解讀《物權(quán)法》中公共利益的界定問題

摘要國(guó)家在行使征收、征用權(quán)力的時(shí)候無需考慮權(quán)利人的主觀意志，但是必須以公共利益作為必要構(gòu)成要件。公共利益的概念如何界定?如何避免實(shí)踐中出現(xiàn)借公共利益之名謀商業(yè)利益之實(shí)的現(xiàn)象?公共利益在物權(quán)法層面上的界定不僅具有理論上的意義，而且具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文試從公共利益產(chǎn)生的社會(huì)基礎(chǔ)、各國(guó)關(guān)于公共利益的概念及規(guī)定等角度，解讀公共利益的界定問題，并通過比較各國(guó)民法典的規(guī)定和物權(quán)法學(xué)者草案，提出若干粗淺的看法及立法建議。

關(guān)鍵詞物權(quán)法公共利益界定征收征用

中圖分類號(hào):DF521文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

在香港的警匪片中，我們經(jīng)常會(huì)看到警察執(zhí)行公務(wù)、追捕犯罪嫌疑人時(shí)，常常拿出證件，攔住附近的車輛，就飛車追擊，一路下來，場(chǎng)面火爆，賺足眼球，可是場(chǎng)面上的精彩，帶來的結(jié)果卻常常是車毀人傷，最后無辜的車主不知所措，到底警察能不能隨意征用他的車子、受損之后車主的權(quán)利又如何保護(hù)?

比如建設(shè)大學(xué)校園的過程中，雖然部分釘子戶的存在對(duì)于整個(gè)校園造成影響，但是從另一方面來說，也說明我們現(xiàn)在越來越尊重私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。大學(xué)城的建設(shè)對(duì)于國(guó)家教育事業(yè)的發(fā)展，固然至關(guān)重要，但是以此為由要求農(nóng)民放棄其土地，來滿足大學(xué)城的建設(shè)的需求，能不能算是合理正當(dāng)?shù)睦碛?這都是我們應(yīng)該思考的問題。

一、公共利益在《物權(quán)法》中的地位分析

(一)公共利益原則的正當(dāng)性來源——公共性和個(gè)體性的統(tǒng)一。

近年來，隨著城市化的進(jìn)程日益加速，原來的城中村，如今高樓林立，原來的街巷胡同，如今商廈櫛比。在巨大變遷中，私權(quán)利和公權(quán)力不斷出現(xiàn)摩擦與碰撞， 而我國(guó)《物權(quán)法》第四十二條明確規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。①”

對(duì)于農(nóng)民來說，其最大的私權(quán)利便是集體所有的土地以及依靠土地生存的權(quán)利;對(duì)于城鎮(zhèn)居民而言，房屋是其私權(quán)利之一。在物權(quán)法中，農(nóng)民的土地，市民的房屋什么情況下可被征收，成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。其實(shí)在筆者看來，物權(quán)法不是特權(quán)法，也不是為了私有財(cái)產(chǎn)而特設(shè)的法律，因?yàn)槲餀?quán)的性質(zhì)決定了無論其依附于公產(chǎn)還是私產(chǎn)，都應(yīng)該平等地受到法律保護(hù)，無論是農(nóng)民的土地，還是居民的房屋，都應(yīng)該在法律上受到一視同仁的利益保護(hù)。

“我們說物權(quán)法是私法，一是強(qiáng)調(diào)物權(quán)法中也要在一定程度上體現(xiàn)私法自治原則，二是強(qiáng)調(diào)物權(quán)所具有的民事權(quán)利的特點(diǎn)，而絕不是說，物權(quán)法只保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，而不應(yīng)當(dāng)保護(hù)其他財(cái)產(chǎn)”。②根據(jù)王利明教授的解釋，我們應(yīng)該知道，物權(quán)法并不是私有財(cái)產(chǎn)的“免死金牌”，而是基于私法自治的原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)于合法財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)，從中國(guó)的社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的基本國(guó)情出發(fā)，物權(quán)法不會(huì)、也不可能僅僅只去保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。那么設(shè)立公共利益的正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)又是什么呢?公共利益這一概念包含了“公共”與“利益”這兩個(gè)有爭(zhēng)議的元素，而作為一個(gè)法律概念，公共利益的重心在于“公共”，同樣，公共利益原則的正當(dāng)性判斷標(biāo)準(zhǔn)也主要體現(xiàn)在對(duì)于“公共”的判斷，需要關(guān)注如下兩個(gè)因素③:

