完善公眾參與機(jī)制 促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展

摘要公共政策的實(shí)質(zhì)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，只有在政策制定機(jī)制和公共參與機(jī)制實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的前提下，才能保證公共政策的選擇過(guò)程和選擇結(jié)果代表公共利益，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行公正、合理的分配。完善公共決策的公眾參與機(jī)制，是中國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)改革深入發(fā)展的迫切需要，以增強(qiáng)公共政策的公共性和有效性，更好地維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)的公共利益。

關(guān)鍵詞政策制定公共參與

中圖分類(lèi)號(hào):D630.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

公共政策的制定過(guò)程即對(duì)利益重新分配的過(guò)程，公共政策制定需要公正公平，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的有效配置，社會(huì)才能和諧發(fā)展。在公共政策的制定過(guò)程中，政府應(yīng)該是社會(huì)公共利益的代表者、實(shí)現(xiàn)者和維護(hù)者。

一、公共政策、制定主體以及利益集團(tuán)的概念闡釋

(一)公共政策。

關(guān)于公共政策，國(guó)外學(xué)者伍德羅·威爾遜認(rèn)為，公共政策是具有立法權(quán)的政治家制定出來(lái)的由公共行政人員所執(zhí)行的法律和法則;政治學(xué)者戴維·伊斯頓表示，公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值所作的權(quán)威性分配;政策理論研究者托馬斯·戴伊則認(rèn)為，公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決策，公共政策就是政府的作為或不作為。我國(guó)學(xué)者孫光認(rèn)為，政策是國(guó)家和政黨為了實(shí)現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動(dòng)準(zhǔn)則，它表現(xiàn)為對(duì)人們的利益進(jìn)行分配和調(diào)節(jié)的政治措施和復(fù)雜過(guò)程。

綜上所述，學(xué)者對(duì)公共政策的定義有所不同，但其內(nèi)涵必然涉及社會(huì)公眾利益的分配和調(diào)整，即各種利益集團(tuán)的利益分配問(wèn)題。在政策制定過(guò)程中，各個(gè)利益主體圍繞具體利益得失進(jìn)行博弈，以期達(dá)到利益均衡的理想狀態(tài)。

(二)公共政策制定過(guò)程中的相關(guān)主體。

首先，公共政策的制定者。從廣義上講，政黨、利益集團(tuán)等社會(huì)公共權(quán)威機(jī)構(gòu)都可以成為公共政策的主體，我們這里主要是指政府。作為特殊利益集團(tuán)，政府在政策制定的過(guò)程中起主導(dǎo)作用;其次，公共政第的執(zhí)行者，即將政策內(nèi)容付諸實(shí)施的人。由于執(zhí)行者在執(zhí)行政策過(guò)程中會(huì)摻雜個(gè)人主觀(guān)意愿，其行為可能違背政策制定者的初衷;最后，政策的對(duì)象。針對(duì)不同的政策，其受益群體有所不同，但當(dāng)一個(gè)政策出臺(tái)時(shí)，每一個(gè)相關(guān)群體都試圖成為該政策的最大受益者。

(三)利益集團(tuán)。

戴維·杜魯門(mén)在《政府過(guò)程》中指出，利益集團(tuán)是任何建立在享有一個(gè)或更多共同看法基礎(chǔ)上，并且向社會(huì)其他集團(tuán)或組織提出某種要求的組織。利益集團(tuán)由具有共同利益的人為了尋求某種目標(biāo)而結(jié)合在一起，大多數(shù)利益集團(tuán)只代表一部分人的利益，甚至僅代表一小部分人的利益。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)階層結(jié)構(gòu)被打破，社會(huì)利益主體正在走向多元化。政府部門(mén)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、新興的社會(huì)階層和個(gè)人成長(zhǎng)為獨(dú)立的利益主體，盡管在社會(huì)主義條件下，各階層間有著共同的根本利益，但在特定的政策環(huán)境下，每一個(gè)利益主體都會(huì)以自身偏好最大化為目標(biāo)選擇自己的行動(dòng)。

二、我國(guó)公共政策制定機(jī)制探析

(一)政策制定過(guò)程中的內(nèi)輸入。

依據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，政治系統(tǒng)的運(yùn)行包括輸入、轉(zhuǎn)換、輸出、反饋四個(gè)環(huán)節(jié)。首先.政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的動(dòng)力來(lái)源于需求和支持，利益表達(dá)的內(nèi)容就是需求。其次，如果利益要求獲得了大量政治資源的支持，那么它們就會(huì)成功地進(jìn)入政策制定系統(tǒng)，在決策中樞將其轉(zhuǎn)換為具有約束力的決策。最后，權(quán)威性政策在整個(gè)社會(huì)貫徹實(shí)施的結(jié)果轉(zhuǎn)化為新的需求和支持，重新輸入政治系統(tǒng)，如此周而復(fù)始，循環(huán)不止。

