預(yù)算單位推行公務(wù)卡結(jié)算制度的探析

【摘 要】 隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政改革的推進(jìn)，預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算制度的推行成為必然。本文主要闡述了在預(yù)算單位推行公務(wù)卡結(jié)算制度的深遠(yuǎn)意義，結(jié)合公務(wù)卡在實(shí)踐中涉及的相關(guān)問題，對公務(wù)卡制度存在的亟待完善的問題作了必要的分析，并提出完善預(yù)算單位公務(wù)卡結(jié)算的建議。

【關(guān)鍵詞】 公務(wù)卡; 結(jié)算制度; 探析

長期以來，一些預(yù)算單位存在大量提取和使用現(xiàn)金現(xiàn)象，不僅給預(yù)算單位的財(cái)務(wù)管理和公務(wù)人員的使用帶來了極大的不便，而且現(xiàn)金支付透明度較低，難于監(jiān)管，容易誘發(fā)現(xiàn)金使用不規(guī)范甚至腐敗的問題。國庫集中支付改革后，財(cái)政資金支付使用日益規(guī)范，但現(xiàn)金的結(jié)算、使用仍然缺乏有效監(jiān)控。

2008年1月30日，中央紀(jì)委、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合召開全國公務(wù)卡改革試點(diǎn)電視電話會議，公務(wù)卡作為2008 年財(cái)政改革工作的亮點(diǎn)正式提上議程。同時(shí)，《國務(wù)院關(guān)于編制2008年中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》提出，要“加快推行公務(wù)卡試點(diǎn)”。中央紀(jì)委第十七屆二次全會也強(qiáng)調(diào)，要“在中央和省級預(yù)算單位推行公務(wù)卡制度”，其目的就是要通過建立公務(wù)卡結(jié)算制度，完善國庫管理，從源頭上治理腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。公務(wù)卡結(jié)算制度受到如此重視，是因?yàn)楣珓?wù)卡作為一種現(xiàn)代化支付結(jié)算工具，無論對提高財(cái)政財(cái)務(wù)透明度、推進(jìn)從源頭防治腐敗，還是對加強(qiáng)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理、推進(jìn)全國銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，都具有重要意義。

一、公務(wù)卡概述

公務(wù)卡是行政事業(yè)單位公務(wù)支出結(jié)算時(shí)使用的銀行卡統(tǒng)稱。公務(wù)卡改革是國庫集中支付改革的延伸，是加強(qiáng)國庫集中支付管理的一種輔助手段，即將原來以授權(quán)支付方式從單位零余額賬戶提取現(xiàn)金的業(yè)務(wù)改為通過公務(wù)卡方式支付。

公務(wù)卡是指預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡既具備普通信用卡所具有的授信消費(fèi)等共同屬性，又具有財(cái)政財(cái)務(wù)管理屬性，是財(cái)政財(cái)務(wù)管理規(guī)范與銀行卡結(jié)算方式結(jié)合而成的一種新型管理工具和手段。

二、公務(wù)卡結(jié)算制度推行的重大意義

公務(wù)卡結(jié)算制度是以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以銀行卡為載體的現(xiàn)代財(cái)政支付管理制度，是通過銀行卡實(shí)現(xiàn)財(cái)政財(cái)務(wù)管理公開和消費(fèi)透明的一種新型產(chǎn)品和制度創(chuàng)新，推行公務(wù)卡結(jié)算制度的重大意義在于以下三個(gè)方面。

(一)對政府和財(cái)政部門來說，有利于提高財(cái)政財(cái)務(wù)管理透明度

公務(wù)卡的推出有利于加強(qiáng)公務(wù)支出流程與數(shù)據(jù)的管理，加強(qiáng)財(cái)政資金支付使用全過程的監(jiān)控，提高資金使用的安全性和規(guī)范性;增加預(yù)算執(zhí)行信息的透明度，提高預(yù)算收支信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，為財(cái)政運(yùn)行管理提供可靠的信息參數(shù)。這也是從源頭上防止腐敗和減少違法違規(guī)行為的重要舉措。