1、公共利益具有公共性。

和“社會(huì)”、“國(guó)家”、“集體”等概念一樣，“公共”是一個(gè)整體性概念。公共利益是國(guó)家的、整體的利益，取決于人的社會(huì)性和物質(zhì)性資源的相對(duì)稀缺性。人的社會(huì)性決定了相對(duì)獨(dú)立的個(gè)人必然要相互交往而形成公眾;物的相對(duì)稀缺，決定了人們對(duì)利益共同擁有的可能。因此，公共利益原則因“公共”的合理性而獲得正當(dāng)性。

2、公共利益具有個(gè)體性。

“公共”并不是抽象的概念，正像法國(guó)啟蒙思想家孟德斯鳩所說的:“公共的利益永遠(yuǎn)是每個(gè)人永恒不變地保有民法所給予的財(cái)產(chǎn)”，其實(shí)公共利益應(yīng)該是源于個(gè)體利益，為個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)服務(wù)，離開了個(gè)人利益，公共利益也無法實(shí)現(xiàn)。凡是以“公益”之名而損害了公民個(gè)人權(quán)利和自由的一切行為，都屬于違法行為。因此，公共利益原則因?yàn)槠淅鎭碓础獋€(gè)體利益的合法性而獲得正當(dāng)性。

在判斷公共利益的正當(dāng)性上，筆者認(rèn)為其公共性和個(gè)體性是對(duì)立統(tǒng)一的，兩者不可偏廢，公共利益的公共性是無庸置疑的，也是其根本的屬性，由于國(guó)家權(quán)力的保障，使其自然擁有正當(dāng)性;但是其個(gè)體性是需要深入理解的，它與公共性并不沖突，公共利益不是單純的個(gè)人利益的疊加，而是在考慮到社會(huì)個(gè)體利益的基礎(chǔ)上的整體、綜合的利益。

(二)公共利益的社會(huì)作用——公共權(quán)力進(jìn)入私權(quán)領(lǐng)域的閥門。

“人們對(duì)于自由、平等和人格獨(dú)立的渴望使得羅馬法中有關(guān)所有權(quán)的理念得到了空前的認(rèn)可和迅速發(fā)展”，④財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)的思想，對(duì)于近代社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮、財(cái)富的積累起到了巨大的推動(dòng)作用，但是自由和權(quán)利從來就不可能是絕對(duì)的、不受任何限制的。

就像前文所提到的，公共性和個(gè)體性必須相統(tǒng)一，允許極端的絕對(duì)所有權(quán)原則存在，會(huì)誘使個(gè)人為了自己利益的實(shí)現(xiàn)而置公共利益于不顧，最終使得個(gè)人利益難以實(shí)現(xiàn)。因而，財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念從絕對(duì)權(quán)向社會(huì)化的轉(zhuǎn)變并不是為了否定權(quán)利，而是要在一定程度上修正和限制權(quán)利，從而滿足更具有根本性的權(quán)利。

根據(jù)梁慧星教授的解釋，物權(quán)是具有“排他性”的民事權(quán)利，具有“排除他人干涉的效力”，也就是說，物權(quán)的“排他性”，不僅在于排除一般人的干涉，更關(guān)鍵的是排除國(guó)家的干涉，實(shí)際上，物權(quán)的排他性，就是劃分公權(quán)力與私權(quán)利的界限。所以公共利益是權(quán)力介入權(quán)利領(lǐng)域的惟一途徑，也就是說，公權(quán)力只有以公共利益的名義才能介入私權(quán)領(lǐng)域。

