做好防震減災工作 完善公共應急機制

摘要 我國地震工作經(jīng)過建國以來近六十年的發(fā)展，在技術、機制等各方面得到了長足的發(fā)展。2008年汶川8.0級地震和冰雪天氣災害等眾多公共事件啟發(fā)我們，當前形勢下，進一步完善防震減災工作必須考慮到與建立符合我國國情和需要的公共應急機制相結合，系統(tǒng)的保障人民生命財產(chǎn)安全和為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航。

關鍵詞 公共應急 防震減災 應急管理

中圖分類號:D63 文獻標識碼:A

一、引言

2003年突如其來的非典疫情引發(fā)了人們對衛(wèi)生公共事件應急機制的關注，《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》頒布施行后，在國務院的統(tǒng)一部署下，全國各地初步建立了應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急機制，取得了一定成效。2008年年初的雪災、2008年5月12日發(fā)生的汶川8.0級特大地震給全國尤其是災區(qū)帶來了巨大人員傷亡和經(jīng)濟損失，更引發(fā)我們對于系統(tǒng)的公共應急機制的關注和思考。

當前我們研究防震減災工作，應當轉變視角，在全面建立公共應急機制的背景下，探討相關機構、資源的整合和體制的理順。

二、國外借鑒

(一)美國的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理廳(FEMA)及其防災機制。

FEMA成立于1979年，其宗旨是:通過綜合的風險管理計劃，致力于減輕災害，幫助民眾及其社區(qū)防災抗災。FEMA在全美國10個地區(qū)設有地域作戰(zhàn)總部，職責是負責地震等災害發(fā)生時的救援、制定民間防備對策、承擔災后的重建等工作。同時，F(xiàn)EMA在災后可以調(diào)整聯(lián)邦政府27個部、廳和美國紅十字會的危機對策及防災業(yè)務。FEMA的官員都由專家組成，在災后發(fā)生后，他們有權指揮和調(diào)整參加救災的各種組織，并最大限度地發(fā)揮自己的權利。

(二)日本的內(nèi)閣安全保障室及其防災機制。

日本是世界上遭受地震災害最嚴重的國家之一。2002年4月16日，“新官邸危機管理中心”開始運轉，當發(fā)生大規(guī)模地震等威脅國家安全的緊急事態(tài)時，這里將成為分析處理信息、召開緊急災害對策本部會議以及政府做出最后決策的場所。日本的地震應急管理形成了以法律、制度、功能為依托，以首相為最高指揮官，內(nèi)閣官房(負責各省廳間的協(xié)調(diào))負責整體協(xié)調(diào)和聯(lián)絡，通過中央防災會議等決策機構制定應急對策，由國土廳、氣象廳、防衛(wèi)廳和消防廳等部門根據(jù)具體情況進行配合實施的組織體系。

(三)俄羅斯的特別情況部。

1994年，俄羅斯為有效抗擊自然災害和人為災害，成立了聯(lián)邦民防、應急和減災部，又稱特別情況部。特別情況部由人口與領土保護司、災難預防司、部隊司、放射物及其他災害司等部門組成，各部門各司其職，分工明確。特別情況部還在比較重要的地區(qū)設有地區(qū)性中心、民防和應急司令部、指揮控制中心等內(nèi)部機構。同時為加快應急速度，保證應急工作質(zhì)量，特別情況部還把中央空中機動營救小組、民防部隊、搜索和營救服務分隊納入其組織體系中。

從美國、日本等國的公共應急機制的分析來看，主要是在專業(yè)化的原則下，在中央政府設立獨立的公共應急部門，并且賦予了其在國家機關內(nèi)部充分協(xié)調(diào)和聯(lián)絡的功能?？紤]到發(fā)達國家的經(jīng)濟水平，美日等國在公共應急方面投入較大，體制和機構也比較完善。

同時我們也應注意到，在實際應對突發(fā)事件的案例中，發(fā)達國家也存在重大失誤的可能。例如1995年日本阪神大地震爆發(fā)。大地震發(fā)生后，日本政府反應遲鈍，內(nèi)閣安全保障室在緊急關頭也未能及時有效地發(fā)揮作為中央政府公共危機管理中樞的作用，把7級大地震僅當作一般的災害來處理。結果導致死亡及失蹤6000多人，受傷人數(shù)高達4萬多，房屋損壞近25萬幢，引起了社會輿論的強烈指責，在一定程度上動搖了政府存在的合法性。又如卡特里娜颶風事件，美國政府同樣存在嚴重的失誤和失職，公共應急機制未發(fā)揮應有的作用。

