從行政法視角看北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施

摘要北京市機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施出臺(tái)以后引發(fā)了社會(huì)各界的廣泛爭(zhēng)議，但至今仍在推行。行政法原則作為特殊的法律淵源，具有很強(qiáng)的解釋力。本文用行政公益性原則、比例原則和參與原則對(duì)北京市機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施進(jìn)行了初步分析。

關(guān)鍵詞限行措施行政公益性原則比例原則參與原則

中圖分類(lèi)號(hào):D912.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

2008年9月28日，北京市人民政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)施交通管理措施的通告》，決定自2008年10月11日起至2009年4月10日(除法定節(jié)假日和公休日外)，機(jī)動(dòng)車(chē)試行按車(chē)牌尾號(hào)每周停駛一天。今年，北京市人民政府又發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施交通管理措施的通告》，該《通告》將限行措施的實(shí)施期限再延長(zhǎng)一年。限行措施在社會(huì)各界一直爭(zhēng)議不斷，行政法原則作為特殊的法律淵源，具有很強(qiáng)的解釋力。本文嘗試用行政法的一般原則對(duì)北京市政府的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施作一初步分析。

一、北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施的法律性質(zhì)和特點(diǎn)

(一)法律性質(zhì)。

作為北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行的直接依據(jù)，北京市政府發(fā)布的兩個(gè)《通告》是針對(duì)不特定的機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)主而作出的，具有普遍的約束力，因而屬于抽象行政行為，其行為主體是北京市人民政府。不同于政府規(guī)章，《通告》采用的是一般的政府規(guī)范性文件的形式，其出臺(tái)程序不如政府規(guī)章那么正規(guī)、復(fù)雜。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》的現(xiàn)行規(guī)定，公民即使對(duì)《通告》不滿(mǎn)，也不能直接申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。

(二)特點(diǎn)。

第一，以維護(hù)公共利益為目的。北京市政府稱(chēng)，機(jī)動(dòng)車(chē)限行的主要目的在于緩解北京日益擁堵的城市交通和日益惡化的城市環(huán)境。因而，限行措施具有一定的民意基礎(chǔ)。對(duì)此，王錫鋅教授指出:“作為對(duì)公共需求的回應(yīng)，政府將它(機(jī)動(dòng)車(chē)限行)納入議事日程，啟動(dòng)政策制定的程序，值得肯定。” ①另一方面，限行措施也有一定的法律依據(jù)，主要有:一是《道路交通安全法》第39條中交管部門(mén)可以根據(jù)道路情況和交通流量對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)采取限制通行措施的規(guī)定;二是《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》第24條規(guī)定:“市人民政府可以根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，在一定區(qū)域內(nèi)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)采取限制車(chē)型、限制時(shí)間行駛的交通管制措施?！?/p>

第二，限行措施考慮較為周全，有一系列配套措施。試舉幾例:一是對(duì)公車(chē)的限制比私車(chē)還要多。對(duì)公務(wù)用車(chē)的封存措施、公務(wù)用車(chē)受限的永久性和全天性與私人車(chē)輛受限的有限性形成對(duì)照，是一種較好體現(xiàn)公平原則的方案 。②二是該限行措施讓車(chē)主每周少開(kāi)一天車(chē)，對(duì)車(chē)主的影響相對(duì)較小。三是對(duì)限行期間停駛的機(jī)動(dòng)車(chē)減征養(yǎng)路費(fèi)和車(chē)船稅，部分減少了車(chē)主的損失。四是合理規(guī)定了部分例外情形，例如警車(chē)、消防車(chē)、救護(hù)車(chē)、工程救險(xiǎn)車(chē)不受車(chē)輛限行規(guī)定限制，體現(xiàn)了政策的全面性。因此，沈巋教授指出，對(duì)于公眾的質(zhì)疑，“政府部門(mén)不斷作出回應(yīng)，我覺(jué)得從公共政策制定上來(lái)說(shuō)是有進(jìn)步的”③。

