行政學(xué)理論范式的發(fā)展趨勢

摘要 新公共管理和新公共服務(wù)作為兩種不同的公共行政學(xué)范式在理論基礎(chǔ)和價值取向等方面存在著諸多的不同，但卻又分別與其所處時代的要求相適應(yīng)。本文旨在從二者的比較中分析出行政學(xué)理論范式的發(fā)展趨勢。

關(guān)鍵詞 公共行政學(xué) 新公共管理 新公共服務(wù)

中圖分類號:D523 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、從新公共管理到新公共服務(wù)的范式變遷

(一)新公共管理理論的發(fā)展。

新公共管理實際上是對20世紀(jì)80年代以來各個組織國家實施公共行政改革的一些新信條和做法的一種概括。它在當(dāng)代公共行政理論和實踐中也越來越顯現(xiàn)出其主導(dǎo)范式的地位:它不僅僅表現(xiàn)為現(xiàn)存行政管理體制和方式或管理風(fēng)格上進行某種程度的局部調(diào)整，更表現(xiàn)為公共部門轉(zhuǎn)換機制并改變其與政府和社會關(guān)系的實質(zhì)訴求。新公共管理理論以其經(jīng)濟學(xué)視角的研究方法對傳統(tǒng)公共行政學(xué)產(chǎn)生了巨大沖擊，傳統(tǒng)公共行政其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)政治與行政二分論和科層管理論均遭到了前所未有的激烈批評。新公共管理突破了傳統(tǒng)行政學(xué)的學(xué)科界限，融合了當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)管理學(xué)、政策分析、政治學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科的相關(guān)知識形成了一個跨學(xué)科的研究領(lǐng)域。

(二)新公共服務(wù)理論的發(fā)展。

進入21世紀(jì)以后，新公共管理運動主張的“小政府”模式逐漸暴露出不少問題尤其是如何適應(yīng)發(fā)展中國家的實際需求的問題日益迫切。以美國公共行政學(xué)家羅伯特登哈特為代表的一批公共行政學(xué)者在對新公共管理理論的反思的基礎(chǔ)上特別是針對企業(yè)家政府理論缺陷批判的基礎(chǔ)上形成了新公共服務(wù)理論體系。新公共服務(wù)理論認(rèn)為未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)并與后兩者結(jié)合。該理論認(rèn)為公共行政官員在行使管理職能時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重心應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)，在忙于“掌舵”的時候不能忘記誰是這艘船的真正擁有者。新公共服務(wù)理論是對新公共管理理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上的一種揚棄，它在承認(rèn)新公共管理理論的重要價值的基礎(chǔ)上擯棄其固有缺陷并提出和建立一種更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論。

(三)新公共管理與理論新公共服務(wù)理論的差異。

1.理論基礎(chǔ)不同。

新公共管理的核心內(nèi)容是將私營部門和工商企業(yè)管理的方法用于公共部門。新公共管理的理論基礎(chǔ)主要是管理主義、公共選擇論、產(chǎn)權(quán)理論、新古典經(jīng)濟學(xué)理論、新制度經(jīng)濟學(xué)、博弈論等。其中，公共選擇論、制度經(jīng)濟學(xué)中的代理理論的影響比較明顯。20世紀(jì)興起的公共選擇理論的核心論點認(rèn)為人是理性的，人類的所有行為都受自我利益支配。代理理論把社會生活和政治生活理解為一系列委托人與代理人雙方發(fā)生交易的協(xié)議關(guān)系，委托人和代理人會設(shè)法尋求自我利益。這些理論對新公共管理核心內(nèi)容和價值觀等方面產(chǎn)生了直接的影響。

對新公共服務(wù)產(chǎn)生直接影響的是民主社會的公民權(quán)理論、社區(qū)和市民社會理論、組織人本主義、后現(xiàn)代主義和話語理論。民主社會的公民權(quán)理論提倡對公民權(quán)和民主的積極關(guān)注;社區(qū)和市民社會的模型認(rèn)為政府的作用，特別是地方政府的作用，事實上就在于幫助創(chuàng)立和支持“社區(qū)”;組織人本主義認(rèn)為應(yīng)更多地關(guān)注公共組織的內(nèi)部選民和外部選民的需要及他們所關(guān)心的問題;后現(xiàn)代主義與話語理論認(rèn)為要促進公眾對話來重建公共行政領(lǐng)域的合法性觀念。新公共服務(wù)較好地吸收了這些理論的科學(xué)成分，形成了自己的理論構(gòu)架。

