行政自由裁量權(quán)的程序控制

摘要本文主要從程序控制的角度來探討促進(jìn)行政自由裁量權(quán)良性運(yùn)行的對策。

關(guān)鍵詞行政自由裁量權(quán)程序控制行政程序

中圖分類號:D912文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、行政自由裁量權(quán)的概念

行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)的核心，國內(nèi)外許多學(xué)者曾對其進(jìn)行了論述，但目前尚沒有一部關(guān)于自由裁量權(quán)的權(quán)威著作，對其概念的界定也是眾說紛紜。

王名揚(yáng)先生在《美國行政法》一書中的定義是:“自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)對于做出何種決定有很大的自由，可以在各種可能采取的行動方針中進(jìn)行選擇，根據(jù)行政機(jī)關(guān)的判斷采取某種行動，或不采取行動。行政機(jī)關(guān)自由選擇的范圍不限于決定的內(nèi)容，也可能是執(zhí)行任務(wù)的方法、時(shí)間、地點(diǎn)或側(cè)重面，包括不采取行動的決定在內(nèi)?！毙姓杂刹昧繖?quán)有以下三個(gè)基本法律屬性:(1) 行政自由裁量權(quán)是一定條件下的選擇行政行為的權(quán)力。其自由是有限度的;(2) 它的存在以行政職權(quán)的存在為前提并以實(shí)現(xiàn)職權(quán)內(nèi)容為目的，是與職責(zé)相對的權(quán)力的一個(gè)要素，沒有脫離職權(quán)而獨(dú)立存在的行政自由裁量權(quán);(3) 它是法律授予的結(jié)果，必須服從法律授權(quán)的目的，行政主體只能行使而不能自行設(shè)定此項(xiàng)權(quán)力。

二、行政自由裁量權(quán)的濫用及其后果

在我國現(xiàn)實(shí)中，無論在行政立法還是在行政執(zhí)法中，政府及其工作人員的自由裁量權(quán)過大，自由裁量權(quán)被濫用表現(xiàn)為以下幾種形式。

第一，自由裁量權(quán)的法律設(shè)定宗旨與實(shí)踐中的自由裁量權(quán)行為互相矛盾。法律對政府設(shè)定自由裁量權(quán)，是為了行政執(zhí)法的便利與高效，是為使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序。但是在實(shí)踐中，針對同樣的事實(shí)、情節(jié)與后果，往往不能采取同樣的措施。

第二，自由裁量權(quán)的法律設(shè)定范圍與實(shí)踐中的自由裁量權(quán)表現(xiàn)形態(tài)互相矛盾。所謂自由裁量權(quán)是指政府為了法定的目的，自由選擇行政行為的手段幅度和方式種類的權(quán)力。但由于法律規(guī)定中存在彈性，從而使政府濫用權(quán)力成為可能。另外，由于缺乏必要的彈性預(yù)測，因而也就不可能產(chǎn)生一定的標(biāo)準(zhǔn)或參照，從而脫離法律的精神和立法目標(biāo)，其結(jié)果必然使法治無望。

第三，政府自由裁量權(quán)表現(xiàn)為畸輕畸重。所謂畸輕畸重是指在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)選擇明顯有失公正的措施，這是就執(zhí)法的結(jié)果而言的。我國很多法律法規(guī)中都授權(quán)政府在法定的范圍、幅度和方式內(nèi)有自由裁量的權(quán)力?，F(xiàn)實(shí)中，如果政府在給付行為中結(jié)果畸輕，如果在強(qiáng)制或處罰措施中畸重，那么，必然影響到民眾的合法權(quán)益。

第四，拖拉或者延緩履行職責(zé)，這是就執(zhí)法的程序而言的。保護(hù)民眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他合法權(quán)益是政府的職責(zé)，而這種保護(hù)法律法規(guī)通常規(guī)定一定時(shí)限要求。一方面，任何拖拉或者延緩履行職責(zé)，都會對個(gè)人、組織、或國家和社會造成損失;另一方面，拖拉或者延緩履行職責(zé)雖然不是拒絕履行，但程序上的阻礙、時(shí)效上的延誤，會影響民眾的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，使應(yīng)有的權(quán)利喪失。

