培養(yǎng)民眾公共經(jīng)濟意識與提高公共經(jīng)濟部門效率

摘要 公共經(jīng)濟部門在運行過程中同樣講求效率問題， 但與私人經(jīng)濟部門相比， 公共經(jīng)濟部門往往存在著效率低下的現(xiàn)實情況。為了提高其效率， 就必須引入競爭機制， 打破公共經(jīng)濟部門的壟斷地位，轉(zhuǎn)換政府職能， 創(chuàng)新合共經(jīng)濟部門的運行機制完善對公共經(jīng)濟部門的監(jiān)督機制。而從更廣義角度來看，民眾良好的公共經(jīng)濟意識是提高公共財政使用效率的前提，是經(jīng)濟社會成熟的標志。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟部門 效率 公共經(jīng)濟意識

中圖分類號:D035 文獻標識碼:A

公共經(jīng)濟學(xué)研究的對象是公共部門和公共物品。而公共物品有各種不同類型。布坎南在《俱樂部的經(jīng)濟理論》一文中明確指出， 根據(jù)薩繆爾森的定義所導(dǎo)出的公共產(chǎn)品是“純公共物品”， 而完全由市場來決定的產(chǎn)品是“純私人產(chǎn)品”?，F(xiàn)實世界中， 大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的一種商品，稱作準公共產(chǎn)品或混合商品。關(guān)于公共產(chǎn)品的供給方式， 以薩繆爾森代表的福利經(jīng)濟學(xué)家們認為， 由于公共產(chǎn)品非排他性和非競爭性的特征， 因此通過市場方式提供公共產(chǎn)品， 實現(xiàn)排他是不可能的或者成本是高昂的， 并且在規(guī)模經(jīng)濟上缺乏效率。因此， 福利經(jīng)濟學(xué)家們認為政府提供公共產(chǎn)品比市場方式即通過私人提供具有更高的效率。

西方傳統(tǒng)經(jīng)濟學(xué)把社會經(jīng)濟主體分為公共經(jīng)濟部門和私人經(jīng)濟部門兩大類。①相對于私人經(jīng)濟部門而言， 公共經(jīng)濟部門是指在公共財政財力的支持下， 專門提供公共物品的機構(gòu)或組織， 包括政府、社區(qū)、被賦予特定資格的私人企業(yè)等。作為非營利性的機構(gòu)， 公共經(jīng)濟部門是一種特殊的“生產(chǎn)部門”， 其所需資金主要依賴于公共財政投人。但它們同樣有成本收益問題， 即公共部門的生產(chǎn)效率問題。②如國防， 為了生產(chǎn)安全安定勞務(wù)， 就要槍炮、士兵、訓(xùn)練場地等生產(chǎn)要素。顯然， 這些生產(chǎn)要素是生產(chǎn)安全安定勞務(wù)的“成本”。同私人經(jīng)濟部門生產(chǎn)和提供私人物品一樣，公共經(jīng)濟部門是生產(chǎn)公共物品的生產(chǎn)單位，它同樣講求效率，即如何在公共經(jīng)濟部門有效配置經(jīng)濟資源，以及如何以最小的成本提供最有效的公共物品。

一、公共經(jīng)濟部門效率低下的原因分析

在現(xiàn)實中可以發(fā)現(xiàn)，與私人經(jīng)濟部門相比，公共經(jīng)濟部門往往存在著效率低下的狀況，其原因分析如下:

(一)公共經(jīng)濟部門的壟斷性。

由于公共經(jīng)濟部門主要是政府的職能機構(gòu)或是政府權(quán)力授予的部門， 它不可避免地要與公共權(quán)力發(fā)生聯(lián)系， 無論是形式上還是實際中都要比私人經(jīng)濟部門有更突出的社會地位。就容易使公共經(jīng)濟部門在市場競爭中受到權(quán)力的保護， 處于強勢的地位。而且， 在實際中， 雖然公共經(jīng)濟部門主體已向多元化發(fā)展， 但政府部門仍然是公共經(jīng)濟的最大的壟斷者。在一些具有自然壟斷性質(zhì)的公共經(jīng)濟部門進行壟斷是具有一定的合理性的， 但是， 對具有競爭性質(zhì)的公共經(jīng)濟部門進行壟斷， 就會導(dǎo)致對競爭對手的排斥和限制。其結(jié)果如公共選擇學(xué)派所言， 壟斷免除了公共經(jīng)濟部門的外部競爭壓力， 同時也就免除了提高效率和服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動力。公共經(jīng)濟部門一旦失去了動力， 便不可避免地要造成自身效率的低下。

