我國(guó)行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式選擇分析

【摘 要】 本文從行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式與公共管理的網(wǎng)格/團(tuán)體理論關(guān)系矩陣入手，分析了行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式對(duì)應(yīng)的文化倫理及其管理手段，采取經(jīng)濟(jì)學(xué)交易成本方法分析政府選擇特定模式的條件，總結(jié)了行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式選擇的理論。

【關(guān)鍵詞】 行政性公共財(cái)產(chǎn); 網(wǎng)格/團(tuán)體文化倫理; 管理模式; 交易成本

一、行政性公共財(cái)產(chǎn)的含義

行政性公共財(cái)產(chǎn)也稱行政性國(guó)有資產(chǎn)，是指由行政部門占有、使用的，在法律上確立為國(guó)家所有的、能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和，包括國(guó)家撥給行政部門的資產(chǎn)、行政部門按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)以及接受饋贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。也就是說(shuō)，它指行政機(jī)關(guān)占用的所有權(quán)屬于國(guó)家所有的資產(chǎn)，法律上強(qiáng)調(diào)國(guó)家擁有完全產(chǎn)權(quán)，而單位和個(gè)人不得占為己有、私自處置和收益的公共財(cái)產(chǎn)。所謂的行政機(jī)關(guān)，是行使國(guó)家職能、管理國(guó)家事務(wù)的各種機(jī)關(guān)的統(tǒng)稱。根據(jù)實(shí)際管理慣例，本文采用廣義行政機(jī)關(guān)的概念，按照其在國(guó)家機(jī)構(gòu)中的地位和作用，可以分為權(quán)力機(jī)構(gòu)即全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì);國(guó)家行政機(jī)構(gòu)即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其工作機(jī)構(gòu);司法機(jī)構(gòu)即法院、檢察院、警察、監(jiān)獄等。另外，我國(guó)按照一定原則并經(jīng)過(guò)法律手續(xù)組織的、列入國(guó)家行政編制、在預(yù)算管理上視同行政單位管理的黨派及社會(huì)團(tuán)體也包括在行政單位之內(nèi)。

二、公共財(cái)產(chǎn)管理模式的爭(zhēng)論

公共財(cái)產(chǎn)管理思想的差異主要是集中控制、私有化產(chǎn)權(quán)和自治管理三個(gè)派別，他們分別對(duì)公共財(cái)產(chǎn)管理模式提出了自己的看法。

(一)以政府集中控制為唯一方案

當(dāng)稀缺資源是公共所有時(shí)，沒(méi)有人會(huì)節(jié)約使用一種公共資源，也沒(méi)有人會(huì)將資源的所有制安排給其他人，即人們所熟知的“公地悲劇”。對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)的“公地悲劇”，有學(xué)者贊同國(guó)家實(shí)行集中控制和管理的方案。加利特·哈丁認(rèn)為:“在一個(gè)雜亂的世界上，如果想要避免毀滅，人民就必須對(duì)外在于他們個(gè)人心靈的強(qiáng)制力，用霍布斯的術(shù)語(yǔ)來(lái)說(shuō)就是對(duì)‘利維坦’表示臣服”。對(duì)公共財(cái)產(chǎn)實(shí)行集中控制和管理的政策方案已經(jīng)得到廣泛的贊同，在第三世界國(guó)家尤為如此。

(二)市場(chǎng)化方法為解決方案

市場(chǎng)化方案提倡者認(rèn)為，凡是資源屬于公共所有的地方，就會(huì)導(dǎo)致很大的外部性。德姆塞茨(Demsetz H.)認(rèn)為，公共財(cái)產(chǎn)排除了使用財(cái)產(chǎn)就要付費(fèi)的體制，因此強(qiáng)制實(shí)行私有財(cái)產(chǎn)制度，才能將由公共財(cái)產(chǎn)導(dǎo)致的外部成本內(nèi)在化。他認(rèn)為私有化是最優(yōu)的解決辦法。

(三)自治管理的治理方案

美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆在大量實(shí)證案例研究的基礎(chǔ)上，開(kāi)發(fā)了自主治理公共財(cái)產(chǎn)的制度理論，從而在私有化理論和國(guó)家控制理論基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展了解決公地悲劇的理論。埃莉諾·奧斯特羅姆用博弈論的方法探索了在理論上可能的政府與市場(chǎng)之外的自主治理的可能性，中心思想是一群相互依賴的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、逃避責(zé)任或其它機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，保持自己努力所形成的剩余。

