土地整理和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

摘要 合肥市以土地整理為抓手，以縣、區(qū)政府為主體，以項(xiàng)目為載體，把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，整合各級(jí)各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，集中力量打好組合拳，促進(jìn)項(xiàng)目上規(guī)模、出成效，促進(jìn)節(jié)約集約利用土地，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

關(guān)鍵詞 土地整理 宅基地整理 新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號(hào):F303 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、土地整理在新農(nóng)村建設(shè)中的作用

土地整理是人類利用自然和改造自然的措施，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段解決土地利用問(wèn)題的必然選擇。土地整理的基本內(nèi)涵是:在一定區(qū)域內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程手段，對(duì)土地利用狀況進(jìn)行調(diào)整改造、綜合整治，提高土地利用率，改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過(guò)程。

合肥市的土地整理具體包括農(nóng)田整理、宅基地整理和土地開(kāi)發(fā)與復(fù)墾等類型。近年來(lái)的實(shí)踐已經(jīng)證明，通過(guò)農(nóng)田特別是基本農(nóng)田整理，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可以有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高農(nóng)田生產(chǎn)能力，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本;可以有效改善傳統(tǒng)的農(nóng)用地利用格局，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收;通過(guò)改造舊村莊，歸并農(nóng)村居民點(diǎn)，可以有效改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民居住水平和生活質(zhì)量。因此土地整理是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的有效途徑。

(一)土地開(kāi)發(fā)整理確保了基本農(nóng)田保護(hù)及耕地的占補(bǔ)平衡。

據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，從1949年到2000年的五十年間，合肥市總?cè)丝趦粼黾?65萬(wàn)，而同期耕地竟減少130萬(wàn)畝。按照規(guī)劃，除三縣自身占用耕地外，2009——2020年該市城市擴(kuò)展還需占用耕地約20-25萬(wàn)畝。人增地減，如何保住18億畝耕地，保障國(guó)家糧食安全是合肥乃至全國(guó)面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。因此耕地保護(hù)，特別是基本農(nóng)田保護(hù)迫在眉睫。為落實(shí)國(guó)務(wù)院提出的基本農(nóng)田保護(hù)“總量不減少，用途不改變，質(zhì)量不降低”的總要求，同時(shí)要保證城市建設(shè)快速發(fā)展的需要，自2000年來(lái)，在合肥市市委市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，合肥市國(guó)土資源局在開(kāi)展詳盡土地調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，大力開(kāi)展土地開(kāi)發(fā)整理工作。此項(xiàng)工作在土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)利用土地資源、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和占補(bǔ)平衡等方面發(fā)揮了重要作用。不僅連續(xù)9年實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡，而且有力的支持了合肥現(xiàn)代化濱湖大城市的建設(shè)，也給予了新農(nóng)村建設(shè)極大的資金投入和政策支持。

(二)土地開(kāi)發(fā)整理是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和增加農(nóng)民收入的重要手段。

根據(jù)合肥市土地后備資源潛力和實(shí)際狀況，結(jié)合基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，大力進(jìn)行“田、水、路、林、村”綜合整治。實(shí)行項(xiàng)目管理以來(lái)，僅市投資實(shí)施的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目就達(dá)到的98個(gè)，共投入土地整理專項(xiàng)資金3.22億元，項(xiàng)目完工后將建成“田成方、路暢通、渠配套、林成網(wǎng)、旱能灌、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田15.6萬(wàn)畝，新增耕地3.12萬(wàn)畝。

結(jié)合土地整理，合肥市大力建設(shè)城郊型農(nóng)業(yè)示范基地，并使之成為農(nóng)業(yè)領(lǐng)域招商引資的平臺(tái)，對(duì)外開(kāi)放的窗口，為發(fā)展農(nóng)業(yè)園區(qū)提供有力的支撐，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)集約化、規(guī)?；l(fā)展，為提高農(nóng)民收入提供堅(jiān)實(shí)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

(三)宅基地整理是改善農(nóng)村居民生活環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平的重要手段。

合肥地處江淮之間，地貌波狀起伏，崗沖相間，耕地面積為562萬(wàn)畝，人均耕地面積不足1.2畝。據(jù)調(diào)查，該市長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村土地粗放利用，舊村莊占地面積大，村莊布局雜亂無(wú)章，土地資源浪費(fèi)驚人，破爛無(wú)人居住的“空心村”不乏其中，農(nóng)村的面貌相當(dāng)落后。

2006年-2008年，合肥市實(shí)施了10個(gè)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)村宅基地整理試點(diǎn)項(xiàng)目，項(xiàng)目區(qū)村莊占地共2294.38畝，補(bǔ)助投資9375萬(wàn)元，目前這10個(gè)項(xiàng)目已接近尾聲，大部分農(nóng)戶已經(jīng)遷入“花園別墅”般的新居，舊村也即將全部復(fù)墾完畢 。