(二)公共經(jīng)濟產(chǎn)出的特殊性。

公共經(jīng)濟部門在許多情況下， 其產(chǎn)出是無形的服務(wù)， 具有非市場性質(zhì)。因而， 很難用量化的標準加以測定。同時， 由于公共經(jīng)濟的產(chǎn)出過程是一個公共選擇過程， 在產(chǎn)出和產(chǎn)出的社會效果之間往往存在著時間上的滯后性， 這就給公共經(jīng)濟部門效率的評估帶來了不便。

此外， 公共經(jīng)濟的產(chǎn)出還是一個民主政治過程， 受到民主政治因素的影響。由于公共經(jīng)濟部門中的政治家同樣是理性的“經(jīng)濟人”， 他們同樣會追求自身利益的最大化， 在很多情況下， 他們所考慮的公共經(jīng)濟活動的首要目標不是效率， 而是政治利益的得失。為了維護既得的政治利益， 政治家們往往以犧牲公共經(jīng)濟部門的效率為代價。同時， 由于公共經(jīng)濟的目的是為了滿足公共需要， 因此一項公共經(jīng)濟活動需要社會公眾的廣泛參與和表達， 聽取各種社會群體的意見。從本質(zhì)上看， 這是一個包括公共經(jīng)濟主體、各種社會群體在內(nèi)的博弈過程。這個過程可能包括諸多的民主程序， 包括持久的討論， 這些復(fù)雜的過程也影響了公共經(jīng)濟部門的效率。

(三) 對公共經(jīng)濟部門監(jiān)督的不力。

由于公共經(jīng)濟部門與政治權(quán)力之間存在著某種程度上的關(guān)聯(lián)， 在公共經(jīng)濟活動中， 作為公共經(jīng)濟主體之一的政府， 不但壟斷了大部分的公共經(jīng)濟資源， 而且還壟斷了關(guān)于公共經(jīng)濟活動的信息。這主要表現(xiàn)為政府公共經(jīng)濟活動的非透明化。在信息缺乏的情況下， 公眾對公共經(jīng)濟部門的監(jiān)督自然就難以實現(xiàn)。此外， 相對于公共經(jīng)濟部門來說， 社會公眾是分散的， 很難形成有效的社會監(jiān)督機制， 對公共經(jīng)濟活動實施有效監(jiān)督。

另外， 公共經(jīng)濟部門投資的決策及決策的執(zhí)行也缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制。沒有有效的約束與監(jiān)督機制， 公共經(jīng)濟活動在決策和執(zhí)行時就有較大的隨意性， 人、財、物的利用率就不會高， 甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用， 產(chǎn)生腐敗和浪費， 也就會致使公共經(jīng)濟部門效率低下。

二、提高公共經(jīng)濟部門效率的建議

(一)引入競爭機制， 打破公共經(jīng)濟部門的壟斷地位。

現(xiàn)實中由于公共經(jīng)濟部門與政治權(quán)力關(guān)系上的特殊性，許多公共經(jīng)濟活動被一些部門壟斷。政府并不是公共產(chǎn)品唯一的提供者， 在政府之外還存在著其他成功的公共產(chǎn)品的供應(yīng)形式。正如文森特·奧斯特羅姆所指出的那樣“ 每一公民都不由‘一個’政府服務(wù)， 而是由大量的各種不同的公共服務(wù)產(chǎn)業(yè)服務(wù)。大多數(shù)服務(wù)產(chǎn)業(yè)都有重要的私人成分?！?③政府在公共經(jīng)濟領(lǐng)域的壟斷地位應(yīng)當發(fā)生改變， 使私人經(jīng)濟部門和第三部門同樣可以從事某些公共經(jīng)濟活動。主體的多元化， 對于提高公共經(jīng)濟部門的效率是十分必要的。具體來說， 我們可以采用多種方式， 如民營化、建立內(nèi)部市場機制， 讓私人部門進人電信、交通、教育等事業(yè)， 還可以對公共項目建設(shè)實行公開招標制， 從而建立包括私與公競爭、公與公競爭、私與私競爭的多種競爭關(guān)系， 通過多種公共經(jīng)濟主體之間的競爭來提高公共經(jīng)濟部門的效率。