政治系統(tǒng)作為一個(gè)由環(huán)境包裹著的行為系統(tǒng)，從“輸入”角度看，我國(guó)的公共政策制定屬于“內(nèi)部”輸入。作為權(quán)力精英，執(zhí)政黨和政府是最主要的政策制定者，即最主要的政策輸入主體。政策制定系統(tǒng)以外的個(gè)人和團(tuán)體在政策輸入中的作用較小。這種內(nèi)部輸入機(jī)制由黨和政府中的權(quán)力精英代替民眾進(jìn)行利益訴求，并通過(guò)組織機(jī)構(gòu)層層向上傳輸，而不是由民眾或利益集團(tuán)直接向決策中樞輸入要求。在政策方案的制定和選擇階段，政府的政策制定部門(mén)一般會(huì)先考慮政治利益和社會(huì)利益，此外是自己部門(mén)的利益。這些部門(mén)的當(dāng)權(quán)者可以利用個(gè)人權(quán)力影響政策的制定，是政策制定的關(guān)鍵影響因素之一。

(二)社會(huì)精英對(duì)政策制定產(chǎn)生的影響。

社會(huì)精英對(duì)政策的制定過(guò)程也起著巨大的影響作用。該群體極大程度上影響著社會(huì)政策的提出，他們首先敏銳感受到社會(huì)的某種需求，進(jìn)而向制定機(jī)構(gòu)提出，從而進(jìn)入公共政策議程。在民主的政治體制下，政策的提出、制定和通過(guò)是由代議機(jī)關(guān)進(jìn)行的，代議機(jī)關(guān)提出的議案在社會(huì)公眾的監(jiān)督下完成，民主性保證了代議機(jī)關(guān)的行為始終處于民意監(jiān)督之下。但是實(shí)際上，政策的真正決策者仍然是社會(huì)精英而不是普通民眾。實(shí)際生活中的監(jiān)督，會(huì)由信息不對(duì)稱(chēng)而失效，對(duì)政策的制定也會(huì)由于制定過(guò)程的技術(shù)性使民眾失去對(duì)政策的監(jiān)督。

(三)政策制定過(guò)程中產(chǎn)生的尋租行為。

一般說(shuō)來(lái)，并不是所有的政策都會(huì)出現(xiàn)尋租行為，尋租的最根本的原因是政策形成機(jī)制的不健全。在制度健全的國(guó)家里，作為公共物品，政策的制定過(guò)程具有很明確的社會(huì)公正性。由于公共權(quán)力是尋租的來(lái)源，只要存在著公共權(quán)力，就會(huì)出現(xiàn)尋租行為。對(duì)待尋租行為，應(yīng)該采取制度建設(shè)的辦法，最大程度的限制尋租行為的發(fā)生。公共政策無(wú)論在自由社會(huì)還是專(zhuān)制社會(huì)，都是必須存在的公共物品。公共物品的效用，只有在產(chǎn)生公共物品的社會(huì)機(jī)制較完善的時(shí)候，才能發(fā)揮出來(lái)。

(四)我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型中利益結(jié)構(gòu)的變化。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為整體利益代表并決定個(gè)體利益。整體性利益結(jié)構(gòu)下，中國(guó)公共政策制定表現(xiàn)為精英決策，社會(huì)生活中的重大決策是由政府和政黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)決定的。轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，在整體性利益結(jié)構(gòu)趨勢(shì)向多元化的過(guò)程中，隨著利益主體的增多，主體利益意識(shí)和利益觀(guān)念的增強(qiáng)，那些在利益格局中出現(xiàn)的新的階層和利益群體要求介入政治過(guò)程，表達(dá)其要求和愿望，維護(hù)自己的既得利益。事實(shí)上，利益結(jié)構(gòu)變化造就了一大批有參與愿望和參與能力的個(gè)體和集團(tuán)，新的群眾性參與行為、群眾性團(tuán)體大量增加。

三、我國(guó)政策制定過(guò)程中內(nèi)輸入方式產(chǎn)生的危害

(一)公共政策“內(nèi)部”輸入機(jī)制，對(duì)公眾的政治認(rèn)同帶來(lái)極大的消極影響。

輸入機(jī)制的內(nèi)部性忽視了公民的參與權(quán)，保障公民參與權(quán)僅僅是對(duì)執(zhí)政黨和政府的一項(xiàng)道德性要求而非法律義務(wù)。此外，這種內(nèi)部輸入容易造成公民對(duì)執(zhí)政黨和政府的信任感缺失。在當(dāng)代中國(guó)，絕大多數(shù)政策議程都是由政治精英和權(quán)力精英所創(chuàng)始。這種決策模式片面強(qiáng)調(diào)精英治國(guó)，從而導(dǎo)致公共決策與公共事務(wù)處理的神秘化和特殊化，加大了公民與政府機(jī)構(gòu)之間的距離。

