清代前期文官選任制度之演變

張振國

摘要：關(guān)于清代文官選任制度，目前學(xué)界大都根據(jù)光緒朝《大清會典》所載清后期的情況作靜態(tài)的概述，鮮有對制度在前期的演變過程作動態(tài)的考察。按照選任方式的不同，清代文官可分為兩大群體：中央京堂以上、地方布按以上高級官員和京官司員以下、外官道府以下中下級官員，二者在選任制度上的變化明顯不同。高級官員選任制度的變化主要表現(xiàn)在由會推和論俸推升制度改為開列具題，結(jié)合特簡授官，皇帝牢牢控制這部分官員的選任。中下級官員選任制度的演變，集中體現(xiàn)在從月選中分出以題缺為主要內(nèi)容的留選制度，使中下級官員中的要缺，轉(zhuǎn)由各部院長官和地方督撫于屬員中揀選有才能者就近補授，具有一定的行政合理性。這兩方面的改變都分割了吏部的選官權(quán)力，并對清代政治造成了不同程度的影響。

關(guān)鍵詞：清代；文官；任官制度；開列；留選

中圖分類號：K249文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0559－8095(2009)02－0095－07

官員的選任是官制的重要內(nèi)容，它不僅關(guān)系到朝廷對行政機構(gòu)的用人安排和選官權(quán)力的分配。而且影響王朝的吏治，因此，歷代均至為重視，清代亦不例外，并在因仍明制的基礎(chǔ)上形成有清一代獨具特色的選任官員制度。關(guān)于這一制度，學(xué)界多有論述，但大都根據(jù)現(xiàn)今常見的光緒朝《大清會典》所載清后期的情況作靜態(tài)的概說，至于其在清代前期演變的過程，鮮有言及者。而后者正是前者得以形成的基礎(chǔ)，從這層意義上來說，前者更為重要。這點在文官方面表現(xiàn)得尤為突出。為敘述簡潔，根據(jù)清代官員的選任方式，大致可以把清代文官分為兩大層級性群體：一是中央京堂以上、地方布按以上的高級官員，一是京官郎中以下、外官道府以下的中下級官員。二者在選任方式上的差異非常明顯。本文分別考察這兩個層級的官員在選任制度上的演變，歸納其變化趨勢，并對其影響略作分析。

一、高級文官選任制度的變化——由會推、論俸推升到開列具題請旨

所謂高級文官，在中央主要包括內(nèi)閣大學(xué)士、內(nèi)閣學(xué)士，六部、理藩院尚書、侍郎，都察院、大理寺、通政司、太常寺、太仆寺、光祿寺、鴻臚寺、翰林院、詹事府、國子監(jiān)等院、府、寺、監(jiān)衙門的長官和副長官，宗人府府丞，以及順天、奉天兩京府的府尹、府丞等；在地方上主要是指各省總督、巡撫、布政使、按察使等。滿族統(tǒng)治者入關(guān)后，沿用明朝的選任制度，把這部分官員的選任按照級別高低和職掌因素分為兩種方式：會推和論俸推升。

所謂會推，即會同推舉，指官員職位出缺，先由吏部確定候推官員名單和會推日期，至期召集九卿、科、道共同商量。從中推舉二人，再由吏部擬定正(第一候選人)、陪(第二候選人)，具題請旨，皇帝在二人中選擇一人而授。其中正陪之次序，根據(jù)得票多少而定，得票最多者擬正，其次之人擬陪。由會推選任的官員極少，京官為大理寺卿以上大員，外官只有總督、巡撫，均為級別高、職任重要的官員。順治前期也曾令請旨開列具題，順治九年、十五年先后行會推之法。