(二)轉(zhuǎn)換政府職能， 創(chuàng)新公共經(jīng)濟部門的運行機制。

在市場經(jīng)濟中， 政府的功能是彌補市場的缺陷， 解決市場失靈問題。過去， 公共財政大量地運用于政府相對沒有優(yōu)勢的用途上， 過多地進入那些本應(yīng)由市場力量發(fā)揮作用的領(lǐng)域，特別是競爭性和營利性較強的私人領(lǐng)域， 從而使公共資源投入不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。政府職能的轉(zhuǎn)變， 客觀上要求優(yōu)化和調(diào)整公共支出結(jié)構(gòu)， 把稀缺的財政資源優(yōu)先用于基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生保障、環(huán)境保護、社會安全體系， 以及市政、交通、通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護等領(lǐng)域。這對降低公共經(jīng)濟部門的運作成本， 提高公共經(jīng)濟部門效率是非常重要的。傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟部門由于其壟斷地位， 缺乏生機和活力，導(dǎo)致其效率低下。這種運行機制必須得到改善， 應(yīng)當引入競爭機制， 優(yōu)化組合、競爭上崗， 并可按照國際慣例實行政府部門公共投資項目官員制。

(三)完善對公共經(jīng)濟部門的監(jiān)督機制。

公共經(jīng)濟部門效率低下的一個重要原因是公眾對公共部門缺乏有效的監(jiān)督， 同時其內(nèi)部也沒有完善的監(jiān)督機制。對公共經(jīng)濟部門的活動進行監(jiān)督是政府自身的責任， 更是社會的責任。隨著社會民主程度的提高， 公民參與社會事務(wù)管理主體意識的加強， 人們更加關(guān)注自己的切身利益。降低公共消耗， 提高公共經(jīng)濟部門效率則是公眾監(jiān)督的重要目標。為達到這一目的， 公眾對公共部門的監(jiān)督就要有一定的法律與制度保障。

由于官僚也是理性的“經(jīng)濟人”， 在公共經(jīng)濟活動中， 他們就可能為了自身利益而尋租， 即為實現(xiàn)其私利而濫用權(quán)力以獲取經(jīng)濟利益。尋租不僅扭曲社會資源的正常配置， 還會對政治生活產(chǎn)生嚴重的負面影響。因而， 有必要對公共經(jīng)濟活動的決策和執(zhí)行進行監(jiān)督， 不允許尋租有可乘之機。當然， 這需要合理的制度設(shè)計， 法制的完善， 尤其需要政府機關(guān)內(nèi)部責任意識的強化和公眾監(jiān)督意識的提高。

三、以培養(yǎng)民眾公共經(jīng)濟意識來提升公共經(jīng)濟效率

(一)民眾良好的公共經(jīng)濟意識是提高公共財政使用效率的前提。

實際上，在很多情況下公共經(jīng)濟部門中的政府官員也是理性的“經(jīng)濟人”，他們所考慮的公共經(jīng)濟活動的首要目標不是效率，而是政治利益的得失。這也是最近幾年一些地方大上政績工程背后的動因所在。因為公共經(jīng)濟部門投資的決策缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督機制，公共經(jīng)濟活動在決策和執(zhí)行時就有較大的隨意性，人、財、物的利用率就不會高。甚至導(dǎo)致權(quán)力濫用，產(chǎn)生腐敗和浪費，導(dǎo)致公共財政收入流失，管理部門效率低下。同時，各級政府在決策時，由于民眾參與公共經(jīng)濟的熱情過低，政府得不到有效的信息，也在一定程度上影響了公共財政的使用效率。因此只有民眾積極參與到公共經(jīng)濟管理中來，充分承擔起監(jiān)督的責任，有效運用手中的權(quán)力，才能提高公共財政的利用效率，促進社會公共經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