三、公共財(cái)產(chǎn)管理模式與網(wǎng)格/團(tuán)體文化理論

關(guān)于如何進(jìn)行公共管理的話題，人們總在不斷地探索，長(zhǎng)期以來(lái)關(guān)于如何選擇管理國(guó)家經(jīng)濟(jì)的模式問(wèn)題上一直圍繞市場(chǎng)和政府的關(guān)系爭(zhēng)論不休。網(wǎng)格/團(tuán)體文化理論(grid-group culture theory)作為一種分析方式，起源于世界著名的人類學(xué)家瑪麗·道格拉斯(1982)的作品，如今已經(jīng)被廣泛用于社會(huì)科學(xué)界的制度分析。網(wǎng)格表示我們生活被習(xí)俗和規(guī)則所限制的程度，其功能是縮小以個(gè)人協(xié)商為基礎(chǔ)的生活范圍;團(tuán)體則表示個(gè)人選擇受團(tuán)體選擇限制的程度，其結(jié)果是將個(gè)人整合到集體中。網(wǎng)格和團(tuán)體在公共管理中是根本性的。過(guò)去關(guān)于政府本質(zhì)的爭(zhēng)論均集中于在多大程度上依據(jù)規(guī)則機(jī)械的做法與運(yùn)用智者判斷和就事論事的權(quán)衡。關(guān)于如何進(jìn)行公共管理，可以把“網(wǎng)格”和“團(tuán)體”的向度放在一起，組成一個(gè)簡(jiǎn)單的矩陣，界定出一些基于文化倫理的基本的組織框架(見(jiàn)表1)。

文化倫理組織類型的框架促使我們思考公共管理的多樣性，而不是非此即彼的兩分法那么簡(jiǎn)單。這里只考慮積極的公共管理模式，即將文化理論的三種積極模式對(duì)應(yīng)于公共財(cái)產(chǎn)管理的三種模式和三種管理手段。每一種文化倫理決定的組織類型決定了公共財(cái)產(chǎn)管理模式的方向和手段。表2描述了三者之間的關(guān)系。

在公共財(cái)產(chǎn)的管理問(wèn)題上，等級(jí)主義趨向于政府集中控制管理，對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的管理采取集中所有權(quán)、集中控制、集中審批的方式，一般能夠達(dá)到較高的行政效率，促進(jìn)令行禁止，雷厲風(fēng)行;個(gè)人主義趨向于取消政府的集中控制管理，采取用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)化的方式，將公共財(cái)產(chǎn)私有化或者交給私人進(jìn)行管理;平等主義的文化倫理要求公共財(cái)產(chǎn)管理應(yīng)考慮到直接相對(duì)人的利益，這就要求公共財(cái)產(chǎn)管理不僅滿足政府部門命令上達(dá)下傳、嚴(yán)格執(zhí)行的行政效率，也不僅是學(xué)習(xí)企業(yè)部門追求利潤(rùn)、重視成本的經(jīng)濟(jì)效率，還要基于羅爾斯所提出的“無(wú)知的面紗”下通過(guò)個(gè)人意愿、民主過(guò)程、投票抉擇等機(jī)制，形成普遍公正、公平、公開(kāi)的公共財(cái)產(chǎn)管理模式。

四、行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式選擇——基于交易成本的分析

表2列出公共財(cái)產(chǎn)管理的文化倫理、公共財(cái)產(chǎn)管理模式與手段關(guān)系矩陣，在公共財(cái)產(chǎn)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)到底應(yīng)該采取哪種模式，至今人們也未取得一致意見(jiàn)。新西蘭著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家穆雷·霍恩認(rèn)為，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)的過(guò)程中，有效的公共管理應(yīng)當(dāng)確保交易費(fèi)用最小化，這是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的分析方式。在此也利用交易成本的方法來(lái)分析行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式和方法的選擇。