三、控制行政自由裁量權(quán)的程序制度

在現(xiàn)代法治國家中，行政程序的表現(xiàn)形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結(jié)國內(nèi)外行政程序制度，以下幾類程序制度對督促自由裁量權(quán)的公正、合理行使有著重要作用。

1.說明理由。行政決定必須說明理由，已成為現(xiàn)代法治國家公認(rèn)的一項(xiàng)原則。在英國它被視為行政正義的一個(gè)基本要素。在美國，聯(lián)邦行政程序法要求行政機(jī)關(guān)作出正式程序裁決，一律要說明理由，對非正式程序裁決沒有嚴(yán)格的規(guī)定。這一規(guī)則要求行政主體在行使自由裁量權(quán)時(shí)，必須說明做出決定的一般理由和特殊理由。在這里，一般理由是指根據(jù)事實(shí)和法律原則，按照常識和公理可以說明和解釋決定適當(dāng)性的理由;特殊理由是指基于事實(shí)本身的特殊性，可以用來說明和解釋違背行政先例的決定何以適當(dāng)?shù)睦碛伞?/p>

2.明確標(biāo)準(zhǔn)。這一規(guī)則要求，行政主體對自由裁量權(quán)的行使，特別是大量且反復(fù)進(jìn)行的行政自由裁量行為，要事先明確一個(gè)大致的實(shí)體的和程序的標(biāo)準(zhǔn)，但這種標(biāo)準(zhǔn)不是絕對的。行政主體違反既定的標(biāo)準(zhǔn)也未必不可，只不過對違反既定標(biāo)準(zhǔn)或先例的自由裁量行為要加以特別的說明。

3.聽取行政相對人的意見。是英國自然公正原則的要求之一，也是美國正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容。要求行政主體在行使自由裁量權(quán)并可能作出對行政相對人不利的行政決定時(shí)，必須保證行政相對人有發(fā)表自己意見的機(jī)會，而且對相對人的意見要認(rèn)真聽取和重視。具體來說，這一規(guī)則包含三項(xiàng)內(nèi)容:(1)公民有在合理時(shí)間以前得到通知的權(quán)利;(2)了解行政機(jī)關(guān)的論點(diǎn)和根據(jù)的權(quán)利;(3)為自己辯護(hù)的權(quán)利。

4.行政公開。這是憲法上公民知情權(quán)在行政中的具體體現(xiàn)，其目的在于增加行政的透明度，加強(qiáng)公眾對行政的監(jiān)督，體現(xiàn)了行政的民主。這一規(guī)則要求行政主體非有法定保密理由，行使自由裁量權(quán)的過程應(yīng)向當(dāng)事人、社會公眾和輿論界公開。具體說來其意義包括:實(shí)現(xiàn)公民的知情權(quán)，滿足公民對信息的需要;促進(jìn)公民對行政的參與，增強(qiáng)公民對行政機(jī)關(guān)的信賴;加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，防止行政腐敗。

總之，在我國，隨著各種監(jiān)督機(jī)制的形成，以及司法審查制度的建立，行政程序的法制化必然成為現(xiàn)實(shí)要求。由于我國目前缺乏統(tǒng)一的行政程序法的整體規(guī)制，使得行政自由裁量權(quán)難以有效、合法地運(yùn)行，從而難以在紛繁復(fù)雜的社會中提高行政管理的效率。因此，制定統(tǒng)一的行政程序法典也是我國行政管理科學(xué)化和法制化的內(nèi)在要求和體現(xiàn);完善行政程序法體系，創(chuàng)制一部統(tǒng)一的行政程序法典已成為中國走向法治時(shí)代的必須和必然?！?/p>

(作者:西北政法大學(xué)行政法學(xué)院2007級行政法專業(yè)研究生)

參考文獻(xiàn):

[1]王明揚(yáng).美國行政法.中國法制出版社，1995.

[2]王英津.論我國行政自由裁量權(quán)及其濫用防范.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(2).