關(guān)于抽象行政行為的可訴性分析

摘要抽象行政行為廣泛存在于社會生活之中，因之而起的法律爭議也層出不窮，但由于受目前我國行政訴訟法受案范圍的局限，此類爭議尚無法進(jìn)入司法訴訟程序，以致于行政相對人的正當(dāng)權(quán)益難以獲得有效救濟(jì)。將抽象行政行為納入行政訴訟是國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)和法律環(huán)境發(fā)展變化所提出的緊迫要求。

關(guān)鍵詞抽象行政行為可訴性司法審查

中圖分類號:D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、抽象行政行為的理論與現(xiàn)實(shí)

抽象行政行為是指行政主體針對廣泛、不特定的對象設(shè)定具有普遍約束力的行為規(guī)范的活動。抽象行政行為包括行政主體制定行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件等行為，基本屬于行政立法活動。這類行為在功能上是從日常紛繁復(fù)雜多樣的具體行政管理活動現(xiàn)象中“抽象”出行政活動領(lǐng)域中人們應(yīng)當(dāng)普遍遵守的、具有高度概括性的行為規(guī)范，而且這類行為所形成的結(jié)果——行政法規(guī)、行政規(guī)章、規(guī)范性文件本身對廣泛的對象具有普遍的約束力，因而稱之為抽象行政行為。所謂具體行政行為，是指行政主體針對特定對象具體適用法律規(guī)范所做出的、只對特定對象產(chǎn)生約束力的行為。①

我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?條規(guī)定:“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！痹?1條具體列舉和概括了人民法院可以對具體行政行為是否合法進(jìn)行審查的受案范圍。第12條第二款又規(guī)定人民法院對于行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令無權(quán)受理。

通常認(rèn)為《行政訴訟法》將抽象行政行為排除在受案范圍之外的主要原因有:

第一、依照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，不宜再授予人民法院對抽象行政行為審查、確認(rèn)并加以撤銷、改變的權(quán)力，故不能受理對行政機(jī)關(guān)抽象行政行為提起的訴訟。

第二、行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為是針對較大范圍和較廣泛的對象實(shí)施的，如果它符合絕大多數(shù)人的利益，則表明該抽象行政行為是正確的，個(gè)別人的利益應(yīng)當(dāng)服從多數(shù)人的利益;如果它侵犯了絕大多數(shù)人們利益，根本的解決方式是通過權(quán)力機(jī)關(guān)或上級行政機(jī)關(guān)撤銷或改變該抽象行政行為，而個(gè)別對象以單獨(dú)的訴訟方式是難以從根本上解決大多數(shù)對象合法權(quán)益受侵犯的問題。②

而如今，行政法律制度事實(shí)上使抽象行政行為獲得了“司法豁免權(quán)”，法院無法用判決方式否定抽象行政行為的效力，這勢必助長了行政機(jī)關(guān)在做出抽象行政行為時(shí)恣意妄為的心態(tài)。因此，制定不合法、不合理的規(guī)范性行政文件成為近年來行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的普遍現(xiàn)象。許多地方政府和職能部門受利益驅(qū)使，亂發(fā)文件、亂收費(fèi)、亂集資，違反規(guī)定審批、許可、罰款等，不但干擾了國民經(jīng)濟(jì)正常、有序、健康的發(fā)展，更嚴(yán)重?fù)p害了廣大人民群眾的切身利益;有的地區(qū)由于百姓基本生活都難以為繼，而經(jīng)常引發(fā)大規(guī)模群體性事件，極大地影響了社會穩(wěn)定。

二、抽象行政行為的可訴性

對抽象行政行為的司法審查是具體行政行為司法審查的內(nèi)在要求。一般而言，有具體行政行為的司法審查就必然伴隨有相應(yīng)的抽象行政行為的司法審查。抽象行政行為作為具體行政行為法律依據(jù)的前提，不對其進(jìn)行司法審查就難以保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

就行政行為接受司法審查問題，WTO規(guī)則這一“國際行政法規(guī)范”在其附件協(xié)定中做出了相應(yīng)規(guī)定，主要體現(xiàn)在《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》(GATS)第6條、《反傾銷協(xié)定》第13條、《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第23條、《海關(guān)估價(jià)協(xié)定》第11條、TRIPS協(xié)議的第62條、GATT第10條等條款中。綜合WTO規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，WTO對各成員提出的要求可粗略歸納為:(1) 行政行為應(yīng)遵循正當(dāng)法律程序，所有的行政決定都必須采用書面形式并出具理由，強(qiáng)調(diào)行政行為的公正性、透明度;(2) 行政行為具有可訴性，應(yīng)接受司法機(jī)關(guān)的審查，從而最終確定行政行為的合法性;(3) 保留或盡快建立對行政行為的司法審查和糾正機(jī)制，并使行政行為達(dá)到“事實(shí)上的客觀和公正”③;(4) 有權(quán)進(jìn)行司法審查的機(jī)關(guān)，應(yīng)獨(dú)立于負(fù)責(zé)行政實(shí)施的機(jī)構(gòu)之外;(5) 司法審查應(yīng)適用“正當(dāng)法律程序”，以此為司法審查原則、標(biāo)準(zhǔn);強(qiáng)調(diào)司法審查過程中要講究證據(jù)的理念，同時(shí)，也應(yīng)給對方以反駁證據(jù)的機(jī)會;(6) 所有不透明、不公正的行政行為都有可能被起訴到法院，接受司法復(fù)審。不合理的、非正當(dāng)?shù)恼姓袨閷⒈恍紴闊o效。如果司法審查做不到這一點(diǎn)，將會被訴求到WTO的專門仲裁機(jī)構(gòu)或遭到他國的報(bào)復(fù)。

我國應(yīng)承擔(dān)WTO協(xié)議項(xiàng)下的義務(wù)，履行做出的相關(guān)承諾。將抽象行政行為納入司法審查范圍、賦予其可訴性是我國行政訴訟法律制度發(fā)展的必然趨勢與選擇。這不僅將解決我國行政訴訟法與WTO規(guī)則的銜接與配合問題，也將解決抽象行政行為自身之間及與法律之間的矛盾和沖突、有利于更好地限制行政權(quán)力的濫用、維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。反之，若不做此種改革與回應(yīng)，則不利于行政訴訟宗旨的真正實(shí)現(xiàn)，不利于建立公開、公平、公正的法制環(huán)境，阻礙民主化的進(jìn)程，將有損于我國的法制形象與聲譽(yù)，并最終影響經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定發(fā)展?！?/p>

(作者:長江大學(xué)政法學(xué)院教師，法學(xué)碩士)

注釋:

①②參見方世榮. 行政法與行政訴訟法. 中國政法大學(xué)出版社1999年版. 第115~116、348~349頁.

③參見朱淑娣，許江暉. 經(jīng)濟(jì)全球化與行政法治國際化及回應(yīng). 當(dāng)代法學(xué)研究.2001年第四期.