(二)對于用卡單位(預(yù)算單位)來說，有利于提升單位財(cái)務(wù)管理水平

采用公務(wù)卡進(jìn)行消費(fèi)，可以通過銀行卡對日常支出和商務(wù)費(fèi)用進(jìn)行管理控制，對過程進(jìn)行全面監(jiān)控，堵塞漏洞。同時(shí)，可以強(qiáng)化資金管理，減少了私挪公款、貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，大大簡化了用卡單位的財(cái)務(wù)流程，免除了現(xiàn)金預(yù)支、開具支票等繁瑣步驟，提高了用卡單位的財(cái)務(wù)管理效率。

(三)對于各發(fā)卡機(jī)構(gòu)來說，有利于促進(jìn)銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展

公務(wù)卡的推出滿足了公務(wù)開支的市場需求，完善了銀行卡的品種和功能，拓展了銀行卡支付空間，密切了發(fā)卡機(jī)構(gòu)與政府部門及事業(yè)單位的良性互動關(guān)系，為發(fā)卡機(jī)構(gòu)提供了更多拓展其他相關(guān)金融業(yè)務(wù)的機(jī)會。

三、公務(wù)卡推廣和公務(wù)卡在防治腐敗方面存在的問題和不足

(一)推廣運(yùn)用公務(wù)卡結(jié)算方式存在的問題

1.預(yù)算單位人員對公務(wù)卡改革認(rèn)識不足。我國傳統(tǒng)的“一手交錢，一手交貨”消費(fèi)觀念根深蒂固。在我國幾千年經(jīng)濟(jì)生活中，現(xiàn)錢現(xiàn)貨交易已是一種司空見慣的模式，也是人們普遍認(rèn)同的，這種傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念和支付方式根深蒂固地存在于人們的意識形態(tài)中。推廣公務(wù)卡消費(fèi)方式，商家由于要支付一定的手續(xù)費(fèi)，從經(jīng)濟(jì)利益上考慮，希望實(shí)行現(xiàn)金交易，而且消費(fèi)者也不習(xí)慣采用這種方式，因此潛意識里不自覺地進(jìn)行著抵制，在一定程度上影響了公務(wù)卡的推進(jìn)。

2.公務(wù)卡用卡環(huán)境不理想。(1)由于POS機(jī)的布放點(diǎn)有限，除部分商家設(shè)有POS機(jī)外，大部分商家沒有POS機(jī)，即POS機(jī)投放的點(diǎn)、面不夠，公務(wù)人員在許多地方從事公務(wù)活動時(shí)不能刷卡，只能個(gè)人先墊付現(xiàn)金，待報(bào)銷后再到銀行取出。例如，到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道、邊遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)出差等，都要事先準(zhǔn)備現(xiàn)金。(2)我國銀行卡產(chǎn)業(yè)近年來才得到大規(guī)模發(fā)展，人們對銀行卡的認(rèn)識還有一個(gè)過程，還不習(xí)慣于用銀行卡從事消費(fèi)或商品交易活動。(3)我國銀行卡在宣傳使用、安全性以及糾紛的解決上等方面尚達(dá)不到先進(jìn)國家的水平，也在很大程度上導(dǎo)致了人們對銀行卡的抵觸、觀望情緒。

(二)公務(wù)卡在防治腐敗方面存在的不足

1.公務(wù)卡仍不能從根本上避免腐敗。從公務(wù)卡消費(fèi)的執(zhí)行過程和目的來說，公務(wù)卡消費(fèi)方式解決了以往易發(fā)生的湊票報(bào)銷、虛開報(bào)銷發(fā)票金額等腐敗行為，增加了公務(wù)消費(fèi)的透明度，一定程度上抑制了腐敗行為的發(fā)生。但它畢竟只是一種技術(shù)手段，還存在一些漏洞:(1)實(shí)行公務(wù)卡消費(fèi)時(shí)，仍可能依然存在虛假開支情況。一些人仍可以在與供應(yīng)商協(xié)調(diào)好后，打出與所消費(fèi)不一致的小票與發(fā)票。(2)公務(wù)消費(fèi)吃回扣的問題將依然存在，公務(wù)卡消費(fèi)達(dá)到一定金額后，一些人仍能得到商家提供的一定比例的現(xiàn)金返還。作為公務(wù)卡，無法從根本上解決腐敗問題，只有從根基上出臺相關(guān)措施抑制腐敗，才能有效抑制此類問題的發(fā)生。