論俸推升，又稱“單推”，指官員缺出，吏部從候選官員中選擇二人，擬定正陪請旨，皇帝從中選定一人補放。這實乃沿襲明代之“部推”。其中正陪之次序，則根據(jù)候選官員資格的深淺和歷俸時間的長短而定，資格最深、歷俸時間最長之人擬正，其次之人擬陪。前述高級文官，除由會推選用外，其余俱由吏部論俸推升而授。與會推相比，由論俸推升選授的官員級別檔次相對低些，職任也相對次要。二者相比，雖然都是擬正陪請旨，但選擇正陪人員時依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)、正陪人員的決定過程以及吏部行使權(quán)力的程度都不同。會推時，正陪人員是由九卿商討決定，吏部在其中只起到部分作用：而論俸推升中的正陪人員，是由吏部循資、論俸選擇，吏部掌握著重要選擇環(huán)節(jié)及權(quán)力。

會推本為集思廣益，擇優(yōu)選才，但在執(zhí)行的過程中流弊很多。誠如后來的上諭所說：“九卿、詹事、科、道，令其會議、會推，本期至公至正，務(wù)得其實。今閱九卿會議之事，間或不據(jù)實具議，草率茍且，因循而行。有此一次立議爭勝，以冀下次不與相拂而從之者；或有此一次將彼意中之人薦出，冀下次將其親朋薦出以相報者；或有薦其同年者，有薦其同鄉(xiāng)、親友者?！鼻乙诪橐欢辛Υ蟪疾倨淇?，“專擅以行”。此外，會推還頗不利于君權(quán)的發(fā)揮，皇帝只能在正陪兩人中選擇。權(quán)力行使的范圍很小，并且這二人是由九卿、科、道商討后決定的，其次序代表著眾大臣的認(rèn)可程度，皇帝在揀選時不便輕易否決，應(yīng)尊重他們的決議。故在多數(shù)情況下，皇帝會選擇擬正之人補授官缺，皇權(quán)的行使也就受到制約。明朝后期，皇帝怠政，這一矛盾并不十分突出。清朝皇帝勤政，乾綱獨攬，變更其制勢在必行。

康熙十年(1671)，即在清圣祖親政并鏟除鰲拜后不久，便取消會推制，行開列之法?！肚宄墨I(xiàn)通考》云：

(康熙)十年，停止會推推升之法。順治九年議準(zhǔn)，尚書、侍郎、都御史、副都御史、宗人府府丞、通政使、大

理寺卿、內(nèi)閣學(xué)士、掌院學(xué)士等官俱由會推。至是停止，將應(yīng)升轉(zhuǎn)各官開列具題。“開列具題”，又名“開列請旨”，簡稱“開列”，指吏部根據(jù)制度規(guī)定(一般是按《品級考》規(guī)定的應(yīng)選官員的條件和次序)，開列應(yīng)補、應(yīng)升官員名單上奏請旨，皇帝認(rèn)真考慮，從中指定一人而授。因上奏所用文書為題本，所以稱“具題”。

在開列具題時，吏部只是按照規(guī)定提供候選人員名單，不管有多少員，只要是符合條件的都要列入名單中；且名單上人員的前后順序也都是制度規(guī)定的，吏部不能任意調(diào)整。這與會推由九卿商討決定并帶有傾向性地擬定正陪相比，權(quán)力的變化非常明顯：除吏部外，九卿不再具有選任大理寺卿以上大員和地方督撫的權(quán)力，而吏部的權(quán)力也被削弱，僅僅是提供名單；此消彼長，君權(quán)則有很大的擴張，不僅揀選的范圍擴大，而且還可以根據(jù)自己的意愿挑選，不受正陪規(guī)制的約束。

康熙十年廢會推為開列請旨后，命吏部開列請旨，由皇帝選任的官員不斷增多，逐漸將應(yīng)論俸推升的官員也全部納入開列請旨的范圍中，且有過之?？滴跏?1671)題準(zhǔn)，國子監(jiān)長官祭酒員缺，由吏部開列具題。⑥康熙十四年(1675)議定，詹事府長官詹事缺出，由吏部開列具題?？滴跷迨?1713)，令在外論俸推升之布政使、按察使、運使等員缺，由吏部通行開列，送皇帝欽點補授。雍正二年(1728)，定太常寺、光祿寺、太仆寺、鴻臚寺的長官(卿)和副長官(少卿)以及通政使司副使(副長官)等，俱由開列具題而授。最終，開列具題達(dá)至如下范圍：