二、北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施的不足

(一)未能充分體現(xiàn)行政公益性原則。

公共行政處理公共之事務(wù)，應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，此即行政公益性原則。④然而，公共利益是個(gè)不確定性法律概念，不易被清晰界定或描述，也正是如此，歷來(lái)行政機(jī)關(guān)對(duì)人民權(quán)益的侵害，都是以“公益性”之名為之的，這也正是我們應(yīng)當(dāng)警惕的。

如上所述，機(jī)動(dòng)車(chē)限行的主要目的在于緩解北京日益擁堵的城市交通和日益惡化的城市環(huán)境，這點(diǎn)值得肯定。然而，機(jī)動(dòng)車(chē)限行并不僅僅是個(gè)交通問(wèn)題，而是涉及到資源利用、政府信用、公車(chē)改革等多個(gè)方面，這就需要全面考量、綜合權(quán)衡。在筆者看來(lái)，北京機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施或許隱藏著行政機(jī)關(guān)的某些私利:一是暫時(shí)緩解了政府關(guān)于交通擁堵的輿論和現(xiàn)實(shí)壓力;二是限行并非治本之策，卻可能讓政府逃避或拖延履行發(fā)展公共交通、提供公共服務(wù)的職責(zé)，與服務(wù)行政、福利行政的要求不相符;三是限行措施迫使部分車(chē)主購(gòu)買(mǎi)第二輛車(chē)，政府就可以發(fā)放更多的通行證，并通過(guò)對(duì)違反禁令者進(jìn)行罰款增加財(cái)政收入。因此，限行政策實(shí)施后，政府既可以平息民怨，又可以有所獲益，因而是該措施的最大受益者，這也是其推行限行措施的最大動(dòng)力。從這個(gè)角度來(lái)看，我們應(yīng)當(dāng)警惕政府以犧牲部分車(chē)主的合法利益來(lái)獲取自身管理的便利和收益。

(二)不完全符合比例原則。

比例原則是一個(gè)具有憲法位階的法律原則，其內(nèi)涵相當(dāng)豐富，包含了適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個(gè)子原則⑤，以下分而述之:

第一，適當(dāng)性原則，是指要求行政機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)時(shí)，面對(duì)多種選擇，僅得擇取可達(dá)到所欲求之行政目的之方法而為之⑥。就緩解交通擁堵和環(huán)境惡化而言，北京的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施能夠在一定程度上達(dá)成該目的，因而符合適當(dāng)性原則。

第二，必要性原則，又稱(chēng)最小侵害原則，是指國(guó)家機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)某一法定目的時(shí)，如果存在多種可以選擇的手段，但這些手段對(duì)公民權(quán)利的限制程度各不相同，那么國(guó)家就應(yīng)當(dāng)選擇對(duì)公民權(quán)利限制最小的手段⑦。一方面，就緩解交通擁堵而言，能達(dá)到該目的的手段多種多樣，汽車(chē)限行并非唯一的措施。事實(shí)上，提高車(chē)輛使用稅、燃油稅、牌照費(fèi)、停車(chē)費(fèi)等手段，對(duì)車(chē)主造成的侵害有可能不如“限行”那么大，卻同樣能達(dá)到目的，甚至更加有效;大力發(fā)展地鐵、公交車(chē)等公共交通，在需要之處增修過(guò)街天橋和地下通道，都能在一定程度上緩解交通問(wèn)題。另一方面，就減輕污染來(lái)說(shuō)，限行的小部分車(chē)輛對(duì)北京環(huán)境的影響是微乎其微的，效果不明顯，解決環(huán)境污染問(wèn)題的根源在別處，另有更加治本和有效的措施。另外，與動(dòng)輒動(dòng)用禁令、處罰等剛性的、侵益性、權(quán)力性的行政行為相比，行政指導(dǎo)、行政規(guī)劃、宣傳教育、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等柔性的行政行為，長(zhǎng)遠(yuǎn)效果或許更佳。綜合而言，目前的限行措施并不是侵益最小而效果最好的手段，不十分契合必要性原則，因而受到部分公眾和學(xué)者的質(zhì)疑。

