guī)的規(guī)定，己經(jīng)過了規(guī)定的時間，勝訴權消失等?！按呃U不力”主要是對部分無故拖欠的單位和個人采取措施不力，或有些欠款屬于村組干部關系戶欠款而給予包庇或放任等。債權越多，拖欠時間越長，出現(xiàn)壞賬的概率就越大，時間長了，就不了了之。

三、農村集體資產管理的對策

1.盡快建立和完善相關國家層面上的農村集體資產管理基本法律體系和具體管理辦法

建立、健全農村集體資產管理法規(guī)體系，是構建有效的農村集體資產管理、監(jiān)督、運營體系和機制的重要前提，是搞好農村集體資產管理工作的重要條件，也是分清不同主體、層面、部門之間職責的法定依據(jù)。建立農村集體資產的經(jīng)營責任制度，至少要確立五個方面的規(guī)章：明確農村集體資產的責任部門、責任人，界清政府部門就農村集體資產管理方面的權能和職責；明確農村集體企業(yè)受托的農村集體資產數(shù)量、法人財產權對應的責、權、利，明確政府部門與農村集體企業(yè)之間的責任、權能界限，并成為農村集體企業(yè)拒絕行政干預的法規(guī)依據(jù)；明確年度農村集體企業(yè)經(jīng)營者的責任目標，獎懲的數(shù)額，獎懲的形式，獎懲的范圍等；關于加強對農村集體資產監(jiān)督方面的規(guī)章，向農村集體企業(yè)派出不同身份的監(jiān)督人員。并按規(guī)定行使監(jiān)督職權，對監(jiān)督人員進行規(guī)范管理，嚴格考核，對監(jiān)督報告及時處理等；關于農村集體資產收益、集體股權管理、農村集體資產流失查處、農村集體資產處置等方面的規(guī)章，維護國家所有者的權益，服務農村集體企業(yè)改革，確保農村集體資產的安全。

2.避免出現(xiàn)過度集權的問題

在建立農村集體資產管理新體制過程中，由于強調作為農村集體資產“管人、管事、管資產”相統(tǒng)一的所有者代表，因而很容易走向過于集權。過于集權，一是容易導致對農村集體企業(yè)日常的生產經(jīng)營活動的過度干涉，影響企業(yè)正常的生產經(jīng)營權；二是面對大量的農村集體資產，過于集權容易造成管理幅度過寬，影響管理效率。

所以農村集體資產管理委員會要實現(xiàn)責任與權利的統(tǒng)一，行使作為出資人應有的全部權利，實現(xiàn)管資產和管人、管事相結合。

(l)管資產。應通過立法或規(guī)章的形式明確管理委員會與農村集體企業(yè)的關系是資產管理關系，而不是隸屬關系，管理委員會代表政府履行農村集體資產的出資者職能；要從實物形態(tài)管理向價值形態(tài)管理轉變，明確第二層次運營對象是資本，而不是資產；要逐步實現(xiàn)從前置性審批管理向后置性監(jiān)督管理轉變，管理委員會主要監(jiān)督運營主體是否依法經(jīng)營、規(guī)范管理、科學決策，而不是事事都要事先報經(jīng)審核和批準，出資人的利益將來主要依靠社會中介機構的審計來維護。

(2)管人。應實現(xiàn)從管班子向推薦或委派產權代表轉變：從按勞分配為主向按要素分配和按勞分配并重轉變；要在堅持“黨管干部”原則的基礎上，按照市場經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代農村集體企業(yè)制度的要求，實現(xiàn)黨務工作特別是黨管干部方式的轉變。一是對全資農村集體企業(yè)，仍實行現(xiàn)行的干部管理方式；二是對非獨資或全資農村集體企業(yè)，采取國際通行的推薦或委派董事的辦法；三是對非獨資或全資農村集體企業(yè)，總經(jīng)理人選完全由董事會依法定程序確定。要注意實施人力資本管理，對剩余價值的分配做到既要按出資者份額分配，又要按人力資本的份額分配，實踐上可通過年薪制與期股制相結合等形式使農村集體企業(yè)的勞動者和經(jīng)營管理者把自己的利益與農村集體企業(yè)的利益真正緊緊地捆在一起。

(3)管事。要逐步實現(xiàn)從對農村集體企業(yè)的直接管理轉變?yōu)殚g接管理，從重視微觀管理向注重中觀管理和宏觀管理轉變。主要是通過立法、政策、授權、委托、培育和發(fā)展產權交易市場，促進資產流動和區(qū)域經(jīng)濟結構調整等進行農村集體資產的中觀和宏觀管理。立法和政策上：一要明確農村集體資產范疇是經(jīng)營性農村集體資產；二要明確如何確定農村集體資產運營主體及其權責；三要盡快完善農村集體資產所有權、法人財產權、經(jīng)營權等有關產權制度，并進一步完善農村集體資產產權登記、資產統(tǒng)計報告、保值增值獎懲考核、收益收繳、資產評估等管理制度，形成比較完善配套的政策法規(guī)體系。積極推進產業(yè)資本與金融資本和社會資本的融合，并加速培養(yǎng)一批懂資本運營的干部隊伍。

3.進行“分類”監(jiān)管

農村集體企業(yè)數(shù)量眾多，情況復雜，目標也多種多樣，分類監(jiān)管十分必要和重要。迄今為止，人們在論及建立農村集體資產管理新體制時，過多的強調“管人、管事、管資產”相統(tǒng)一的所有者代表職能，忽視了農村集體企業(yè)的目標和行業(yè)的差別問題，很少提及分類管理問題。一般認為，農村集體企業(yè)的癥結在于經(jīng)營效率低下。其實準確地說，由于經(jīng)濟目標和社會目標的雙重存在，農村集體企業(yè)犧牲了根本的經(jīng)濟目標卻獲得了有限的社會目標。市場經(jīng)濟國家管理農村集體資產的經(jīng)驗表明，必須進行分類管理。要提高監(jiān)管效率，就必須進行分類管理。

參考文獻：

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［2］ 何偉明.加強農村集體資產規(guī)范化管理的做法與成效.新農村.2008/09

［3］ 宋愛琴.農村集體資產和財務管理中存在的問題及成因分析.中國商界(下半月).2008/07

(作者單位：諸暨市大唐鎮(zhèn)人民政府)