大學(xué)士、尚書、左都御史、侍郎、內(nèi)閣學(xué)士、左副都御史、通政使、大理寺卿、詹事、太常寺卿、府尹、光祿寺卿、太仆寺卿、通政使司副使、大理寺少卿、少詹事、鴻臚寺卿、太仆寺少卿、翰林院侍讀學(xué)士、侍講學(xué)士、祭酒、參議、光祿寺少卿，滿洲缺與漢缺皆開列具題；內(nèi)閣侍讀學(xué)士，滿洲缺、蒙古缺、漢缺皆開列具題；滿洲缺之欽天監(jiān)監(jiān)正，漢缺之宗人府丞、順天府丞、奉天府丞及太常寺少卿、鴻臚寺少卿，亦開列具題。外官督、撫、藩、臬亦開列。

這樣，京官四品以上及五品中的較重要職官京堂等、外官督撫藩臬等三品以上大員，俱納人開列具題請旨選任的范圍之中。此外，翰林院、詹事府中的某些官員如漢缺侍讀、侍講、庶子、洗馬、中允，以及六科給事中等缺出，也由吏部開列具題

或引見。地方官員中，四品官的道、府這一層級的職官，一些職任較為重要者，也劃歸為開列請旨(詳見后述)。

與會推改為開列請旨相似，由論俸推升改為開列請旨，其間選官權(quán)力也發(fā)生了變化。論俸推升，由吏部根據(jù)官員資格的高低、歷俸的深淺提供兩人，擬定正陪請旨，這在選擇的范圍和次序上都對皇權(quán)的行使有相當(dāng)程度的制約。而改為開列請旨后，吏部提供的候選人員不但增加很多，皇帝選擇的范圍擴大，而且其間的先后順序也都是制度明確規(guī)定下來的，吏部不能帶有傾向性地排列，皇權(quán)受制約的程度也大為減弱。但二者對吏部權(quán)力削弱的程度不同：由會推改為開列請旨，調(diào)整的是吏部、權(quán)臣、九卿與皇帝之間的選任權(quán)；而由論俸推升改為開列請旨，主要調(diào)整的是吏部和皇帝之間的權(quán)力，吏部的權(quán)力在較大范圍內(nèi)被削弱。

綜之，會推、論俸推升改為開列請旨、開列引見等一系列制度后，在高級官員的選任權(quán)上，皇權(quán)大大強化，更何況皇帝還可“不俟開列具題”便“特旨補放”(即特簡)，而吏部則權(quán)力大大削弱。

二、中下級文官選任制度的變化——留選制對吏部“選缺”的分割

高級官員之外，還有數(shù)目龐大的中下級官員：京官，包括司官、小京官和筆帖式等。其中，司官主要是指郎中、員外郎、主事等，正五品至正六品。小京官，主要是從六品以下以至未人流這一階層的京官。筆帖式為旗人所任官，七品以下不等。外官，名目眾多，包括正印官、佐貳官、首領(lǐng)官、雜職官以及教官等。其中：道員、知府、廳同知、通判、知州、知縣等為正印官；府屬同知、通判，州屬州同、州判，縣屬縣丞、主簿等為佐貳官；布政司、按察司、府、廳等衙門經(jīng)歷、照磨、都事、知事、理問、檢校，以及州吏目、縣典史等為首領(lǐng)官；府教授、州學(xué)正、縣教諭以及訓(xùn)導(dǎo)等為教官；其余如倉庫大使、司獄、巡檢等則為雜職官。從六品以下之佐貳官(州同以下)、首領(lǐng)官和雜職官又統(tǒng)稱為“佐雜”。清朝入關(guān)之初，對這部分中下級官員的任用也是沿襲明制，主要由吏部以月選、掣簽的方式選任。康熙《大清會典》卷八《吏部文選司·漢缺選法》敘述當(dāng)時按月定期掣簽選任的規(guī)定是：

