完善土地流轉(zhuǎn)　保障農(nóng)民權(quán)益

努爾熱合買提

一、 引言

從我國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營以來，關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定與流轉(zhuǎn)問題一直是學(xué)術(shù)界和政界關(guān)注的熱點(diǎn)。隨著《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）發(fā)布，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（簡稱農(nóng)地流轉(zhuǎn)）與規(guī)模經(jīng)營問題再一次成為熱點(diǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定，是一個系統(tǒng)工程，因此，必須正確理解農(nóng)地流轉(zhuǎn)的涵義，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，保障農(nóng)民權(quán)益。

土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，即擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，原承包人保留承包權(quán)，同時還擁有收益權(quán)。事實(shí)上，土地流轉(zhuǎn)并非“決定”的新亮點(diǎn)，早在1984年的中央一號文件中就鼓勵土地向種田能手集中，土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐已經(jīng)先于文件的出現(xiàn)而進(jìn)行了20多年?！皼Q定”指出，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。“更加充分” 和“長久不變”是這次文件的亮點(diǎn)?！案映浞帧本褪墙o予農(nóng)民對承包土地完整的權(quán)利，包括占有、使用、收益、處置等各項(xiàng)權(quán)利，從而使農(nóng)民有一個長期而穩(wěn)定的預(yù)期?！坝斜Ｕ稀钡模褪且Ｗo(hù)農(nóng)民對土地的上述各項(xiàng)權(quán)利，不能隨意侵犯?！伴L久不變”是指農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度將在相當(dāng)長的時期內(nèi)存在，這顆“定心丸”將使農(nóng)民珍惜土地，投資土地，放心自主地流轉(zhuǎn)土地（陳錫文，2008）。

二、土地流轉(zhuǎn)的必要性

1.實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求。我國戶均土地只有半公頃左右，小規(guī)模和大市場之間的矛盾突出，農(nóng)民收入很難通過市場得到保證（孔祥智，2008）。擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模一方面有利于農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，另一方面，有利于推廣使用新品種、新技術(shù)以及實(shí)行機(jī)械化作業(yè)。新疆沙灣縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)地互換實(shí)踐就是有力的佐證。土地互換后，七零八落的上千塊土地被改造成一塊塊大條田，大面積使用滴灌技術(shù)，達(dá)到了節(jié)水、增地、節(jié)省勞動力和增收的多重效果。土地流轉(zhuǎn)后的集中經(jīng)營還便于病蟲害的集中防治，也便于監(jiān)督檢查農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程，確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全。新疆尼勒克縣已經(jīng)開始的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐也表明，有規(guī)模才會有大效益。

2.增加農(nóng)民收入的要求。家庭承包經(jīng)營制度實(shí)行之初，的確激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，增加了農(nóng)民收入，改善了農(nóng)民生活。但近年來，這種分散的小規(guī)模家庭經(jīng)營制度的潛力幾乎發(fā)揮殆盡，出現(xiàn)了農(nóng)民增收難，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大的局面，尤其是2007年，是改革開放以來城鄉(xiāng)居民收入差距最大的一年。通過土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)集約經(jīng)營，流出土地者既可以獲得租金收入，也可以獲得股金分紅，或者獲得返聘從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的工資性收入和外出打工、從事其它經(jīng)營活動的收入，收入來源增加，為農(nóng)民增收創(chuàng)造了條件。流入土地者可以從擴(kuò)大土地規(guī)模、集約經(jīng)營中獲得更多收益。近年來，隨著農(nóng)村增收途徑增加，尼勒克縣出現(xiàn)了許多忙于其它產(chǎn)業(yè)而無暇種地的農(nóng)民，而一些專門從事土地承包的大戶又經(jīng)常為包不上地而發(fā)愁，國家的土地流轉(zhuǎn)政策恰好為兩者提供了雙贏的條件。土地承包大戶把其他農(nóng)戶不愿意種的山坡荒地以及小塊口糧地集中起來經(jīng)營，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益。沙灣縣上戶地鄉(xiāng)楊李村農(nóng)民將土地轉(zhuǎn)包給屯河公司，可以獲得轉(zhuǎn)包費(fèi)、到企業(yè)基地工作的工資收入；四道河子鎮(zhèn)下八戶村的土地互換節(jié)約了大量勞動力，該村有三分之一的勞動力外出務(wù)工，尋找新的收入來源（楊少華，2008）。

3.實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的要求。推進(jìn)城市化是推動我國經(jīng)濟(jì)增長、社會進(jìn)步的重要手段，而城鎮(zhèn)化的直接動力在于工業(yè)化。要提高我國的城市化及工業(yè)化水平，既需要將農(nóng)村勞動力從土地上解放出來，實(shí)現(xiàn)勞動力從第一產(chǎn)業(yè)到第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，也需要更多來自農(nóng)業(yè)的食物、原材料等為城市生活、工業(yè)生產(chǎn)等提供充足的物質(zhì)保證，更需要農(nóng)村不斷提高的消費(fèi)能力來為工業(yè)及商業(yè)提供更大的市場，拉動需求，刺激經(jīng)濟(jì)增長。土地流轉(zhuǎn)將帶來土地的高效集約經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)民收入，為實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化提供了必要的人力物力基礎(chǔ)，也為工業(yè)化的進(jìn)一步發(fā)展提供了動力。

三、土地流轉(zhuǎn)模式

20多年來，我國各地農(nóng)村探索了不同的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式。目前，主要有以下幾種可以借鑒（斯木，2008）：