二、公共利益為何難以界定

在征收、征用法律制度中，財(cái)產(chǎn)權(quán)利社會(huì)化的趨勢(shì)客觀要求公共利益為權(quán)利的社會(huì)化提供了具體的途徑。國(guó)家只能為公共利益的目的進(jìn)行征收、征用，而且征收、征用的范圍取決于旨在實(shí)現(xiàn)的公共利益的需要。自物權(quán)法公布以來，其中關(guān)于公共利益與征收征用問題引起了社會(huì)的高度關(guān)注，很多人認(rèn)為物權(quán)法應(yīng)當(dāng)對(duì)公共利益下一個(gè)準(zhǔn)確的定義。

其實(shí)我國(guó)多部法律和行政法規(guī)都確認(rèn)了公共利益優(yōu)位于公民個(gè)體民事權(quán)利的原則，包括憲法、土地征用方面的法律法規(guī)，但遺憾的是，沒有一部法律和行政法規(guī)能夠明確說出什么是公共利益。國(guó)家要發(fā)展是社會(huì)公共利益需要，城市要建設(shè)是社會(huì)公共利益需要，⑤但是在實(shí)際操作中，到底哪些才夠得上公共利益的標(biāo)準(zhǔn)?有些學(xué)者認(rèn)為“社會(huì)上的強(qiáng)力集團(tuán)控制著輿論，他們解釋著什么是社會(huì)公共利益，他們往往把自己的價(jià)值判斷說成是代表了整個(gè)社會(huì)。⑥”

事實(shí)上，要想在學(xué)理上給公共利益下一個(gè)明確的定義，相當(dāng)困難:

(一)公共利益具有高度的抽象性和概括性。

公共利益既可能是經(jīng)濟(jì)利益，也可能是非經(jīng)濟(jì)利益，包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等各個(gè)方面的利益。就像前面所舉的奧運(yùn)會(huì)開發(fā)的例子，公共利益和商業(yè)利益存在一定程度上的交叉，某些表面上看來是純商業(yè)利益，也可能具有公共利益的屬性，比如，即使在一個(gè)小區(qū)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，但是其中如果建設(shè)了學(xué)校、醫(yī)院，即使主要是服務(wù)于小區(qū)的居民，但是也使得其他不特定的人享受了在教育、衛(wèi)生方面的利益，因而也可以被認(rèn)為是體現(xiàn)了社會(huì)公共利益。⑦

(二)公共利益具有開放性和發(fā)展性。

隨著社會(huì)的發(fā)展，公共利益的內(nèi)涵也在不斷發(fā)展。據(jù)筆者了解，過去很長(zhǎng)的時(shí)間里公共利益是絕對(duì)排斥商業(yè)利益的，但是現(xiàn)在越來越多的案例反映出來的情況卻是，公共利益的內(nèi)涵在不斷擴(kuò)大，甚至有時(shí)還包含了商業(yè)利益。

在美國(guó)“凱洛訴新倫敦市案”中，著名的輝瑞制藥公司要在美國(guó)康涅狄格州建一個(gè)制藥廠，需要征用一些居民的房子，美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，建造一個(gè)制藥廠可以增加當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)和稅收，因而也可以認(rèn)為是為了公共利益進(jìn)行征用。

從這個(gè)案例中，我們可以發(fā)現(xiàn)盲目地將公共利益和商業(yè)利益完全割斷，不僅不符合立法發(fā)展的趨勢(shì)，而且還會(huì)在一定程度上影響到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從而不符合物權(quán)法的立法目的。⑧