2.價值取向不同。

新公共管理與新公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)差別背后是其價值取向迥異。新公共管理關(guān)注的主要價值是經(jīng)濟和效率。以此為基礎(chǔ)，新公共管理把政府的服務(wù)對象視為顧客，在管理中運用市場機制和競爭機制，體現(xiàn)績效和后果。新公共服務(wù)是對新公共管理等以經(jīng)濟理論和自我利益的主導(dǎo)模式的反思與批判。從價值取向看，新公共服務(wù)關(guān)注的主要價值是社會公平、平等、回應(yīng)性等民主價值，相對于效率和生產(chǎn)積極性而言，對民主價值觀的思考應(yīng)占首要位置。新公共服務(wù)重視服務(wù)的使命與價值，強調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。

通過比較不難看出，新公共管理與新公共服務(wù)各具優(yōu)勢:新公共管理采用了大量企業(yè)管理的方法及技術(shù)，引入了市場和競爭機制來提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量。新公共服務(wù)則提出和建立的一種更加關(guān)注民主價值和公共利益，以公民為中心的公共行政管理模式。這對實現(xiàn)公共行政的公平、公正、民主等價值，體現(xiàn)公共行政精神具有重要的意義。但這兩種理論又都存在不足:新公共管理承襲了現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論的“經(jīng)濟人”的人性假設(shè)，并以經(jīng)濟和效出發(fā)點進行公共部門的制度設(shè)計，使得新公共管理與民主社會核心價值產(chǎn)生沖突。而新公共服務(wù)對民主價值的過分強調(diào)，則會出現(xiàn)對經(jīng)濟和效率價值的忽視。

二、獨立于管理學(xué)與政治學(xué)之外的公共行政學(xué)

作為一個學(xué)科，公共行政先后發(fā)展的幾個相互重疊的范式中影響最大的就是作為政治學(xué)的公共行政學(xué)和作為管理學(xué)的公共行政學(xué)。新公共管理是作為管理學(xué)的公共行政學(xué)，新公共服務(wù)強調(diào)公平、強調(diào)服務(wù)，從某種意義上說是作為政治學(xué)的公共行政學(xué)，但又有某種發(fā)展，超越了政治學(xué)的范疇。新公共管理、新公共服務(wù)理論作為一種新興的理論，一定程度上刺激了現(xiàn)代行政學(xué)理論的發(fā)展，也一定程度上在實踐中改進了政府的績效。新公共管理的理念是管理主義，它面臨著“公共性”的問題，管理主義與憲政主義的有效融合是其發(fā)展的最大的瓶頸;而新公共服務(wù)理論的理論宗旨則進一步突出了作為一個獨立學(xué)科應(yīng)有的理論特色，發(fā)展于某一些理論，但又高于該理論。美國學(xué)者尼古拉斯·亨利曾在一項全國調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，公共行政學(xué)正在從政治學(xué)和管理學(xué)中獨立出來。政治學(xué)系中的公共行政碩士人數(shù)現(xiàn)在遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如獨立的公共行政系內(nèi)的人數(shù)，與之相類似，在諸如工商行政學(xué)院或管理系這樣的學(xué)院或系中，公共行政項目的數(shù)目也大大下降了。①這種學(xué)術(shù)上的自治運動對公共行政學(xué)的發(fā)展有很大的益處，將會使得自身的理論也漸漸獨立出來。因此，無論是從新公共管理到新公共服務(wù)理論的發(fā)展變遷來看，還是從美國自身的研究機構(gòu)來看，公共行政學(xué)將發(fā)展成為一個獨立于管理學(xué)與政治學(xué)之外的一門學(xué)科，一個真正作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)。理由有如下幾點:首先隨著社會的發(fā)展，社會事務(wù)的復(fù)雜化，公共部門所要處理的問題日益增多，而且處理結(jié)果的影響范圍和程度也不斷加大，原有的舊的理論已經(jīng)不能很好地指導(dǎo)政府的治理。其次，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，信息技術(shù)的應(yīng)用，使得社會交往的方式大大改變，公共部門管理的方法、手段也必須隨其發(fā)生變化，這是一個新的領(lǐng)域，在此公共行政學(xué)沒有學(xué)科可以借鑒，只能依賴于自身的發(fā)展，不斷地摸索、探討。第三，公民的素質(zhì)越來越高，自身參與自身管理的意識與能力都得到大幅度提高，公共行政學(xué)必須適應(yīng)這種變化，并不斷發(fā)展新的理論為公民自身的治理提供條件。第四，社會分工越來越精細(xì)化，人們的研究領(lǐng)域也不斷細(xì)化，對公共行政學(xué)的研究也日益深化、細(xì)化。因此，公共行政學(xué)要發(fā)展，要真正成為一個獨立的學(xué)科，必須在管理學(xué)與政治學(xué)的基礎(chǔ)上跳出舊有的模式，發(fā)展自身的、獨特的研究方法、研究范疇。

