國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之反思

摘要國有資產(chǎn)流失是近年來社會關(guān)注的問題，該問題也得到的法學(xué)界的關(guān)注。學(xué)者們一方面致力于保護(hù)國有資產(chǎn)的立法對策研究，另一方面積極探索國有資產(chǎn)流失的司法保護(hù)，隨著公益訴訟成為國內(nèi)法學(xué)界討論的熱點，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為可以通過民事公益訴訟來解決國有資產(chǎn)流失問題，即將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍。筆者并不贊同這一觀點，從我國現(xiàn)行法律的規(guī)定來看，將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍存在著法理上的障礙。

關(guān)鍵詞國有資產(chǎn)流失公益訴訟公共利益

中圖分類號:DF72文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、國有資產(chǎn)流失案件訴訟方式之現(xiàn)狀及建議

長期以來，由于我國現(xiàn)行法律沒有對國有資產(chǎn)流失案件做出明確的規(guī)定，因此在實踐中鮮有通過訴訟的方式解決國有資產(chǎn)流失案件。

2002年7月，浙江省浦江縣法院受理了要求確認(rèn)浦江縣良種場與洪素琴等19名被告國有性質(zhì)房地產(chǎn)買賣行為無效的民事訴訟案。本案的出現(xiàn)引起了理論界與實務(wù)界的廣泛討論。大多數(shù)學(xué)者主張將國有資產(chǎn)流失案件納入到公益訴訟的適用范圍，公民和檢察機(jī)關(guān)可以針對侵犯國有資產(chǎn)的民事違法行為提起公益訴訟，并出現(xiàn)了檢察權(quán)擴(kuò)張的呼聲。維護(hù)檢察監(jiān)督、實現(xiàn)程序公正并加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)成為主流觀點。此種觀點以兩大法系國家均存在檢察機(jī)關(guān)參與民事訴訟為前提，主張“檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察院有責(zé)任保護(hù)公共利益不受非法侵害，而且其獨立行使司法權(quán)，更為提起公益訴訟提供了制度保障和便利?！雹?/p>

二、對國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之反思

原告資格的擴(kuò)張是民事公益訴訟與傳統(tǒng)民事公益訴訟的主要區(qū)別之一。目前，我國學(xué)界主流觀點認(rèn)為，在國有資產(chǎn)流失案件中檢察院和公民可以提起民事公益訴訟以保護(hù)國家的利益。我認(rèn)為，在我國目前的法律框架之下，由檢察機(jī)關(guān)和公民提起國有資產(chǎn)流失之訴存在著法理上的障礙。由此，將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟之設(shè)想必將呈現(xiàn)出矛盾的狀態(tài)，應(yīng)當(dāng)予以反思。

(一)國有資產(chǎn)權(quán)利主體之確定性與公共利益主體之不確定性相沖突。

關(guān)于什么是公益訴訟，國內(nèi)學(xué)者并未達(dá)成共識。主要存在行政公益訴訟論、經(jīng)濟(jì)公益訴訟論以及二元公益訴訟論三種觀點。雖然學(xué)界對公益訴訟的概念沒有統(tǒng)一的界定，但是不論哪種觀點都具有一個共同點，即公益訴訟是圍繞公共利益而展開的，其訴訟目的是強(qiáng)調(diào)對社會公共利益的維護(hù)，并以追求公共利益的全面化和最大化作為訴訟的宗旨。民事公益訴訟是指，特定的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和相關(guān)公民根據(jù)法律規(guī)定，針對侵犯社會公共利益的民事違法行為向法院提起民事訴訟，由法院通過司法程序追究違法行為并借此保護(hù)和捍衛(wèi)公共利益的一種法律制度。②作為公益訴訟的下位概念其所要保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是公共利益。公共利益具有公共性、整體性和不確定性。公共性昭示其關(guān)涉到社會全體成員的利益;整體性表明利益共同體的不可分割性;不確定性則是因為公益訴訟涉及的受害人人數(shù)眾多，有關(guān)利益主體和內(nèi)容是不特定的。③由此可以看出，在民事公益訴訟案件中，民事違法行為所侵害的利益的主體具有不特定性。但是，從物權(quán)法的理論來看，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是非常清晰的，國家對其享有所有權(quán)，因此該資產(chǎn)的權(quán)利(所有權(quán))主體是確定且唯一的，這與民事公益訴訟案件所要保護(hù)的公共利益具有的主體不特定性相沖突。