(三)公共利益還具有不確定性。

一方面，公共利益的內(nèi)容本身有一個(gè)價(jià)值判斷，具有一定的主觀性，另一方面，受益對(duì)象具有不特定性。也就是說，公共利益的受益人不是某個(gè)具體的個(gè)人或群體，一般來說，其受益對(duì)象是不特定的大多數(shù)人。⑨

去年杭州乾隆年間某才女的故居被拆一案鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，這位才女的后人產(chǎn)權(quán)證齊備，但是由于杭州城區(qū)的規(guī)劃建設(shè)需要，要被強(qiáng)制拆除，就此事而言，拆除這一故居是有利于城區(qū)的建設(shè)和發(fā)展的，可以說是符合公共利益的，但是從另一個(gè)角度看這個(gè)問題，名人故居具有一定的歷史價(jià)值，體現(xiàn)了乾隆年間的建筑風(fēng)格和深厚的人文底蘊(yùn)，保留故居也可以被認(rèn)為是為了公共利益。

三、“公共利益”在各國(guó)民法典中的立法模式

既然對(duì)于公共利益難以定義，那么我們倒是可以看看其他各國(guó)對(duì)于公共利益是如何進(jìn)行界定，目前各國(guó)對(duì)土地征用的公共利益都作了具體規(guī)定，其立法體例為三種:

(一)一般概括式立法模式。

《法國(guó)民法典》第545條規(guī)定:“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓其所有權(quán)，但因公用并在事前受公正補(bǔ)償時(shí)，不在此限?！雹?/p>

根據(jù)上文對(duì)公共利益的特征分析，筆者認(rèn)為一般概括式的立法模式符合“公共利益”開放性、發(fā)展性的特征，具有靈活性的優(yōu)勢(shì)，這樣一種抽象條款就能夠可以賦予法官一定的自由裁量權(quán)，使法官可以根據(jù)具體案件來進(jìn)行認(rèn)定某種征收行為是否符合公共利益，從而公平地處理案件，克服過于具體的條款規(guī)定所可能帶來的滯后性，但是這也遺留下法官濫用自由裁量權(quán)的可能性。采用此立法模式的國(guó)家和地區(qū)往往采取“曲線救國(guó)”的方式，另外制定特別的土地征收、征用法律、法規(guī)，比如法國(guó)在民法典一般概括性規(guī)定之后，還頒布了《公用征收法》，對(duì)于征收征用問題和公共利益的界定做了比較有操作性的規(guī)定。

(二)列舉式立法模式。

《越南民法典》第175條規(guī)定:“因國(guó)防、安全及國(guó)家利益的切實(shí)需要，國(guó)家依法對(duì)個(gè)人、法人或其他主體的財(cái)產(chǎn)實(shí)行征購(gòu)或補(bǔ)償?shù)恼饔?。”雖然這樣嚴(yán)格的法律條款規(guī)則對(duì)于權(quán)力的濫用起到了一定的作用，但是由于單純的列舉方式往往不能涵蓋具有不確定性特征的公共利益，難免掛一漏萬，無法應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)生活的需要。

(三)一般概括式與列舉式相結(jié)合的立法模式。

《意大利民法典》第834條規(guī)定:“不得全部或部分地使任何所有權(quán)人喪失其所有權(quán)，但是，為公共利益的需要，依法宣告征用并且給予合理補(bǔ)償(參閱第838條、第865條、第867條、第1020條、第1638條、第2742條)的情況不在此限?！?對(duì)于公共利益進(jìn)行了一般概括式的規(guī)定，繼而在第838條對(duì)公共利益進(jìn)行了列舉式規(guī)定。 羅斯科·龐德認(rèn)為:“法律的歷史表明人們始終是在推崇廣泛的自由裁量權(quán)和堅(jiān)持嚴(yán)格詳盡的規(guī)則之間來回?cái)[動(dòng)”，各國(guó)對(duì)“公共利益”的立法解釋是依據(jù)各國(guó)的具體國(guó)情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而具有不同的立法內(nèi)容，它和國(guó)家政策、不同時(shí)期的社會(huì)需要有著非常密切的聯(lián)系。