(一)選擇制度性工具

上文中關(guān)于公共財(cái)產(chǎn)管理模式已有了三種爭(zhēng)論，即等級(jí)主義的集中控制式、個(gè)人主義的自由市場(chǎng)式、平等主義的自主治理式。究竟用哪種方式來(lái)管理行政性公共財(cái)產(chǎn)，這三種模式對(duì)應(yīng)了三種制度工具。

1.行政性公共財(cái)產(chǎn)管理主體集中控制公共財(cái)產(chǎn)的程度。這種控制力量會(huì)隨著政府主體對(duì)部門財(cái)產(chǎn)控制能力的大小而變化，令這種控制程度為D，變化范圍從“分散管理”到“完全集中控制”，用[0，1]表示。

2.行政性公共財(cái)產(chǎn)管理環(huán)節(jié)可市場(chǎng)化程度的大小。市場(chǎng)化程度的大小隨著公共財(cái)產(chǎn)的管理環(huán)節(jié)對(duì)于公共財(cái)產(chǎn)公共性大小以及政府職能轉(zhuǎn)變而變化，令市場(chǎng)化程度為M，變化范圍從“不可采用市場(chǎng)化機(jī)制”到“完全可以實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化機(jī)制”，用[0，1]表示。

3.外部監(jiān)督主體參與權(quán)力的大小反映了行政部門以外的力量對(duì)于行政性公共財(cái)產(chǎn)管理的參與權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力的大小。公共管理過(guò)程中有些規(guī)定了公眾參與執(zhí)行領(lǐng)域的決策權(quán)利，例如必須告知公眾即將作出的決策，給予公眾作出評(píng)議的機(jī)會(huì)，令這種外部參與程度為P，變化范圍從“沒(méi)有參與權(quán)力”到“完全有參與的權(quán)力”，用[0，1]表示。

(二)交易成本分析及我國(guó)行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式的選擇

交易成本是指產(chǎn)權(quán)從一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體向另一個(gè)主體轉(zhuǎn)移過(guò)程中所有需要花費(fèi)的資源的成本，包括一次性交易(發(fā)現(xiàn)交易機(jī)會(huì)、洽談交易、監(jiān)督)的成本和保護(hù)制度結(jié)構(gòu)的(如維持司法體系和警察力量)成本。在公共財(cái)產(chǎn)管理領(lǐng)域中對(duì)于公共部門來(lái)說(shuō)存在四種交易成本，即決策成本(EC)、委托成本(PC)、代理成本(AC)以及行政管理成本(MC)。下面就用交易成本的分析方法來(lái)探索公共財(cái)產(chǎn)的管理制度。

令D[0，1]，M[0，1]，P[0，1]，使得TC=EC+PC+AC+MC的值最小

其中:EC=aD+bM+cP;PC=dD+eM+fP;

AC=oD+pM+qP;MC=rD+sM+tP。

四個(gè)交易成本等式中的參數(shù)意義分析如下:

1.決策成本(EC)。公共財(cái)產(chǎn)有可能集中控制在政府手中，有可能分散在各個(gè)部門進(jìn)行管理如事業(yè)單位公共財(cái)產(chǎn)或公共設(shè)施類公共財(cái)產(chǎn)，也有可能將管理權(quán)力下放到社區(qū)中。隨著政府對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的控制力度的增強(qiáng)，政府關(guān)于公共財(cái)產(chǎn)有關(guān)管理方面的決策成本降低，因此a是負(fù)值。公共財(cái)產(chǎn)可市場(chǎng)化程度越高，公共討論進(jìn)行決策的成本就越低，因此b是負(fù)值。外部力量參與權(quán)力越大的話，對(duì)于公共管理決策過(guò)程的牽制就越大，因此c是正值。

2.委托成本(PC)。不斷加強(qiáng)的政府控制力量，使得政府更容易對(duì)行政性公共財(cái)產(chǎn)的具體管理進(jìn)行干涉，增加了委托問(wèn)題，所以d是正的;但公共財(cái)產(chǎn)的可市場(chǎng)化程度越高，政府直接干預(yù)的可能性就越小，所以e是負(fù)的;如果外部力量很難參與公共財(cái)產(chǎn)的管理決策或?qū)藏?cái)產(chǎn)管理行為有所影響時(shí)，委托問(wèn)題就相對(duì)增加了，所以f是負(fù)的。