二、合肥特色土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)管理模式

合肥市在借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自2000年處開(kāi)展了系統(tǒng)性的土地開(kāi)發(fā)整理及相關(guān)研究，從2004年開(kāi)始，逐步建立健全了土地整理項(xiàng)目管理體系，全面推行了以“市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)監(jiān)督、規(guī)范管理、高效廉潔”為原則的項(xiàng)目管理制度，實(shí)現(xiàn)了土地整理項(xiàng)目立項(xiàng)、開(kāi)工、竣工、驗(yàn)收各個(gè)階段，嚴(yán)格按規(guī)范實(shí)施，不僅提高了新增耕地的質(zhì)量，而且極大地改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)民收入增加。第三階段是在總結(jié)以往的時(shí)間經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，建立具有合肥特色的土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)管理模式。

(一)提出以土地整理為抓手，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的背景。

推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是十六大以來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院重要的工作部署。城鄉(xiāng)社會(huì)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，沒(méi)有新農(nóng)村建設(shè)是實(shí)現(xiàn)不了的。城市農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步，共建和諧社會(huì)，共赴全民小康的基石。以土地整理為抓手，整合各部門(mén)政策和資金，全面推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)是擺在我市國(guó)土部門(mén)面前的新課題。通過(guò)實(shí)踐充分已認(rèn)識(shí)到:土地整理不僅僅是為了增加耕地和為城市發(fā)展帶來(lái)可貴的建設(shè)用地指標(biāo)，而是能夠有效的促進(jìn)、促使農(nóng)民收入來(lái)源和生活狀況發(fā)生質(zhì)的變化。從宏觀角度而言，土地整理已成為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的一個(gè)重要紐帶?！?/p>

1、村莊整理潛力分析。

合肥市村莊土地整理的潛力巨大，全市有70多萬(wàn)農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)人口236萬(wàn)人，行政村1213個(gè)，自然村約兩萬(wàn)多個(gè)，農(nóng)村建設(shè)用地面積約96萬(wàn)畝，戶均綜合占地1.36畝，人均0.35畝。如果按照人均綜合占地120平方米計(jì)算，全市人均可退出村莊用地113平方米，扣除各種因素，可騰出建設(shè)用地20余萬(wàn)畝。

2、城市發(fā)展建設(shè)需要。

合肥當(dāng)前正處于城市化、工業(yè)化進(jìn)程不斷加快的關(guān)鍵時(shí)期，需要占用大量的土地資源，而土地資源日益緊缺。用好用活土地管理政策，把土地整理與宅基地整理結(jié)合起來(lái)，把土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，可為工業(yè)化、城市化騰出土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)節(jié)約集約用地 。

3、農(nóng)村發(fā)展機(jī)遇到來(lái)。

當(dāng)前，隨著合肥“工業(yè)立市”和城市“大建設(shè)”的深入推進(jìn)，城市的建設(shè)發(fā)展已經(jīng)步入良性發(fā)展的軌道。相對(duì)的，農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)尚顯不足，現(xiàn)在把土地及宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，可以為新農(nóng)村建設(shè)提供投入上的支持，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展。

(二)指導(dǎo)思想和基本原則。

按照科學(xué)發(fā)展觀的總體要求，以土地整理為抓手，把土地整理、宅基地整理與新農(nóng)村建設(shè)結(jié)合起來(lái)，以縣(區(qū))政府為操作平臺(tái)，以項(xiàng)目為載體，整合各級(jí)各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，集中力量打好“組合拳”，促進(jìn)項(xiàng)目上規(guī)模、出成效。

1.示范帶動(dòng)原則。

按照“整村推進(jìn)、擴(kuò)大規(guī)模、近郊臨路、形成特色”的要求，優(yōu)先在城市出入交通主干道路兩側(cè)和高速公路進(jìn)出口安排示范點(diǎn)，積累建設(shè)經(jīng)驗(yàn)后，再向全市推廣。

2.政策組合原則。

以土地整理政策和資金為龍頭，整合各級(jí)各部門(mén)支農(nóng)政策和資金，實(shí)現(xiàn)規(guī)模投入，保證實(shí)現(xiàn)新增耕地，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)。

3.惠農(nóng)惠民原則。

項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施充分尊重農(nóng)民意愿，項(xiàng)目建成后要有效改善農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，要有效促進(jìn)新農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和農(nóng)民收入三年內(nèi)倍增計(jì)劃，切實(shí)提高農(nóng)村農(nóng)民的收入水平。

4.規(guī)模發(fā)展原則。

要從方便農(nóng)民生產(chǎn)生活角度出發(fā)，合理安排新村建設(shè)的選址和規(guī)模，單個(gè)項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模一般不低于1萬(wàn)畝。項(xiàng)目建設(shè)后要具備發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的條件，具備實(shí)施農(nóng)業(yè)招商引資的條件，具備農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的條件。