(二)民眾公共經(jīng)濟意識的提高可以有效促進公共經(jīng)濟收入狀況的改善。

在現(xiàn)代經(jīng)濟社會，稅收是政府財政收入的最重要來源。征稅作為公民個人和法人團體對政府財政收入的強制性捐獻或讓度，實際上是從納稅人的可支配收入中分出若干去滿足政府開支的需要。政府得到稅收，為民眾提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。納稅是對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的購買，同時，良好的稅收制度還可以參與社會財富的再分配，矯正財富分配上的不公正，避免貧富兩極分化而引發(fā)劇烈的社會沖突。公共經(jīng)濟意識提高到一定水平后，民眾將充分了解納稅行為背后的公共經(jīng)濟利益關(guān)系。納稅將真正成為每個人的光榮義務(wù)，不但公民納稅的自覺性增加，各種偷逃稅行為也會成為竊取公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的卑劣行徑，而受到民眾更多的揭露和舉報。因此，民眾公共經(jīng)濟意識的提高會大大改善當前稅收不足的現(xiàn)狀。

(三)民眾良好的公共經(jīng)濟意識是經(jīng)濟社會成熟的標志。

公共經(jīng)濟的發(fā)展是社會進步的表現(xiàn)，同樣，民眾公共經(jīng)濟意識的提高是經(jīng)濟社會成熟的標志。在我國，政府傳統(tǒng)以來包辦一切，直到舊體制被打破，多種經(jīng)濟成分出現(xiàn)，個人所得稅進入人們的生活，人們忽然發(fā)現(xiàn)，政府所做的一切是要我們出錢購買的。人們對于公共經(jīng)濟的這種認識，即使是放在十年前，還是很難被人理解。但現(xiàn)在，卻正在逐漸成為各級政府和社會的共識。只有在一個政治更加民主、經(jīng)濟更加發(fā)達、社會更加進步、人民更加富裕的環(huán)境中，民眾公共經(jīng)濟意識才能真正得到提高，也才能真正具有發(fā)揮作用的空間。公共經(jīng)濟與市場經(jīng)濟體系中各種經(jīng)濟類別有著千絲萬縷的關(guān)系，并且由于與民眾生活息息相關(guān)而更需要得到理解與參與，因此，民眾良好的公共經(jīng)濟意識也是社會主義市場經(jīng)濟健康運行的基礎(chǔ)。從某種意義上說，民眾公共經(jīng)濟意識的提高是經(jīng)濟社會成熟的一種標志。

四、結(jié)語

公共經(jīng)濟部門的效率是衡量公共經(jīng)濟部門服務(wù)水平與質(zhì)量的一個重要指標。公共經(jīng)濟部門的效率的評估和實現(xiàn)都是一個復(fù)雜的過程， 它受到諸多因素的影響。公共經(jīng)濟部門不能回避其當前自身的效率低下問題。要解決這一矛盾， 就要完善公共經(jīng)濟部門效率的評估體系， 并在其效率實現(xiàn)上下功夫， 使公共經(jīng)濟部門經(jīng)濟活動決策科學(xué)化、合理化， 并對其運行實施有效的監(jiān)督。只有做好這些， 公共經(jīng)濟部門才能面向公眾提供更高效的公共產(chǎn)品， 提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而從民眾角度來講，應(yīng)幫助公民樹立正確的公共經(jīng)濟責權(quán)意識，形成正確的公共經(jīng)濟道德觀。只有學(xué)會分析公共經(jīng)濟領(lǐng)域中的某些現(xiàn)象，自覺培養(yǎng)正確的公共經(jīng)濟意識，才能提高對于公共經(jīng)濟的理解能力和宏觀意識，從而最終實現(xiàn)提高公共經(jīng)濟效率的目標?！?/p>

(作者:東南大學(xué)人文學(xué)院行政管理專業(yè)2008級碩士研究生)

注釋:

①黃恒學(xué).公共經(jīng)濟學(xué).北京大學(xué)出版社，2002.

②吳俊培等.公共部門經(jīng)濟學(xué).中國統(tǒng)計出版社，2001，44.

③[美]麥克爾·麥金尼思.毛守龍、李梅譯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟學(xué).三聯(lián)書店，2000，114.

參考文獻:

[1]黃恒學(xué).公共經(jīng)濟學(xué).北京大學(xué)出版社，2002.

[2]吳俊培等.公共部門經(jīng)濟學(xué).中國統(tǒng)計出版社，2001，44.

[3][美]麥克爾·麥金尼思.毛壽龍、李梅譯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟學(xué).三聯(lián)書店，2000，114.