模式一：轉(zhuǎn)包。轉(zhuǎn)包是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時約定的條件對轉(zhuǎn)包方(原承包方)負(fù)責(zé)。承包方將土地交他人代耕不足一年的除外。 該模式的代表是溫州市，他們通過轉(zhuǎn)包的方式，實(shí)現(xiàn)耕地向種糧能手、村集體及專業(yè)合作社集中，并實(shí)施全程機(jī)械化服務(wù)，不僅有效遏制了耕地拋荒現(xiàn)象，還成功穩(wěn)住了糧食生產(chǎn)。

模式二：互換?；Q是指承包方之間為各自需要或者方便耕種管理，通過自愿平等協(xié)商，對屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換，同時交換相應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)。互換后，原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)可由原承包者承擔(dān)，也可隨互換而轉(zhuǎn)移，但如果轉(zhuǎn)移則須按規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。沙灣縣四道河子鎮(zhèn)、老沙灣鎮(zhèn)等是這種模式的實(shí)踐者，他們遵循“宣傳動員、征求意見、民主協(xié)商、制定方案、簽訂協(xié)議、登記備案”的基礎(chǔ)程序，通過“民主議事卡”、“一事一議”方式開展土地互換工作，推進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、規(guī)模化經(jīng)營（肖兵，2008）。2007年，土地互換經(jīng)營的四道河子鎮(zhèn)下八戶村農(nóng)民人均純收入近8000元，有些農(nóng)戶的收入達(dá)幾十萬元，甚至上百萬元。

模式三：入股。入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，承包方按股分紅。甘肅寧縣焦村鄉(xiāng)任村首個土地股份合作社就采

四、土地流轉(zhuǎn)中存在的主要問題

1.流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全。流轉(zhuǎn)和租賃市場尚未形成，加上政府引導(dǎo)滯后，缺乏中介組織，造成土地流轉(zhuǎn)的供求信息不靈。一些有了穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民將承包耕地拋荒或請人無償代耕，甚至倒貼求耕，而農(nóng)業(yè)企業(yè)及種養(yǎng)能手缺乏耕地，又由于農(nóng)村投資補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，阻礙了土地的正常流轉(zhuǎn)。

2.流轉(zhuǎn)的手續(xù)不規(guī)范。有相當(dāng)部分的流轉(zhuǎn)只是口頭的約定，沒有簽訂書面合同。個別有簽訂書面合同，也存在條款不完整，內(nèi)容過于簡單，對于流轉(zhuǎn)土地的質(zhì)量、坐落、雙方權(quán)利義務(wù)及違約責(zé)、流轉(zhuǎn)價款及支付方式、合同期滿后地面的處置、復(fù)耕賠償措施等條款缺乏明確具體的規(guī)定，到期后沒有復(fù)耕，造成拋荒，致使土地的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.個別地方違背農(nóng)民的意愿，損害農(nóng)民的利益。一些鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)簡單的認(rèn)為種田沒有效益，沒有出路，用低價補(bǔ)償和簡單粗暴的行政手段集中農(nóng)民土地，沒有考慮農(nóng)民的退路，對社會穩(wěn)定埋下隱患。

五、完善土地流轉(zhuǎn)的對策思考

1.提高統(tǒng)一對土地流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)識。做好土地流轉(zhuǎn)工作、是關(guān)系到保障農(nóng)利益、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展的大事。各級政府按照中央十七屆三中全會的精神和“三個代表”重要思想的要求，結(jié)合本地實(shí)際，從有利于農(nóng)村生產(chǎn)要素的合理流動和與優(yōu)化配置，有利于促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整大局出發(fā)，積極引導(dǎo)和規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，保證土地流轉(zhuǎn)健康有序的進(jìn)行，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。

2.完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)要按照明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、搞好經(jīng)營權(quán)、保障收益權(quán)的要求、堅(jiān)持平等、自愿、有償原則，確保土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。要尊重農(nóng)民依法享有土地的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)選擇流轉(zhuǎn)對象和形式，在引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)程中，決不允許用行程手段強(qiáng)行流轉(zhuǎn)、對成片流轉(zhuǎn)的、須征得所涉及的農(nóng)戶一致同意。

3.建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度。一要健全和完善農(nóng)村土地承包管理制度，根據(jù)各地的實(shí)際情況，制定切實(shí)可行的規(guī)章制度，使土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有法可依、有章可循。二要流轉(zhuǎn)雙方都簽訂合法、規(guī)范的書面合同或協(xié)議，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期限，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門備案，涉及土地承包權(quán)變更的，要報(bào)市（縣）農(nóng)業(yè)主觀部門審核備案；農(nóng)業(yè)主觀部門要依法指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的簽訂、變更和解除，健全合同檔案管理，依法調(diào)處合同糾紛，維護(hù)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益。三要建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)督，防止受讓方在經(jīng)營期間惡意經(jīng)營，改變農(nóng)業(yè)用途。

4.做好農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)工作。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要堅(jiān)決慣竊執(zhí)行黨的土地承包政策，維護(hù)農(nóng)民的承包權(quán)益，依法監(jiān)督、管理土地的合理使用，為農(nóng)村土地經(jīng)營全流轉(zhuǎn)提供法律、信息服務(wù)，做好糾紛協(xié)調(diào)工作；二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的代表，對土地經(jīng)營轉(zhuǎn)的流轉(zhuǎn)應(yīng)做好指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)、監(jiān)督等工作

（作者單位：新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）