第三，狹義比例原則。即行政主體所采取的為達(dá)成行政目的所必要的手段，不能給相對(duì)人權(quán)益帶來(lái)超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害。⑧正如陳新民教授所言，該原則“是將行政目的所達(dá)成的利益與侵及公民的權(quán)利之間，作一個(gè)衡量，必須證明前者重于后者之后，才可侵犯公民之權(quán)利。亦即藉‘殺雞’以‘取卵’，可見(jiàn)所獲得者(卵)與所失者(雞)之間不成比例矣”⑨。因此，行政機(jī)關(guān)在采取任何措施時(shí)，不能為了一個(gè)較小的公共利益去損害較大的公民權(quán)益。一方面，機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施于緩解交通和減輕污染有益，另一方面，該措施有可能帶來(lái)侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)、取消車(chē)主的正當(dāng)預(yù)期、導(dǎo)致資源閑置浪費(fèi)、增加執(zhí)法成本等不良后果甚至負(fù)面影響，這兩方面一對(duì)比，孰重孰輕未必十分明顯，但是，足以說(shuō)明限行措施尚有待商榷，不能一味地偏袒行政機(jī)關(guān)、盲目地予以肯定。

(三)違反了參與原則。

參與原則是正當(dāng)程序原則的重要內(nèi)容，是指受行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果影響的利害關(guān)系人有權(quán)參與行政權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程，表達(dá)自己的意見(jiàn)，并對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)果的形成發(fā)揮有效作用。根據(jù)該原則，行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)過(guò)程中，除法律規(guī)定的程序外，應(yīng)當(dāng)盡可能為行政相對(duì)人提供參與行政活動(dòng)的機(jī)會(huì)，從而確保行政相對(duì)人實(shí)現(xiàn)行政程序權(quán)利，同時(shí)也可以使行政活動(dòng)更加符合社會(huì)公共利益。

北京市的機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施公布以來(lái)，涉嫌“程序違法”的議論就不斷見(jiàn)諸媒體。其實(shí)，我國(guó)《立法法》等法律法規(guī)也并未要求作出《通告》等抽象行政行為時(shí)必須舉行聽(tīng)證，而是規(guī)定“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”，因此，“限行”措施的出臺(tái)在程序上并不違法。

但是，符合法定程序并不意味著“限行”措施在程序上就完全沒(méi)有瑕疵。⑩運(yùn)用參與原則分析“限行”措施，筆者認(rèn)為它至少存在兩方面的不足:

第一，“限行”措施的出臺(tái)沒(méi)有充分體現(xiàn)參與原則。一項(xiàng)政策的出臺(tái)必然會(huì)觸動(dòng)到一些人的利益，會(huì)引起一些人的不滿(mǎn)，這就需要在制定政策前允許大家發(fā)表意見(jiàn)并充分考慮各方的建議，政策制定好后，向公眾解釋制定該政策的背景、依據(jù)等。作為一項(xiàng)涉及到全北京300多萬(wàn)私家車(chē)主切身利益的政策，它限制的是作為公民人權(quán)基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，如此重大的決策應(yīng)當(dāng)盡量舉行聽(tīng)證會(huì)，而不能只是憑舉行幾場(chǎng)專(zhuān)家論證會(huì)就證明它充分體現(xiàn)了民意。不可否認(rèn)，專(zhuān)家論證具有保障政策方案的科學(xué)性、可行性的作用，但是一方面專(zhuān)家畢竟不能代表社會(huì)各方面的利益;另一方面，參加論證會(huì)的專(zhuān)家有哪些，論證會(huì)討論了什么內(nèi)容，這些行政機(jī)關(guān)都未公開(kāi)，我們就不得而知了。有法諺稱(chēng):“正義要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！蓖?，《通告》也應(yīng)當(dāng)以公眾看得見(jiàn)的方式出臺(tái)。例如，聽(tīng)證制度是現(xiàn)代民主社會(huì)普遍推行的用于保證各方利益主體平等參與公共決策過(guò)程，最終實(shí)現(xiàn)決策民主化、公開(kāi)化、科學(xué)化乃至法制化的一種重要的制度設(shè)計(jì)。通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證，可以改變決策中的暗箱操作問(wèn)題，增加公共決策的透明度，同時(shí)也可以增強(qiáng)公共決策的科學(xué)性。