除尚書、侍郎、京堂及翰、銓、科、道、內(nèi)閣中書等官外，其余京官五品、外官道、府以下，俱于二十五日掣簽擬補。

同書卷八《吏部文選司·漢缺推升》所述：“其部、寺屬官，及方面、有司、佐貳、雜職缺出，匯齊掣簽”，也是這個意思。

月選，指官員出缺，無論多少，由吏部每月集中選任一次。月選之官缺即月選缺，簡稱為“選缺”，“選缺”是由吏部銓選之官缺盼特指概念。根據(jù)月選的時間，在雙月的選任稱為雙月選，在單月的選任稱為單月選。前者主要選舉一些初入仕和現(xiàn)任論俸應(yīng)升之官，又稱為大選；后者主要選舉那些丁憂服滿、告病假滿、降革開復(fù)等候補人員，又稱急選。不管是大選還是急選，方式都為掣簽，即通過抽簽的方式?jīng)Q定某人補授某官之缺。

掣簽授官雖然在方式上“公平”，一定程度上避免了選官過程中的請托等等弊端，但只是為具有補缺資格的待缺官員分配一個官缺，并不能根據(jù)官缺的職掌需要，為該缺選擇合適的人選量才而授。才能平庸之人補授職務(wù)緊要之缺，使事務(wù)廢弛，效率低下；相反，能力出眾之員補授事簡之缺，則不能施展才華。于是出現(xiàn)了人才和官缺不相適宜的弊端。為補救這種弊端，自然便對吏部月選抽簽之法有所變通。職掌較簡之缺仍由吏部掣簽補授，而那些職掌緊要之缺，則由各該部院長官、地方督撫根據(jù)情況，于自己熟悉的屬員中揀選比較適宜該職任的官員，以題本的形式上報申請補授，不再歸吏部統(tǒng)一掣簽選任。這種由部院長官或地方督撫以題請補授的方式，可以統(tǒng)稱為“留選”。

留選多以官缺的形式作規(guī)定。以下對中央和地方分別敘述。

中央機構(gòu)中的留選官缺主要是題缺。題缺，指官員出缺，由該衙門長官從屬員中，揀選有才能的低品級應(yīng)升官員二人，擬定正陪，題請皇帝指定一人補授。其授官方式叉稱為“留補”，會典曰：中央機構(gòu)這些中下級官員“凡題缺，皆歸本衙門留補”，或稱之為留授，而劃歸這種留授方式選任的官缺，則稱之為“題缺”。中央機構(gòu)中的司官，最初，在全部實行吏部月選掣簽的同時，為因才任缺，也由各衙門長官將本屬下重要司官官缺，以題補或保奏的形式，于本衙門司官中量才更調(diào)。乾隆四年又明確，無論應(yīng)題不應(yīng)題之缺，均可由該長官酌量奏請補用，嗣因保題者多，歸吏部選者少，乃于乾隆九年確定題缺的數(shù)量范圍。乾隆九年(1744)規(guī)定：

嗣后，各部院堂官核明各司辦理事宜，酌定應(yīng)題之繁缺，造冊送部，遇有員缺，準(zhǔn)其保題。其余各缺，均歸引文給出的信息是，部院司官缺中，只有事繁職要者才定為題缺，由各衙門長官留選，揀員題升；其余各缺“銓選”，即仍為選缺，歸吏部月選。各部院在接到這一命令后，詳細(xì)查明，陸續(xù)呈報上來，除刑部題缺、選缺“準(zhǔn)其咨二留一”外，其余五部題缺分別如下：

吏部文選、考功兩司，漢郎中、員外郎定為題缺，主事四缺內(nèi)，二缺定為題缺，遏有缺出，于現(xiàn)任屬員內(nèi)揀選保題；其余主事二缺，并稽勛、驗封兩司員缺，均歸銓選。戶部陜西、云南、山東、福建等司，每司郎中一員，主事一員，江南、廣東、廣西、貴州等司，每司漢員外郎一員；禮部儀制司，漢郎中一員，員外郎一員，祠祭司，漢員外郎一員：兵部武選司，漢郎中一員，員外郎一員，職方司，漢員外郎一員，主事一員；工部營繕?biāo)?，漢郎中一員，員