2.公務(wù)卡并不能解決日常開支中存在的浪費(fèi)問題。存在浪費(fèi)是因?yàn)楣珓?wù)費(fèi)用可以隨意支取。公務(wù)卡只是把現(xiàn)金消費(fèi)變成了卡類消費(fèi)，用卡單位仍可以在采購、招待支出中與供應(yīng)商達(dá)成私下協(xié)議，造成浪費(fèi)。同時(shí)由于POS機(jī)使用的不普及，可能會助長一些人在公務(wù)接待中超標(biāo)準(zhǔn)消費(fèi)，甚至名正言順地進(jìn)行奢侈浪費(fèi)，會助長“高檔”消費(fèi)。因此，公務(wù)消費(fèi)、招待費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)的有效控制并不能通過公務(wù)卡得以實(shí)現(xiàn)，浪費(fèi)問題必須從根本下手，才能得以解決。

3.公務(wù)卡主要是監(jiān)督預(yù)算內(nèi)支出，預(yù)算外資金則難以控制。按照目前我國的財(cái)務(wù)體制，政府財(cái)務(wù)除了預(yù)算內(nèi)部分，還有非稅收入。這部分預(yù)算外收入，是指除稅收以外的政府收入，包括行政事業(yè)性收費(fèi)、政府基金、罰沒收入、土地出讓金等。預(yù)算外收入就像地方的“私房錢”，監(jiān)管空缺難以控制。大量預(yù)算外資金的存在，使腐敗產(chǎn)生的土壤并沒有被根本鏟除。因此，在加快推進(jìn)公務(wù)消費(fèi)改革中，如不加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，在遏制公款濫用與腐敗問題上，公務(wù)卡的作用就是十分有限的。

四、全面推廣公務(wù)卡結(jié)算制度的建議和想法

要全面推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算方式改革，提高財(cái)政資金的使用效益，增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)預(yù)算單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，可從以下幾個(gè)方面穩(wěn)步推進(jìn)。

(一)統(tǒng)一認(rèn)識，相關(guān)部門應(yīng)齊心協(xié)力推進(jìn)公務(wù)卡結(jié)算方式改革

公務(wù)卡在我國是一種創(chuàng)新性公務(wù)支付模式，是在公務(wù)小額支出中率先全面使用非現(xiàn)金支付工具、減少現(xiàn)金使用、利用銀行卡支付系統(tǒng)來逐步實(shí)現(xiàn)對公務(wù)小額支付的全程監(jiān)控，便于加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)管理。因此財(cái)政部門、人民銀行、預(yù)算單位、發(fā)卡銀行等要統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，積極配合，形成多部門分工協(xié)作、高效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制，解決公務(wù)員推行工作中遇到的新情況和新問題，確保公務(wù)卡結(jié)算方式的順利推進(jìn)。

(二)加強(qiáng)宣傳，創(chuàng)造良好的國庫管理制度改革和公務(wù)卡結(jié)算方式推行相結(jié)合的輿論環(huán)境

要充分、有效地利用各種媒體，采取多種形式廣泛、深入地進(jìn)行公務(wù)卡推廣和宣傳工作，消除傳統(tǒng)的現(xiàn)金交易和支付方式的影響。加強(qiáng)對持卡人的用卡安全教育，特別是對預(yù)算單位進(jìn)行廣泛的宣傳動員，引導(dǎo)公務(wù)人員盡快掌握推行公務(wù)卡的目的、意義、操作規(guī)則及可能出現(xiàn)的交易風(fēng)險(xiǎn)，提高公務(wù)人員對公務(wù)卡推行工作的感性認(rèn)識，提高用卡人的操作能力，為公務(wù)卡的推廣創(chuàng)造有利外部環(huán)境。