三、公共行政學(xué)的發(fā)展趨勢

既然未來的公共行政學(xué)是獨特的范疇，它與政治科學(xué)和管理學(xué)有相當(dāng)大的不同，必然會創(chuàng)新某些管理理論與管理技術(shù)。就從當(dāng)前公共行政學(xué)研究發(fā)展的方向以及現(xiàn)實的發(fā)展趨勢來看，作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)有如下的發(fā)展趨勢:

第一、更加注重公共部門和私營部門之間的界限及改進二者之間的關(guān)系，公共服務(wù)將具有更多的市場導(dǎo)向。新公共管理模糊了公共部門與私營部門之間的界限，把私營部門的方式方法引進了公共部門中，在創(chuàng)新的同時也造成了自身發(fā)展的障礙，作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)在利用私營部門的管理方法與方式時更加注重二者之間的界限，并改進二者之間的關(guān)系，使其更好地磨合。新公共服務(wù)理論強調(diào)“服務(wù)而非掌舵”，作為公共行政學(xué)的公共行政學(xué)將繼承其服務(wù)的理念，但更注重市場導(dǎo)向，而非官僚手段親自提供服務(wù)。雖然現(xiàn)在對公共選擇理論較為學(xué)究式的論證缺乏信心，但是其中的排隊論、使用者付費等已經(jīng)被有些部門所使用，而且這種趨勢仍將繼續(xù)發(fā)展。

第二、行政更具有彈性。傳統(tǒng)的行政模式可以用“刻板”一詞作恰如其分的描述。當(dāng)然，這意味著保證公平和正當(dāng)程序，但是這也導(dǎo)致了一種結(jié)果，在變化著的環(huán)境中遲鈍冷漠、缺乏變革的能力。未來的公共行政更加注重彈性，注重公民的需求，更加側(cè)重為公民服務(wù)。彈性包括許多方面，織的、人員的、財務(wù)的等。

第三、公民參與治理，治理理論進一步發(fā)展。公共治理理論是對傳統(tǒng)公共行政理論進行反思和批判的基礎(chǔ)上對新公共管理理論和新公共服務(wù)理論進行理論整合的產(chǎn)物。公共“治理”理論旨在重新探索國家和社會公共事務(wù)的管理模式。治理理論是一種新型的多元的民主的合作的去意識形態(tài)的新公共管理理論。它強調(diào)政府企業(yè)團體和個人的共同作用并充分挖掘政府以外的各種管理和統(tǒng)治工具的潛力并重視網(wǎng)絡(luò)社會各種組織之間的平等對話的系統(tǒng)合作關(guān)系。其理論內(nèi)核是主張通過合作協(xié)商伙伴關(guān)系確定共同的目標(biāo)等途徑實現(xiàn)對公共事務(wù)的管理。治理的操作手段和規(guī)則具有多元性和動態(tài)性，它通過衡量政府市場自組織網(wǎng)絡(luò)等不同的協(xié)調(diào)形式的優(yōu)缺點以及不同形式的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)達(dá)到公共事務(wù)處理的最佳狀態(tài)。

第四，公務(wù)員的素質(zhì)能力等更高。較好的管理方法和分析方法以及較好的招聘和晉升程序，特別是與較好地運用新技術(shù)結(jié)合時，將會使公共部門的管理變得更加精明?？衫玫娜肆Y源當(dāng)然也會比以前要強，按照以前的認(rèn)識，公共行政并不要求具有特殊能力。晉升方面較大的靈活性和績效測量方法的改進將使有能力的人員提升得更快。高級行政人員的能力普遍有所提高，這種趨勢很有可能繼續(xù)發(fā)展。

從新公共管理和新公共服務(wù)的范式發(fā)展以及未來社會發(fā)展趨勢來看，公共行政學(xué)將更加地具有自身的學(xué)科特色，不再依附于政治學(xué)或管理學(xué)，它將發(fā)展自身的管理理論，并在社會發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新?！?/p>

(作者:武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08級行政管理專業(yè)研究生)

注釋:

①[美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù).華夏出版社，2002年.

參考文獻(xiàn):

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[3][美]尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務(wù).華夏出版社，2002年.

[4]鄔傳濤.淺論新公共服務(wù)與新公共管理的比較.經(jīng)營管理，2001(3).

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