外郎一員，都水司，漢郎中一員，員外郎一員，均定為題缺。余俱歸選(缺)。需要說明的是，以上題缺分布只是對漢缺司官而言，滿洲司官題缺則確定于乾隆十三年。限于篇幅，不再贅述。另外，乾隆年間的這次定制，也并不是將司官之題、選缺各自數(shù)量、比例的劃分最終固定，而是不斷調(diào)整，總的來看，主要是將一些司官從選缺中劃入題缺。司官之下，小京官中的某些品級相對較高、職掌相對重要或特殊者，如欽天監(jiān)五官正、內(nèi)閣中書等，也劃入此類，定為本衙門長官留補。中央各衙門中下級職官官缺，除題缺、選缺之外，還有調(diào)缺、揀選缺、考授缺，因所選之官具有特殊性，數(shù)量不多，且不明顯涉及吏部與各衙門長官之間選官權(quán)的劃分問題，于此不作贅述。

地方上，留選任官遠(yuǎn)較中央復(fù)雜。為補救掣簽造成的人缺不相適宜的弊端，清政府在清初就開始嘗試令一些特殊地區(qū)、特殊職務(wù)的中下級官員，由該地方督撫于屬員內(nèi)揀選人員，量才補授。如康熙二十八年(1689)，因楚、粵、黔、蜀四省中的黎平、茶陵、東川、平越等府、州、縣界連苗地，其員缺令該督撫于本省屬員中揀選題補?？滴醵拍辏蚝觿?wù)甚為緊要。令管河官員，由河道總督揀選題補。康熙三十六年(1697)，因云南省元江、開化、廣南、廣西四府地處煙瘴，令該督撫于滇省郡縣中，選擇廉能素著、熟悉風(fēng)土者調(diào)補或升任。雍正元年，令廣東、福建、浙江、江南、山東等沿海省份的督撫，將本省沿海地方州縣等缺詳加審酌，交部注冊，遇有缺出，由該督撫保題調(diào)補等。至雍正朝初期，逐漸形成了沿河、沿海、苗疆、煙瘴和一些邊地，如臺灣、瓊州等官缺分別由該省督撫扣留補授之例。

但地方官缺的留選，則是在雍正中后期和乾隆初期確定地方官缺之簡、要等級之后，才作為一種制度確定下來并推

廣實行的。地方正印官所管區(qū)域，以“沖”(“地當(dāng)孔道”)、“繁”(“政務(wù)紛紜”)、“?！?“賦多逋欠”)、“難”(“民刁俗悍、命盜案多”)四要素為標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)所占要素的多少，劃分為四個等級：一般而言，四項俱全者為最要缺，占三項者為要缺，占兩項者為中缺，僅占一項或一項都不占者為簡缺。道府州縣正印官官缺，便以所任道府州縣這四個等級，定為最要缺、要缺、中缺、簡缺。官缺等級劃定的同時，官員的任用方式也有很大的調(diào)整。第一步先確定五品以下的同知、通判、知州、知縣。雍正九年規(guī)定：

其同知、通判、知州、知縣內(nèi)，督撫冊報沖、繁、疲、難四項、三項相兼者，令該督撫于現(xiàn)任屬員內(nèi)，揀選調(diào)補，二項、一項及并非沖、繁、疲、難者，悉歸月分銓選。

其上的道員、知府，從《雍正朝內(nèi)閣六科史書·吏科》來看，自雍正三年以后，就幾乎全部令吏部請旨補授，唯當(dāng)時并未劃出哪些道、府為請旨缺。乾隆元年，則根據(jù)四字及繁簡程度，將道、府官缺劃分為請旨缺、選缺，規(guī)定：