(二)公民作為起訴主體與實體法規(guī)定相沖突。

國家對其財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)利具有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，其本質(zhì)是一種物權(quán)(所有權(quán))。雖然，國有資產(chǎn)是全民所有的財產(chǎn)，但是，在現(xiàn)代社會中，唯有國家在法律上是全民的代表，所以，對全民所有的財產(chǎn)可以在法律上充當(dāng)所有者的只能是國家，國家才是在法律上對國有資產(chǎn)享有所有權(quán)的確定且唯一的主體。我國《物權(quán)法》第4條規(guī)定:“國家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個人不得侵犯。”此條規(guī)定體現(xiàn)了私法的一項基本理念，即在私法領(lǐng)域中法律對國有財產(chǎn)和私人財產(chǎn)予以平等的保護(hù)，國有財產(chǎn)與私人財產(chǎn)在私法領(lǐng)域中并無實質(zhì)性區(qū)別。因此在私法領(lǐng)域內(nèi)，國有資產(chǎn)流失案件中違法行為對國有資產(chǎn)的侵犯與傳統(tǒng)民事訴訟案件中違法行為對私人財產(chǎn)的侵犯具有相似性?！段餀?quán)法》第32條規(guī)定:“物權(quán)受到侵害的，權(quán)利人可以通過和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等途徑解決。”由此可以認(rèn)為，依實體法之規(guī)定，若以訴訟方式解決違法行為對物權(quán)的侵害，原告只能是該物權(quán)之權(quán)利人。在國有資產(chǎn)流失案件中，國家才是其享有資產(chǎn)的權(quán)利人，所以，倘若國有資產(chǎn)受到侵害，原告只能是國家而非其他主體。這與學(xué)者們所提出的“公民可以作為原告對侵犯國有資產(chǎn)的違法行為提起訴訟”之觀點相沖突。

(三)檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體存在法理上的困境。

1、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件缺少法律的支持。

倘若真的將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的范圍，就必將擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力以使檢察機(jī)關(guān)可以代表國家提起民事訴訟，這也是目前學(xué)界之主流觀點。但是我認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入民事公益訴訟存在著法律上的困境。我國《憲法》只是規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其職能是代表國家并以國家的名義對法律的遵守和實施進(jìn)行監(jiān)督。這是學(xué)界的共識。但是，檢察權(quán)和其他權(quán)力一樣不但是法定的權(quán)力，也是有邊界的權(quán)力，對憲法、法律未授權(quán)的事項，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)行使檢察權(quán)，否則該行為就不具有合法性。有學(xué)者提出，“賦予檢察機(jī)關(guān)對民事案件提起訴訟的權(quán)力，只是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督途徑的拓寬，是法律監(jiān)督權(quán)的具體化，其最終目的是保證國家法律得到統(tǒng)一的實施，保護(hù)國家和社會公共利益” 。我個人認(rèn)為這種觀點有待商榷。法律是需要解釋的，這種觀點的出發(fā)點是基于對我國現(xiàn)行法律做出了擴(kuò)大解釋。但是從“權(quán)力應(yīng)當(dāng)受到限制，尤其是在民事領(lǐng)域內(nèi)”這一法治之基本理念來看，我認(rèn)為應(yīng)對有關(guān)檢察院職權(quán)之現(xiàn)行法律做限制解釋為宜。另外，前文提到學(xué)者們大多以西方檢察機(jī)關(guān)為參照系來論述我國檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以起訴和參訴方式介入到民事訴訟之中。從世界各國的法律規(guī)定來看，檢察院可以作為社會或公共利益的代表參加其中，以其司法機(jī)關(guān)的地位積極保障特定的權(quán)利和利益。例如，關(guān)于自然人身份方面的案件、關(guān)于法人方面的案件、宣告民事行為無效案件和侵權(quán)案件等。⑤但是，學(xué)者們忽略了以下兩個問題:第一，西方國家的檢察機(jī)關(guān)與法院之間的關(guān)系并不像我國這樣復(fù)雜，檢察機(jī)關(guān)也不像我國人民檢察院那樣擁有如此強(qiáng)大的法律監(jiān)督職能。因此，如果檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件將會產(chǎn)生一系列的負(fù)面效果(此點將在后面加論述);第二，國外檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟具有一個重要的條件，那就是必須法律有明確的規(guī)定。因此，“在目前國家法律還沒有賦予檢察機(jī)關(guān)民事訴權(quán)的情況下，由檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟，必然造成司法程序的混亂和相關(guān)國家機(jī)關(guān)的無所適從，這本身就是對司法程序和司法制度的損害?！雹?/p>

2、檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟案件存在角色上的沖突。

首先，在我國關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中處于何種法律地位是一個頗有爭議的問題。但是不論采取何種學(xué)說，從訴訟程序上看，檢察機(jī)關(guān)在提起的民事公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)、也只能被確定為原告，處于原告的角色。這就很容易使檢察機(jī)關(guān)在所提起的訴訟中處于尷尬境地。例如，在訴訟過程中被告針對檢察機(jī)關(guān)提起的本訴提出反訴的話，作為原告的檢察機(jī)關(guān)可能被置于反訴被告的地位，那么法院是否可以判決檢察機(jī)關(guān)在反訴中敗訴?如果可以的話，檢察機(jī)關(guān)以何種方式來承擔(dān)民事責(zé)任?“如果禁止本訴的被告提起反訴就限制、剝奪了其訴訟權(quán)利，違反訴訟權(quán)利平等原則;反之，如允許本訴的被告行使反訴權(quán)卻可能由于檢察機(jī)關(guān)的身份而使其反訴的目的落空?！雹?/p>