因此結(jié)合我國(guó)目前社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況和現(xiàn)實(shí)生活的需要，筆者認(rèn)為物權(quán)法應(yīng)當(dāng)采取一般概括式與列舉式相結(jié)合的模式，既為法官自由裁量和將來發(fā)展新的公共利益類型預(yù)留了空間，又明確規(guī)定了公共利益的類型，便于條款的實(shí)際適用。

四、我國(guó)學(xué)者對(duì)于界定公共利益的不同建議

在我國(guó)物權(quán)法的編纂過程中，向法學(xué)理論界的法學(xué)家們征集意見，一共制訂了三部不同的《物權(quán)法草案(學(xué)者建議稿)》，在對(duì)公共利益問題的立法模式上，意見各有不同。王利明教授和徐國(guó)棟教授負(fù)責(zé)起草的草案中對(duì)于公共利益采用了概括式的立法模式，并沒有對(duì)公共利益的規(guī)定進(jìn)行具體化列舉。梁慧星教授負(fù)責(zé)起草的草案對(duì)于征收、征用采取了概括式和列舉式結(jié)合的規(guī)定，在其建議稿第四十八條對(duì)征收做出明確規(guī)定，并指出“所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)，以及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益?！痹摋l同時(shí)規(guī)定“征收不得適用于商業(yè)目的”，這些規(guī)定具有較強(qiáng)的可操作性，能夠有效地防止公共利益的濫用。但是，梁慧星教授對(duì)于為各國(guó)所普遍承認(rèn)的某些公共利益類型，如國(guó)防事業(yè)、公共安全、社會(huì)福利事業(yè)以及公共建筑等未加以規(guī)定，顯得有些不足。

五、對(duì)我國(guó)物權(quán)法界定公共利益的立法建議

在筆者看來，公共利益“是一個(gè)不無用處的概念工具，它意味著分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)絕不可以超越外部界限，否則全體國(guó)民就會(huì)蒙受嚴(yán)重?fù)p害”，而如何進(jìn)行外部的界限，就是在我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情下處理公共利益的關(guān)鍵問題。

曾有學(xué)者將公共利益劃分為下列類型:“(1)一般安全中的利益，包括防止國(guó)內(nèi)外侵略的安全和公共衛(wèi)生的安排;(2)社會(huì)制度的安全，如政府、婚姻、家庭及宗教制度等;(3)一般道德方面的社會(huì)利益;(4)自然資源和人力資源的保護(hù);(5)一般進(jìn)步的利益，特別是經(jīng)濟(jì)和文化進(jìn)步方面的利益;(6)個(gè)人生活中的社會(huì)利益，這種利益要求每個(gè)人都能夠按照其所在社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)過一種人的生活。

就筆者自己的觀點(diǎn)來看，安全性的保護(hù)利益已經(jīng)是受到社會(huì)群體的認(rèn)同的，比如國(guó)防安全、社會(huì)公共衛(wèi)生安全等等，在“緊急狀況”下所需要采取的措施，也是可以包括在內(nèi)的，但是一些一般意義上的進(jìn)步利益、個(gè)人生活的社會(huì)利益，在實(shí)踐中就可能存在相當(dāng)大的爭(zhēng)議，比如一般公共利益和國(guó)家利益相沖突時(shí)的抉擇問題，自然是要服從國(guó)家利益為先。