(三)措施和創(chuàng)新。

以上決策，經(jīng)市土委會(huì)作為全市土地整理工作的總方針，以會(huì)議紀(jì)要的形式被明確下來(lái)，同時(shí)市政府配套出臺(tái)了《合肥市土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施意見(jiàn)》。和《合肥市土地整理項(xiàng)目管理辦法(試行)》。為將市委、市政府的要求落到實(shí)處，我們進(jìn)行了積極的探索，在機(jī)制上也有所創(chuàng)新。

1、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)民增收，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)創(chuàng)新。

2、按照“農(nóng)民自愿、依法有償、政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)”的原則，積極探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的新機(jī)制和新模式。在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離，探索轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股等多種形式的流轉(zhuǎn)模式，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。引入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)民收入，安置剩余勞動(dòng)力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力

2、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格管理，實(shí)現(xiàn)管理創(chuàng)新。

嚴(yán)格執(zhí)行《合肥市投資土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理項(xiàng)目管理辦法》(試行)。充分發(fā)揮資金效益，實(shí)行“五統(tǒng)一”，即統(tǒng)一提供宅基地、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一配建公共設(shè)施、統(tǒng)一整理宅基地、統(tǒng)一推進(jìn)集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

3、明晰責(zé)任、各司其職，實(shí)現(xiàn)體制創(chuàng)新。

按照“民為主、村負(fù)責(zé)、鄉(xiāng)實(shí)施、縣統(tǒng)籌、市補(bǔ)貼”的原則，推進(jìn)土地及宅基地整理和新農(nóng)村建設(shè)。堅(jiān)持村民自覺(jué)自愿，突出村級(jí)負(fù)責(zé)，充分發(fā)揮村級(jí)組織在土地整理和新農(nóng)村建設(shè)中的帶頭作用;鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施;市縣兩級(jí)組織編制好新村建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目實(shí)施中的重大問(wèn)題。市政府與各縣區(qū)簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，對(duì)按時(shí)保質(zhì)保量完成土地整理任務(wù)，農(nóng)民收入增幅達(dá)到目標(biāo)的，市政府獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目區(qū)所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村共50萬(wàn)元。

4、整合資源、形成合力，實(shí)現(xiàn)資金投入創(chuàng)新。以土地整理為抓手，以縣(區(qū))政府為操作平臺(tái)，以項(xiàng)目為載體，整合各級(jí)各類支農(nóng)惠農(nóng)政策和資金，集中力量打“組合拳”，促進(jìn)項(xiàng)目上規(guī)模、出成效。徹底打破條條塊塊約束，打破行政區(qū)域限制，杜絕扯皮推諉、“各吹各的號(hào)”現(xiàn)象。

(四)效益分析。

1、節(jié)地效益。

在增加耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，提高耕地質(zhì)量。5年內(nèi)，每年村、田、水、路、林綜合整治不少于10萬(wàn)畝。其中，整治自然村不少于200個(gè)，新增耕地約8000畝，用于“增減掛”，按每畝補(bǔ)貼7萬(wàn)元計(jì)算，全市村莊整理每年共需補(bǔ)5.6億元;整理農(nóng)田約10萬(wàn)畝，按畝均整理投資約0.3萬(wàn)元計(jì)算，共需投資3億元，新增耕地4000畝，用于折抵建設(shè)用地指標(biāo)或占補(bǔ)平衡。

2、經(jīng)濟(jì)效益。

(1)直接效益:A、新增耕地經(jīng)濟(jì)效益，按合肥地區(qū)傳統(tǒng)的一油一稻的種植方式，每新增一畝耕地可增加農(nóng)民純收入900元/畝;可為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民增收720萬(wàn)元;B、直接降低生產(chǎn)成本30元/畝，可為項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民降低生產(chǎn)成本300萬(wàn)元。

(2)間接經(jīng)濟(jì)效益:實(shí)施土地整理前，由于田塊零散，500元/畝難以出租，整理后644元/畝，可成片出租;青壯年可放心外出打工，難以外出的勞力，與獲得流轉(zhuǎn)土地的企業(yè)簽訂勞務(wù)合同，獲取勞務(wù)收入;土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，農(nóng)民所獲得的增收效益以及增加當(dāng)?shù)剞r(nóng)民消費(fèi)能力等等。

3、社會(huì)效益。

農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、社會(huì)和諧。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)一步加快，規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平進(jìn)一步提升，科技興農(nóng)戰(zhàn)略進(jìn)一步深入，農(nóng)民增收步伐進(jìn)一步加快，每個(gè)務(wù)工農(nóng)民每年增收近萬(wàn)元，農(nóng)民組織化程度進(jìn)一步提高，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的機(jī)制進(jìn)一步完善，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中“不失地、不失權(quán)、不失利、不失業(yè)”。項(xiàng)目建成后，力爭(zhēng)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民收入3年內(nèi)翻番。

4、環(huán)境效益。

農(nóng)村民居特色更為突出，村容村貌、生產(chǎn)生活條件大為改善。實(shí)現(xiàn)節(jié)水、節(jié)能，減少農(nóng)業(yè)面源污染，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)得到加強(qiáng)?！?/p>

(作者單位:合肥市土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理中心)