道、府員缺，沖、繁、疲、難四項、三項者，開列缺單，請旨簡用；二項、一項者，歸于月分銓選。兩次調(diào)整的結(jié)果就是，道員、知府、廳同知或通判、知州、知縣中的一大批官缺從吏部月選的范圍內(nèi)劃分出來，改由其他方式任用。其中，道、府占四字(項)、三字(項)的最要缺和要缺，由吏部開列缺單，報皇帝請旨簡用，為“請旨缺”。此前確定的沿海、沿河、苗疆、煙瘴等官缺和這一次確定的最要缺或要缺廳同知、通判、知州、知縣等，則為地方督撫留選。于屬員中揀選有才能者、量才補授，任官權(quán)力主要下放給督撫掌控。后來又根據(jù)候補官員資格的不同，把歸督撫留選的這部分官缺細(xì)分為“題缺”、“調(diào)缺”，由督撫揀選低品級官員升任的官缺，稱為題缺；于同品級官員中揀選人員調(diào)補的官缺，稱為調(diào)缺。中央留選的題缺相似，而又區(qū)分題缺、調(diào)缺，題缺是為缺選人，強調(diào)才能，而調(diào)缺不僅強調(diào)才能，更注重官員的歷練和行政經(jīng)驗。道、府官，本來只有請旨缺和選缺，后來又規(guī)定，允許督撫根據(jù)地方情形，請旨將選缺中的某些道府改為題缺或調(diào)缺，據(jù)劉錚云先生從《清實錄》中的統(tǒng)計，嘉道同光四朝，共有十一個知府缺，經(jīng)皇帝特旨，由部選缺或請旨缺改為調(diào)缺。

地方佐雜、教職缺，則與正印官的四個等級劃分不同。雍正七年，清世宗諭令：

各省佐貳、微員，有地方職掌緊要者，亦有新設(shè)、新移正需料理者，必須于眾員中，揀選才具稍優(yōu)、熟練事務(wù)之人，方克勝任：著各省督撫，將佐貳緊要之缺查明具奏，交與該部注冊，遇有缺出，該督撫揀選，題請調(diào)補?！乐鵀槔?。

即根據(jù)職掌的重要程度，這類官缺劃分為一般缺和要缺兩個等級。一般缺仍由吏部月選，而要缺，各省查明確定后，交吏部注冊，再遇缺出，不歸吏部簽選，而改由地方督撫留選。開始確定時，佐雜要缺留選的方式為“題請調(diào)補”，旋于雍正十三年又加改動，定為：

各省佐雜要缺，均令督撫揀選，咨部調(diào)補。由部查明與例相符，將各員詳細(xì)開明履歷并督撫考語，按月匯題，俟命下之日，由部行文知照，準(zhǔn)其補授。

即改為“咨部調(diào)補”。調(diào)補由“題請”改為“咨部”，權(quán)力的行使及其程序區(qū)別很大?！邦}請調(diào)補”，強調(diào)的是“題”，就是地方督撫必須把揀選調(diào)補的情況向皇帝呈報，由皇帝考慮后予以可否，作出最終決定。而“咨部調(diào)補”強調(diào)的是“咨部”，地方督撫只需要把揀選調(diào)補情況向吏部匯報即可，由吏部查核是否與定例相符即可確定，皇帝對這種大量的佐雜要缺人選，不再一一行使其最終決定權(quán)，而只是根據(jù)吏部的“匯題”做總體的批示。佐雜要缺由各該督撫留選，是咨部調(diào)補，不同于以題本向皇帝請示批準(zhǔn)的題補、調(diào)補，這種咨部調(diào)補的佐雜要缺，官方政書稱“佐雜要缺則留”，本文也將它劃入督撫“留選”的范圍，但官方政書沒有給它定以缺名，為敘述方便，權(quán)且稱之為留咨缺。

由上可知，地方留選之官缺，根據(jù)官員資格和授官方式的不同，分為題缺、調(diào)缺和留咨缺。而請旨缺，只存在于道員、知府官缺中，其授官方式是，繁缺道府缺出，軍機處將備選的記名人員、候補人員，開具多人名單進(jìn)呈請旨，由皇帝從中選定，應(yīng)當(dāng)歸在開列補授一類中，這在本文第一部分已經(jīng)說明。軍機處進(jìn)單上的人員，除該處奉旨記名者外，其余為吏部提供。而從吏部月選中劃出的繁缺道府，既稱為“請旨缺”，那么，其選官方式，或可稱之為“開單請旨”或“列單請旨”。