因此我們在探討建立我國的公共應急機制時，不能急于求成，應充分考慮我國國情，選取合適方案，逐步推進。

三、我國當前的地震工作

目前我國已建成在國務院統(tǒng)一領導下的地震工作體系，中國地震局是管理全國地震工作、經(jīng)國務院授權承擔《中華人民共和國防震減災法》賦予的行政執(zhí)法職責的國務院直屬事業(yè)單位。

根據(jù)《國務院關于機構設置的通知》(國發(fā)〔1998〕5號)，中國地震局是管理全國地震工作、經(jīng)國務院授權承擔《中華人民共和國防震減災法》賦予的行政執(zhí)法職責的國務院直屬事業(yè)單位。中國地震局的主要職責是:

1.擬定國家防震減災工作的發(fā)展戰(zhàn)略、方針政策、法律法規(guī)和地震行業(yè)標準并組織實施。

2.組織編制國家防震減災規(guī)劃;擬定國家破壞性地震應急預案;建立破壞性地震應急預案備案制度;指導全國地震災害預測和預防;研究提出地震災區(qū)重建防震規(guī)劃的意見。

3.制定全國地震烈度區(qū)劃圖或地震動參數(shù)區(qū)劃圖;管理重大建設工程和可能發(fā)生嚴重次生災害的建設工程的地震安全性評價工作，審定地震安全性評價結果，確定抗震設防要求。

4.依照《中華人民共和國防震減災法》的規(guī)定，監(jiān)督檢查防震減災的有關工作。

5.對省、自治區(qū)、直轄市地震局實施以中國地震局為主的雙重領導，建立和完善相應的管理與計劃財務體制;指導省級以下地震工作機構的工作;管理局直屬事業(yè)單位。

6.管理全國地震監(jiān)測預報工作;制定全國地震監(jiān)測預報方案并組織實施;提出全國地震趨勢預報意見，確定地震重點監(jiān)視防御區(qū)，報國務院批準后組織實施。

7.承擔國務院抗震救災指揮機構的辦事機構職責;對地震震情和災情進行速報;組織地震災害調(diào)查與損失評估;向國務院提出對國內(nèi)外發(fā)生破壞性地震做出快速反應的措施建議。

8.指導地震科技體制改革;擬定地震科技發(fā)展規(guī)劃和政策;組織地震科技研究與國家重點地震科技項目攻關;組織協(xié)調(diào)地震應急、救助技術和裝備的研究開發(fā); 指導地震科技成果的開發(fā)與應用;承擔地震科技方面的對外交流與合作，承擔國際禁止核試驗的地震核查工作。

9.指導防震減災知識的宣傳教育工作。

10.管理、監(jiān)督地震事業(yè)費、基本建設經(jīng)費和專項資金的使用。

11.承辦國務院交辦的其他事項。

1983年機構改革時，經(jīng)國務院國辦發(fā)[1983]63號文《國務院辦公廳轉發(fā)國家地震局關于省、市、自治區(qū)地震工作機構和管理體制調(diào)整改革報告的通知》，批準各省、市、自治區(qū)地震局(辦)由以地方政府領導改為由國家地震局與地方政府雙重領導以國家地震局為主的管理體機。

在地震工作領域，形成了“科研-監(jiān)測-預報-應急-災后-決策-咨詢-執(zhí)法”的工作體系。以2007年6月3日發(fā)生的寧洱地震為例，云南省地震局在中國地震局的指導下，配合云南省和地方政府在地震救災和重建工作中起到了關鍵作用。

在取得成績的同時，我們也應充分認識到我國當前的地震工作還存在以下不足:

1.地震工作區(qū)域發(fā)展不均衡，歷史上地震較少發(fā)生的地區(qū)應對突發(fā)災難的經(jīng)驗和準備堪憂。

2.資源投入不足，尤其體現(xiàn)在部分邊遠省區(qū)。汶川大地震的救援工作中就體現(xiàn)出了在應對偏遠地區(qū)和環(huán)境惡劣地區(qū)，地震救援和保障工作的難度較大，技術和體制層面均需要探索改善和創(chuàng)新。