第二，加強(qiáng)行政公開(kāi)，主動(dòng)說(shuō)明理由和依據(jù)，是保障參與原則的重要條件。對(duì)于公共政策的制定者而言，通過(guò)“講理”，將公眾的不滿(mǎn)消解到最小限度，是必須的管理智慧。 《通告》援引了《道路交通安全法》和《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)大氣污染防治法〉辦法》這兩部法律法規(guī)，但并沒(méi)有指明具體條款，導(dǎo)致公眾對(duì)限行的法律依據(jù)產(chǎn)生了懷疑;而且，相關(guān)部門(mén)也沒(méi)有公布每周停駛一天而不是一周兩天，或者一個(gè)月一天背后的數(shù)據(jù)支撐。另外，限行措施實(shí)施以后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)組織專(zhuān)家、學(xué)者和公眾等參與政策評(píng)估，及時(shí)進(jìn)行總結(jié)、反思和調(diào)整，并及時(shí)向社會(huì)公布，以增強(qiáng)政策的合理性、可接受性和正當(dāng)性。

三、結(jié)語(yǔ)

正如立法者所貫徹的“以人為本、方便市民的原則” ，北京市機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施在一定程度上體現(xiàn)了公共利益，緩解了交通擁堵的狀況，改善了空氣質(zhì)量，但是政府有以犧牲部分車(chē)主的合法利益來(lái)獲取自身管理的便利和收益的嫌疑。限行措施雖能達(dá)到一定的公益目的，但卻不是達(dá)到公益的唯一手段，并且可能給相對(duì)人權(quán)益帶來(lái)超過(guò)行政目的之價(jià)值的侵害。在北京市機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施的決策過(guò)程中，公眾的參與度也明顯不足。如果政府提供了強(qiáng)度適宜的公眾參與程序，在相關(guān)程序中完成基本的政策背景說(shuō)明與方案介紹，吸收公眾與專(zhuān)家的意見(jiàn)來(lái)修正方案，其政策方案本身的質(zhì)量會(huì)得到優(yōu)化。□

(作者:中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2007級(jí)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生)

注釋:

①北京機(jī)動(dòng)車(chē):在限行爭(zhēng)議中前行.光明日?qǐng)?bào).2008年10月25日。

②王錫鋅.行政決策正當(dāng)性要素的個(gè)案解讀——以北京市機(jī)動(dòng)車(chē)“尾號(hào)限行”政策為個(gè)案的分析.行政法學(xué)研究.2009年第1期，第13頁(yè).

③北京機(jī)動(dòng)車(chē):在限行爭(zhēng)議中前行.光明日?qǐng)?bào).2008年10月25日。

④程明修.從行政法之觀點(diǎn)論行政之公共性.載城仲模主編:《行政法之一般法律原則(一).三民書(shū)局1999年再版，第79—115頁(yè)。

⑤謝世憲.論公法上之比例原則.載城仲模主編.行政法之一般法律原則(一).三民書(shū)局1999年再版，第122—127頁(yè)。

⑥城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論.三民書(shū)局1994年版，第40頁(yè).

⑦郝銀鐘、席作立.憲政視角下的比例原則.法商研究.2004年第6期，第70頁(yè).

⑧張樹(shù)義主編.行政法學(xué).北京大學(xué)出版社2005年版，第34頁(yè).

⑨陳新民.中國(guó)行政法學(xué)原理.中國(guó)政法大學(xué)出版社2002年版，第43頁(yè).

⑩馬懷德:符合法定程序并不意味著限行措施完全沒(méi)有瑕疵. http://law.china.cn/news/txt/2008-10/27/content_2540141.htm。

聽(tīng)證制度在公共決策中的作用.生產(chǎn)力研究.2008年9月，第75頁(yè)。

李曙明.北京限行令遭罵聲，尚未問(wèn)民意限行何太急?.檢察日?qǐng)?bào)》2008年10月8日第5版。

北京市人民政府關(guān)于繼續(xù)實(shí)施交通管理措施的通告.