中下級地方官實行開單請旨、留選制度后，不同官員的選任在選任權(quán)的配置上也發(fā)生了很大變化，由前述選官程序、關(guān)鍵環(huán)節(jié)等情況的介紹可知，皇帝、督撫、吏部，在不同官員的選任上，權(quán)限不同。根據(jù)嘉慶《大清會典》所記嘉慶時期的狀況統(tǒng)計，道以下各機構(gòu)的正印官中：較高層的道員，共82缺：其中64缺劃入皇帝選任的請旨缺，占78％；11缺劃為督撫留選的題缺、調(diào)缺，占13％；4缺為吏部選缺，占5％。另有3缺即4％為揀選缺。知府共182缺：其中102缺為請旨缺，占56％；20缺為督撫留選的題缺、調(diào)缺，占11％，；60缺為吏部選缺，占33％。廳州縣，包括直隸廳、直隸州在內(nèi)，均無請旨，主要為督撫留選和吏部部選，少部分散廳理事廳為揀選缺，共13個。廳州縣中：直隸廳同知、通判共22缺，其中：督撫題、調(diào)缺為20個(包括直隸總督與順天府尹會同調(diào)補的四路廳同知)，占91％；吏部選缺為2個，占9％。直隸州知州共67缺，其中：督撫題、調(diào)缺54個，占81％；吏部選缺13個，占19％。散廳同知、通判共65缺：督撫題、調(diào)缺55個，占85％，吏部選缺為10個，占15％。散州知州、一般縣之知縣，共1440缺，其中督撫之題、調(diào)缺為401個，占28％。吏部選缺1039個，占72％。

以上數(shù)據(jù)，從形式上得出以下兩點認(rèn)識：

1.道府以下的地方官中，皇帝主要對較高層的，實行其重點選任權(quán)，因而道、府缺大部分都劃歸了請旨缺，尤其是這一層級最高的道缺，78％都是請旨缺。府缺中的請旨缺，又基本是最要缺和要缺，只有中缺、簡缺才劃歸督撫與吏部。這與皇帝既要對地方數(shù)量龐巨的中下級官員的選任掌控，而其精力又有限有關(guān)，因而著重抓重要部分。

2.府、直隸廳、直隸州，在行政上屬于同一級別，其官缺中，直隸廳、直隸州劃歸督撫的題、調(diào)缺遠(yuǎn)多于吏部選缺，分別為91％：9％、81％：19％，而府缺中，督撫題、調(diào)缺則少于吏部選缺，比例為11％：33％。散廳州縣級中，散廳劃歸督撫的題調(diào)缺多于吏部的選缺，比例為85％：15％，而散卅I、縣劃歸督撫的題調(diào)缺少于吏部的選缺，但劃歸督撫的題、調(diào)缺，主要是散州、縣中的最要缺、要缺，劃歸吏部的，主要是中缺、簡缺。以上選任權(quán)的配置，與清廷重視基層統(tǒng)治中的“親民官”有關(guān)，直隸廳、直隸州的長官都是親民官，因而直隸廳、直隸州的長官官缺，絕大部分劃歸督撫，而知府絕大部分不是親民官，而劃歸皇帝請旨缺剩下的中缺、簡缺知府，再配置給吏部的選缺反而多于督撫的題、調(diào)缺。散州、縣的數(shù)量巨大，因而劃歸督撫的，是其中的最要缺、要缺州縣，其余大量的中缺、簡缺州縣，劃歸吏部，以掣簽的形式選任，而不考慮被選任者的才能是否適宜所掣中的州縣。這種配置也進(jìn)一步說明清廷對親民官選任的重視，以及皇帝在這方面對督撫的倚重，將