3.代理成本(AC)。政府集中管理公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力和力量越大，代表政府控制力量越大，那么各代理管理公共財(cái)產(chǎn)的公共部門利用公共財(cái)產(chǎn)謀取私利的可能性就越小，代理成本就越低，因此o是負(fù)值。公共財(cái)產(chǎn)管理的相關(guān)業(yè)務(wù)公共性越強(qiáng)，可市場(chǎng)化的可能性就越小，那么占有使用公共財(cái)產(chǎn)的部門侵犯公共財(cái)產(chǎn)和公共利益的可能性就越低，代理成本也就越低，因此p是正的。同理，外部力量參與決策或監(jiān)督的權(quán)力越大，公共部門發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)、侵犯公共利益的可能性就越低，因此q是負(fù)的。

4.行政管理成本(MC)。政府集中管理公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力和力量越大，代表政府控制力量越大，避免了公共財(cái)產(chǎn)管理權(quán)力分散在占有使用部門，從而可以降低公共部門之間協(xié)調(diào)管理的行政管理成本，因此r是負(fù)值。公共財(cái)產(chǎn)管理可市場(chǎng)化的可能性越大，越可以借鑒私營(yíng)部門的管理方法或者將公共財(cái)產(chǎn)部分業(yè)務(wù)承包給私營(yíng)部門管理，如此可以引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)化方法，降低行政管理成本，因此s是負(fù)的。同理，外部力量參與決策或監(jiān)督的權(quán)力越大，公共部門發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)、侵犯公共利益的可能性就越低，因此q是負(fù)的。

總成本TC=(a+d+o+r)D+(b+e+p+s)M+(c+f+q+t)P

我國(guó)公共財(cái)產(chǎn)管理體制和模式的選擇，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)講，可以根據(jù)交易費(fèi)用的理論來(lái)作出抉擇。從上文關(guān)于文化倫理理念、管理模式以及管理手段的分析矩陣中可以看出，每一種管理理念和管理手段都有其自身的缺點(diǎn)，克服每種管理倫理和手段“阿喀琉斯腳跟”的最好辦法是:融合三種管理倫理和管理手段的長(zhǎng)處，避免其缺點(diǎn)，盡可能地降低交易費(fèi)用。

如何融合三種管理倫理和管理手段，提高公共部門管理公共財(cái)產(chǎn)的績(jī)效，仍是一個(gè)有待深入探索的課題。在這里，筆者就公共管理的文化倫理、管理模式、管理手段，并根據(jù)行政部門的實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)應(yīng)于行政性公共財(cái)產(chǎn)管理的不同層次，嘗試提出行政性公共財(cái)產(chǎn)管理的模式設(shè)想“三論”。

一是政府決策和行政主管層面——等級(jí)主義的“整體政府論”。

公共財(cái)產(chǎn)的重要性和保護(hù)的要求在憲法、行政法規(guī)上都有體現(xiàn)，但政府各部門或地方違反規(guī)定行事的現(xiàn)象卻層出不窮，公共財(cái)產(chǎn)管理的行政效率目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，公共財(cái)產(chǎn)管理整體狀況不容樂(lè)觀。

從實(shí)際情況來(lái)看，職能部門直接掌握經(jīng)濟(jì)資源，在政府與部門之間的利益關(guān)系中處于平等抗衡的地位，部門或個(gè)人占有使用財(cái)政資金撥款形成的公共財(cái)產(chǎn)，卻把公共財(cái)產(chǎn)當(dāng)成部門財(cái)產(chǎn)或者個(gè)人財(cái)產(chǎn)。而實(shí)際上，政府與其各個(gè)部門之間是行政上的委托—代理、整體與個(gè)體的關(guān)系，政府部門占有使用的公共財(cái)產(chǎn)是政府委托其職能部門履行職責(zé)所必需的物質(zhì)條件，而非借之以改善部門利益和個(gè)人利益的私有財(cái)產(chǎn)。在政策和行政主管層面實(shí)行政府集中控制公共財(cái)產(chǎn)的邊際成本a+d+o+r<0，強(qiáng)調(diào)等級(jí)主義的管理文化倫理理念，采用整體政府、集中控制的管理手段可以使得交易成本最小。因此，改革公共財(cái)產(chǎn)管理體制，必須從政府決策和行政層面貫徹等級(jí)主義的理念和“整體政府論”的管理思想，將行政性公共財(cái)產(chǎn)的公共產(chǎn)權(quán)全部收歸行政性公共財(cái)產(chǎn)主管機(jī)構(gòu)所有，以此杜絕部門和個(gè)人利用公共財(cái)產(chǎn)和侵犯公共利益以積累部門財(cái)產(chǎn)利益和個(gè)人財(cái)產(chǎn)利益。