(二)在公共政策的內(nèi)部輸入機(jī)制下，輸入主體的經(jīng)濟(jì)人理性，影響了公眾的政治認(rèn)同。

公共選擇理論的“政府經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”認(rèn)為:人都是自利的、理性的、效用最大化者，每個(gè)官員至少都部分地根據(jù)其自我利益行事，某些官員則只受其自我利益的驅(qū)使。因此，內(nèi)部輸入機(jī)制下的輸入主體，會(huì)利用手中的權(quán)力來(lái)追求自身利益或集團(tuán)利益，導(dǎo)致腐敗和貧富懸殊現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了人們的政治認(rèn)同。

(三)在內(nèi)部輸入機(jī)制下，輸入主體的責(zé)任性缺失對(duì)公眾產(chǎn)生消極影響。

目前，封建專(zhuān)制制度和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的官僚制的消極影響，還大量存在。在權(quán)力來(lái)源上，基層官員的權(quán)力和地位合法性主要來(lái)源于國(guó)家或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)，這種制度設(shè)計(jì)，造成官員在制定政策時(shí)，只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而不對(duì)地方百姓的利益負(fù)責(zé)，尤其是對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的利益不負(fù)責(zé)任。

四、公眾參與機(jī)制的完善

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，公共政策已經(jīng)成為政府調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和進(jìn)行社會(huì)管理的重要手段之一。在中國(guó)，由于受傳統(tǒng)觀(guān)念的影響和現(xiàn)有制度的缺失，公眾參與政策制定還缺乏規(guī)范化、法制化。目前，中國(guó)政策參與的現(xiàn)實(shí)是:一方面，利益格局的變化和利益關(guān)系的調(diào)整極大地激發(fā)了公眾的參與熱情，要求形成完善的參與機(jī)制，滿(mǎn)足政治民主的需要，使政策制定更好地體現(xiàn)和代表不同社會(huì)階層的利益要求;另一方面，中國(guó)政治制度化水平不高，使政策制定中社會(huì)主體的參與面臨一系列問(wèn)題和困境，不利于政策結(jié)果的公平和公正。

在我國(guó)目前情況下，個(gè)人缺乏利益表達(dá)和利益綜合的組織意識(shí)，許多人在表達(dá)利益和實(shí)現(xiàn)利益的過(guò)程中，往往找不到有效的利益表達(dá)途徑，因此不能以利益群體的組織參與模式去行動(dòng)，而是以個(gè)體參與形式去施加影響來(lái)達(dá)到實(shí)現(xiàn)利益的目的。這一方面是因?yàn)楣姷募瘓F(tuán)意識(shí)差，另一方面是因?yàn)樯鐣?huì)還不能為利益群體充分表達(dá)利益提供比較通暢的途徑。目前實(shí)現(xiàn)公民利益表達(dá)的正式渠道有兩種，一是人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議;二是黨和政府開(kāi)設(shè)的來(lái)信來(lái)訪(fǎng)制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、各種不定期的座談會(huì)等渠道。對(duì)普通公民來(lái)說(shuō)，能夠直接參與的機(jī)會(huì)畢竟太少，真正能夠吸引公民積極參與公共政策制定的民間思想庫(kù)、各種利益團(tuán)體、法人組織還十分有限，人民群眾表達(dá)自己意愿的要求難以充分及時(shí)地得到滿(mǎn)足。

由于我國(guó)公共政策制定中參與機(jī)制制度化程度較低，使得公眾的政治參與受到限制，政策主體缺乏具體信息從而降低政策科學(xué)性，同時(shí)在一定程度上削弱了政策的合法性和權(quán)威性，使人民群眾對(duì)黨和政府的信任度減少，政策的執(zhí)行缺乏有力的支持，降低了政策的實(shí)施效果?？梢?jiàn)，制度化的政治參與是政治體系得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件之一，只有通過(guò)擴(kuò)大公民在政策制定中的政治參與，社會(huì)各方面的利益才能得到有效的表達(dá)和整合，社會(huì)的矛盾和沖突的根源才能得以遏制。公共參與多元化的發(fā)展，使得任何一個(gè)機(jī)關(guān)都難以壟斷全部決策權(quán)，使得政策的最終結(jié)果符合絕大多數(shù)公眾的利益。在這樣的制度環(huán)境中，政府的失誤現(xiàn)象才能大大降低，更利于制定出符合實(shí)際情況的公共政策?！?/p>

(作者:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)研究生)

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