可見對(duì)于利益的分析，并不是幾款條文就可以完全概括的，因此物權(quán)法可以不必對(duì)公共利益下一個(gè)特別精確的定義，但是由于實(shí)踐中許多地方以“公共利益”的名義進(jìn)行不正當(dāng)?shù)恼魇照饔谩⒚つ康纳虡I(yè)開發(fā)，有的被拆戶進(jìn)行不斷的上訴，影響了社會(huì)的安定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以在物權(quán)法中應(yīng)該放棄對(duì)于公共利益的“較真”，而對(duì)征收、征用和拆遷的具體條件以及必備程序作出準(zhǔn)確的規(guī)定，也就是說，在物權(quán)法中，具體規(guī)定在什么情況下，具備什么條件，才能夠征收、征用，包括拆遷，如果這個(gè)問題解決得好，就可以有效地防止公共利益的濫用問題。

根據(jù)王利明教授“法律指導(dǎo)性意見結(jié)合司法個(gè)案的裁決來確定公共利益的內(nèi)涵”的意見，筆者認(rèn)為在以公共利益名義對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的時(shí)候，首先法律上可以做出一些指導(dǎo)性的意見，比如對(duì)于已經(jīng)受到認(rèn)同的國(guó)防事業(yè)、公共安全等方面的利益，其次在司法裁決上，某行為是否為公共利益而受到保護(hù)，要考慮政府所采取的行為措施和以此帶來的社會(huì)成本之間是否存在合理的比例，用司法指導(dǎo)的方法來正確解釋公共利益的內(nèi)涵，公共利益高度抽象的問題是可以得到解決的，而不一定要通過物權(quán)法嚴(yán)格界定公共利益的方法來解決問題。

六、后記

近年來圍繞物權(quán)法的爭(zhēng)議高潮迭起，波折頗多，對(duì)于一個(gè)剛剛把私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)寫入憲法的國(guó)家，物權(quán)法對(duì)于私有財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)所進(jìn)行的進(jìn)一步完善所帶來的沖擊顯然不言而喻。如何在公共利益和私有權(quán)利之間找到平衡點(diǎn)，將是擺在我們眼前的重大問題。引用一位法學(xué)家的話來說，“一個(gè)法律制度之所以成功，乃是因?yàn)樗晒Φ卦趯鄼?quán)力之一端與受限權(quán)力之另一端達(dá)到了平衡并維續(xù)了這種平衡”。□

(作者單位:浙江省溫州市鹿城區(qū)人民法院民三庭)

注釋:

①新京報(bào).物權(quán)法特刊之述:物權(quán)法，我們的.2007年3月19日，www.thebeijingnews.com.

②北京日?qǐng)?bào).法學(xué)專家評(píng)說物權(quán)法:實(shí)質(zhì)上就是一部“財(cái)產(chǎn)法.2007年03月19日www.chinanews.com.cn/cj/news/2007/03-19/894534.shtml.

③褚江麗.關(guān)于公共利益原則的正當(dāng)性.理論探索.2007年第1期，P145.

④江平.中美物權(quán)法的現(xiàn)狀與發(fā)展.清華大學(xué)出版社，P185.

⑤孟勤國(guó)、黃瑩主編.中國(guó)物權(quán)法的理論探索.武漢大學(xué)出版社，P115.

⑥余能斌、范中超.所有權(quán)社會(huì)化的反思和考察. P45.

⑦王利明著.與民法同行.第二卷，法律出版社，P126.

⑧王利明著.與民法同行.第二卷，法律出版社，P128.

⑨王利明.物權(quán)法草案中征收征用制度的完善.中國(guó)法學(xué).2005年第6期，P59.

⑩徐霖.談我國(guó)物權(quán)法對(duì)“公共利益”的法律界定.科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng).2006年2月，P7.

董彪、門薇.解讀征收、征用制度中的“公共利益”——兼評(píng)<物權(quán)法草案(學(xué)者建議稿)>的相關(guān)部分.太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版).2005年6月第23卷第2期，P32.

[美]博登海默著，鄧正來譯.法律哲學(xué)與法律方法.中國(guó)政法大學(xué)出版社，P148.

梁慧星.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，P191.

[美]博登海默著，鄧正來譯.法律哲學(xué)與法律方法.中國(guó)政法大學(xué)出版社，P298.