二是行政性財(cái)產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)日常管理層面——個(gè)人主義的“市場(chǎng)交易論”。

行政性公共財(cái)產(chǎn)管理中存在的預(yù)算額度最大化、成本偏高、效率低下、管理積極性不高的現(xiàn)象可以通過(guò)在日常管理層面引入市場(chǎng)機(jī)制，或內(nèi)部模擬市場(chǎng)來(lái)解決。此時(shí)，對(duì)于公共性不強(qiáng)的行政性公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行市場(chǎng)化管理的邊際成本，采用個(gè)人主義的管理文化倫理理念、選擇市場(chǎng)化控制是理性的。第一，對(duì)于單位占有使用的房產(chǎn)、車輛可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)產(chǎn)管理模式，引入內(nèi)部市場(chǎng)，要求占有使用部門對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的使用支付租金，租金由財(cái)政預(yù)算安排，管理機(jī)構(gòu)租金收入須入財(cái)政專戶。第二，至于房產(chǎn)、車輛、設(shè)備等大額資產(chǎn)的維修、保養(yǎng)、清潔等服務(wù)性強(qiáng)，但不具備公共品性質(zhì)的服務(wù)項(xiàng)目可以招標(biāo)承包給私人機(jī)構(gòu)管理，以降低行政機(jī)構(gòu)專門機(jī)構(gòu)專門人員負(fù)責(zé)管理的成本。第三，設(shè)立激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)節(jié)約，提高管理單位努力管好行政性公共財(cái)產(chǎn)的積極性。眾所周知，企業(yè)通常采取提成、加薪等激勵(lì)機(jī)制提高員工的積極性，行政性公共財(cái)產(chǎn)使用管理方面也可加以效仿。

三是行政性公共財(cái)產(chǎn)管理監(jiān)督層面——平等主義的“高度參與論”。

公共財(cái)產(chǎn)來(lái)源于公共資金，也就是納稅人的貢獻(xiàn)，所有納稅人都是利益相關(guān)者，更多公眾要求政府公開(kāi)公共管理的信息知曉權(quán)。如果政府在使用公共財(cái)產(chǎn)之前更多地重視公眾的反應(yīng)以及引入公眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督，那么就會(huì)避免層出不窮的貧困或?yàn)?zāi)難出現(xiàn)等不協(xié)調(diào)的公共財(cái)產(chǎn)管理事故，公共財(cái)產(chǎn)的使用和管理也會(huì)更加合規(guī)、合情、合理一些。

在現(xiàn)代民主發(fā)展的進(jìn)程中，再也難以將政府部門及其管理封閉起來(lái)，政府必須打開(kāi)門戶，在行政性公共財(cái)產(chǎn)預(yù)算、決策、配置、使用、評(píng)估、處置等環(huán)節(jié)使公眾參與進(jìn)來(lái)，聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，接受公眾的監(jiān)督。用詹姆斯·布坎南的觀點(diǎn)來(lái)講，“在一切關(guān)系到制定規(guī)則的規(guī)則方面應(yīng)該最大限度地引入超多數(shù)投票機(jī)制”，使公眾高度參與。外部力量參與決策的邊際成本c+f+q+t<0，選擇完全由行政部門外部力量決定如何管理公共財(cái)產(chǎn)，即采用自主治理的理念，實(shí)行平等主義的文化倫理理念，實(shí)現(xiàn)管理的民主化才是交易成本最小、最經(jīng)濟(jì)的選擇。因此，改革行政性公共財(cái)產(chǎn)管理模式，在監(jiān)督管理層面采用平等主義的“高度參與論”方法，利用民主的監(jiān)督機(jī)制限制政府及其部門的權(quán)力濫用，也是重要的方法?！?/p>

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