其次，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事訴訟有可能影響法官的自由心證。自由心證，是指法官根據(jù)內(nèi)心的確信來確定證據(jù)的證明力以及證明力的大小。訴訟中的待證事實是過去發(fā)生的事實。對于觀察者或裁判者而言，過去發(fā)生的真實是不能再現(xiàn)的。因此，在訴訟過程中雙方當(dāng)事人都需要運(yùn)用證據(jù)去證明自己主張的事實并以此來說服法官。無論是直接證明還是間接證明都存在著司法推理。所以，審判的過程是法官在不受其他干涉的情況下，根據(jù)良心和理性主觀判斷的過程。這就表明自由心證具有一定程度的主觀性。在檢察機(jī)關(guān)作為原告進(jìn)行民事訴訟的情況下，一方面檢察機(jī)關(guān)是提起民事訴訟的主體而另一方面檢察機(jī)關(guān)在訴訟進(jìn)行過程中又同時具有法律監(jiān)督者的角色，這就使得“檢察機(jī)關(guān)與法官的關(guān)系變得微妙起來，微妙之處在于檢察機(jī)關(guān)在訴訟中所提出意見對法官將產(chǎn)生何種影響。檢察機(jī)關(guān)的意見對法官的判斷自由是一種無形的約束和壓力(這種壓力已經(jīng)通過諸多的案件表現(xiàn)出來:即便我國檢察機(jī)關(guān)沒有任何介入民事訴訟的法律依據(jù)，法院還是無一例外地受理并審理了檢察機(jī)關(guān)發(fā)動地訴訟。尤其是檢察機(jī)享有民事抗訴權(quán)，法官如果對檢察機(jī)關(guān)起訴的案件處理稍有不當(dāng)，后果可能就是令法官非常不愉快的抗訴)”，⑧由此會對法官的自由心證產(chǎn)生影響。

再次，檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事訴訟易使對方當(dāng)事人認(rèn)為審判缺乏公平正義。檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入民事公益訴訟案件是代表國家進(jìn)行訴訟的，由國家作為其強(qiáng)有力的后盾。這必然使其在民事訴訟中相對于被告處于絕對的優(yōu)勢地位，甚至享有某些訴訟上的特權(quán)。而對方當(dāng)事人因被訴侵害國有資產(chǎn)而常常一方面承受著巨大的輿論壓力，而另一方面在訴訟的過程中被告缺乏與檢察機(jī)關(guān)平等對抗的實力?！八麄兪占C據(jù)的能力遠(yuǎn)不能與作為國家機(jī)關(guān)的檢察院相提并論的，更不可能到審判委員會上陳述自己的意見。這樣，賴以發(fā)現(xiàn)案件真實的‘平等武裝’的原則自然而然地被破壞掉了。”⑨因此，除非法院做出明顯有利于被告方的判決，否則在他人看來該訴訟就是不公正的，這就會使人們對國家司法機(jī)關(guān)的公正性產(chǎn)生懷疑。

三、結(jié)語

綜上所述，在我國現(xiàn)行的法律框架之下，將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍無論從實體法還是程序法上都存在著理論上的障礙。目前我國還沒有建立公益訴訟制度，對公益訴訟的適用范圍也仍存在爭議。因此本文認(rèn)為，根據(jù)我國目前的情況，在立法對目前所爭議的問題重新定位以前，不應(yīng)將國有資產(chǎn)流失案件納入民事公益訴訟的適用范圍?！?/p>

(作者:中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院民事訴訟法專業(yè)碩士研究生)

注釋:

①肖建華、唐玉富:“公益訴訟的建構(gòu)”.安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報.2006年第1期，第56頁.

②張艷蕊.民事公益訴訟制度研究——兼論民事訴訟機(jī)能的擴(kuò)大.北京大學(xué)出版社2007年版，第27頁.

③肖建華、唐玉富.公益訴訟的建構(gòu).安徽商貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報.2006年第1期，第56頁.

④張利兆.督促起訴——對我國檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟途徑的探索.民事檢察制度熱點問題探索.中國檢察出版社2004年版，第283頁.

⑤具體詳見王娣，薛永慧.檢察機(jī)關(guān)民事監(jiān)督制度的改造.楊榮新主編.民事訴訟法修改的若干基本問題.中國法制出版社2002年版第348頁.

⑥⑦⑧⑨王福華.檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟之角色困頓——以國有資產(chǎn)流失案件為中心.法大民商經(jīng)濟(jì)法律網(wǎng).網(wǎng)址:http://www.ccelaws.com.