3.地方政府尤其是縣級及以下政府作為行政主體在防震減災方面作為不充分。

4.地震工作體系面臨效率、效能全面提升的要求和挑戰(zhàn)。

四、應急機制的公共管理學分析

公共部門的存在是社會分工發(fā)展到一定程度的必然要求，其職能應定位于從事個體的自然人所無法從事的公共事務。黨的十七大提出了建設服務型政府的政府改革方向，強調(diào)要更加注重政府部門的社會管理和社會服務功能。

非典、雪災等突發(fā)災害事件表明我國當前的公共管理體制在應對突發(fā)公共事件時仍存在許多不足和漏洞。主要經(jīng)驗和教訓在于:

1.專業(yè)部門話語權不足，例如在非典期間，部分公共衛(wèi)生專家的意見在初期未受到充分重視，導致決策方案的制定和實施階段的不足。

2.信息溝通不暢，公共體系內(nèi)部上傳下達出現(xiàn)延誤和失真，同時對公眾的知情權尊重不充分，引起了部分公眾的質(zhì)疑。

3.情報不充分，信息是決策的重要參照和主要依據(jù)，缺少必要的信息將嚴重影響決策的科學性。

4.組織協(xié)調(diào)不同步，當前我國政府應對重大突發(fā)事件往往組建臨時的工作組、領導小組，吸收相關單位參加，然而在實際工作過程中，由于涉及不同層次的政府和不同機關，行動不一致，協(xié)調(diào)存在困難。

5.人力資源不足，缺少相應的公共應急事業(yè)的人才和骨干力量，亟待充實和培訓，并在實際工作中得到成長。

按照決策理論的相關要求，對于公共事務的相關決策，須把握科學性和民主性的原則，科學性原則包括決策程序的科學性和決策研究的科學性，民主性原則包括決策程序的民主性和討論的公開化。

突發(fā)緊急事件由于其特定的性質(zhì)，往往和自然環(huán)境的迅速變遷相關，尤其強調(diào)對其決策的科學性，任何應急舉措必須建立在充分的科學論證的基礎上，同時由于事態(tài)緊急，要求迅速做出反應，這種形勢對公共應急機制的運行效率提出了更高的要求。

五、我國公共應急機制的建立方案探索

本文作者的基本觀點是可以以現(xiàn)有的地震工作機制為基礎，以地震局、氣象局等為支撐，培養(yǎng)專業(yè)隊伍，建立適合我國國情需要的公共應急機制。

在十一屆人民代表大會第一次會議上，國務院公布了行政管理體制“大部制”改革方案，改革后的國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部可以作為公共應急機制的參照。與權力機關不同，應急工作屬于事業(yè)性質(zhì)，重點在于科學決策和科學執(zhí)行，強調(diào)的是科學性和效率至上。

目前的地震局、氣象局均是總局級單位，可以在中央設立特別情況部(名稱待定)，代管地震局、氣象局，將地震局、氣象局的功能定位于監(jiān)測和預報，繼續(xù)推進和強化相應的科學研究功能，為決策提供科學依據(jù)和參考。同時應充實的二級機構應有信息收集、宣教、救援、災后、協(xié)調(diào)、國際合作等。

在公共應急機制的建立過程中，地震系統(tǒng)應起到的作用是充分利用已有的渠道和機制，從單純的針對地震的預防和應急工作向綜合性的全面應對各種自然和人為災難轉變，同時繼續(xù)專注于加強對監(jiān)測和預報的科學研究。

考慮到我國國情，軍隊在各項救災工作中也起到了重大和積極的作用，部分軍種在救災方面正在向專業(yè)化的方向發(fā)展。在建立我國的公共應急機制的同時也應當考慮軍隊和地方的合作與協(xié)調(diào)。

六、結論

公共應急機制的建立，是我國當前進行服務型政府轉變，完善公共管理體制的必然要求，也是應對更多突發(fā)公共事件的必要措施。在充分考慮我國國情的基礎上，漸進的建立和完善公共應急機制，在當前階段可以充分發(fā)揮地震工作體系的作用，以此為依托，轉變視角和職能，有可能起到事半功倍的效果，值得在理論和實務等多方面更多的探討和實踐。

(作者:武漢大學政治與公共管理學院08級行政管理專業(yè)研究生)

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