(三)完善銀聯(lián)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，拓展公務(wù)卡使用范圍

1.可考慮由財(cái)政部、人民銀行和各商業(yè)銀行總行、銀聯(lián)總公司等部門協(xié)商，出臺相應(yīng)的激勵政策，研究對特約商戶的財(cái)稅支持政策，對受理公務(wù)卡的定點(diǎn)商戶給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠，積極鼓勵POS機(jī)的布設(shè)，提高商家刷卡的積極性，提高公務(wù)支出集中領(lǐng)域特約商戶普及率。2.財(cái)政部門和預(yù)算單位在選定公務(wù)支出(包括政府采購)定點(diǎn)單位時(shí)，應(yīng)將具備受理公務(wù)卡作為必需條件，有效督促商家加大POS機(jī)的投放力度，增強(qiáng)預(yù)算單位和持卡人的刷卡意識。3.在公務(wù)卡推廣過程中，對于公務(wù)人員反映尚不能受理公務(wù)卡或服務(wù)不周的商戶，人民銀行和財(cái)政部門應(yīng)共同配合，采取措施，積極引導(dǎo)商戶受理銀行卡和改進(jìn)服務(wù)。

(四)盡快修訂預(yù)算法，建立一套完備的預(yù)算報(bào)告制度、預(yù)算監(jiān)控制度以及預(yù)算聽證制度

完善人大制度，強(qiáng)化對財(cái)政預(yù)算的審議和監(jiān)督;加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，甚至取消大量存在的預(yù)算外收入，增強(qiáng)預(yù)算的完整性，提高監(jiān)督的有效性。同時(shí)，推進(jìn)公務(wù)消費(fèi)改革，解決公務(wù)人員或者領(lǐng)導(dǎo)干部裁量權(quán)過大的問題，增加公務(wù)財(cái)務(wù)支出預(yù)算的透明度;對公務(wù)消費(fèi)腐敗采取“零容忍”原則。只有這樣，才能從根本上消除和減少公務(wù)消費(fèi)中腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

(五)加強(qiáng)公務(wù)卡應(yīng)用的基礎(chǔ)制度建設(shè)

建立健全與公務(wù)卡改革相關(guān)的配套制度，用制度規(guī)范改革的實(shí)施過程，用制度約束單位的公務(wù)消費(fèi)行為，用制度控制代理銀行的業(yè)務(wù)服務(wù)行為，使財(cái)政資金在國庫單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)行，使業(yè)務(wù)辦理在制度的框架內(nèi)操作。行政法制上缺乏對公務(wù)消費(fèi)的監(jiān)督和約束機(jī)制，更缺乏對違紀(jì)違章行為的處罰和糾正機(jī)制，這些約束不足是導(dǎo)致持卡人違反紀(jì)律的一大原因。

(六)加強(qiáng)對國家工作人員(持卡人)的思想道德教育

加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作有兩條防線，一是思想道德防線;二是黨紀(jì)政紀(jì)和法律防線。而思想道德防線是首要的、基本的一道防線，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的有效途徑。通過思想道德教育，以人民公仆的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求國家工作人員，全心全意為人民服務(wù)，并使持卡人充分意識到腐敗的不道德和不光彩，減少貪污浪費(fèi)，抵制腐化。同時(shí)，國家工作人員思想道德教育不是到出了問題時(shí)才能派上用場的“滅火器”，而是一項(xiàng)經(jīng)常性、系統(tǒng)性的工程。

總之，公務(wù)卡是規(guī)范現(xiàn)金管理的一種有效工具，不僅有利于加強(qiáng)對公務(wù)支出的全程監(jiān)控，提高財(cái)政性資金支出的透明度，而且是減少財(cái)政資金活動的中間環(huán)節(jié)，強(qiáng)化預(yù)算約束的重要手段，同時(shí)也是遏制公務(wù)消費(fèi)中腐敗行為的一種有力手段。但公務(wù)卡不是“萬能”卡，將反腐的希望單單寄托在一張卡上顯然是不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)閷τ谝豁?xiàng)浩大的工程而言，單方面的舉措會顯得形單影孤。致力完善、嚴(yán)厲且執(zhí)行有力的制度建設(shè)，再加上高新的技術(shù)后盾，筆者相信:在眾多制約因素的合力圍殲下，腐敗一定能得到遏制。●

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