直隸廳長官、直隸州長官、最要缺或要缺的知州、知縣這些親民官的選任權(quán)，交給督撫，讓他們從其屬員中物色以選任，正是這種倚重的說明。清帝對州縣親民官的重視，也屢見于他們的諭旨之中。從劃歸督撫州縣題、調(diào)缺的再細(xì)分來看，調(diào)缺又明顯多于題缺，二者的比例為290缺：111缺，即2.6：1，表明清廷更注重選用那些同品級而有類似職歷、行政經(jīng)驗較豐富、歷練的人員，以“調(diào)補”的形式充任這些“調(diào)缺”崗位，而不是從低品級中“題升”充任。再從調(diào)缺分布的省分看，江蘇、直隸、江西、山東、甘肅、四川九省，調(diào)缺又大大多于題缺，有的省分如江蘇、江西、甘肅、四川，基本是有調(diào)無題，這是否又表明清廷對這些省分某些方面管理的重視，如賦稅的征收、社會基層的鎮(zhèn)撫、治安管理等等，以將有這些方面能力者，調(diào)入定為最要缺、要缺的“調(diào)缺”州縣任職。

地方道府以下官員選任制實行改革后，皇帝對地方的掌控加強，尤其是道府官，皇帝仍根據(jù)其官品的高低、職任重要與否，不同程度地行使其最終裁定權(quán)。

督撫對其省內(nèi)職官的選任權(quán)擴大且規(guī)范化，其權(quán)力甚至超過中央部院尚書、侍郎，中央題缺與地方題缺、調(diào)缺雖然都要請示皇帝，但在具體方式上有區(qū)別，中央題缺需要揀選二人，擬定正陪，題請皇帝指定一人；地方上的題、調(diào)缺只需提供一名候選人員，經(jīng)皇帝準(zhǔn)許即可。因此，從題、調(diào)缺的選任權(quán)力來說，地方督撫的權(quán)力比中央部院長官的權(quán)力要大些。

道府劃出請旨缺、道府以下實行留選制度后，吏部在地方道府以下官員的選任權(quán)范圍上大幅度縮小，留給吏部掣選的，均為中、簡缺，從“因缺選人”而言，選任制的這種變更，具有行政上的合理性。從留選制度看，吏部對留選官缺的選任也并非沒有職權(quán)，根據(jù)官缺的不同，其所行使的權(quán)力可分為兩種情況。一為對題缺、調(diào)缺的審核權(quán)。各部院長官和地方督撫的任官題本呈報上來后，皇帝會令吏部查核是否合例，然后再根據(jù)吏部查核的結(jié)果予以準(zhǔn)否。二是對留咨缺行使核準(zhǔn)權(quán)，地方督撫挑選的人員，須咨報吏部，吏部查核后而予準(zhǔn)駁。

三、余論

清代官員趙翼曾指出：“明吏部權(quán)重”，的確，明代吏部在官員的選任上，不僅權(quán)大，而且權(quán)限范圍寬。清代由于廢除了會推、論俸推升制，又將吏部選缺不斷劃出請旨缺、題缺、調(diào)缺、留咨缺，其權(quán)力不斷被分割，與明代吏部相比，權(quán)限大為減小，也產(chǎn)生了諸多值得注意的影響。

明代吏部尚書、大學(xué)士中的某些權(quán)臣，通過掌握會推、部推等方式，而“操其魁柄”、提拔私人，結(jié)為黨羽、“黨同伐異”，產(chǎn)生諸多弊端。清代廢除這些選官方式，實行開列具題請旨，吏部不過是按照制度規(guī)定開具眾多應(yīng)升應(yīng)補的候選人，供皇帝選擇，“于是用人之權(quán)，歸于上”，高級、重要官員選任掌于皇帝手中，對防止權(quán)臣結(jié)黨擅政起到一定作用。

在地方官的選任上，將各級官府按照管轄之狀況而定以等次級別的做法，由來已久，漢唐以來歷代有之，但偏重于戶口及應(yīng)征賦稅的多少，至清代發(fā)展為沖、繁、疲、難四字也即四方面衡量標(biāo)準(zhǔn)，劉錚云先生認(rèn)為“這與歷代以人戶或田糧分州、縣大小的作法很不相同”。明代曾根據(jù)府州縣田糧多少、參以地理位置、軍事作用或治理難易，而定繁、簡之缺，因缺選人。清代在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步以沖、繁、疲、難四字作考量因素，據(jù)此定出最要缺，要缺、中缺、簡缺四個等級，以作選任官員的參照，并分其為請旨缺、題缺、調(diào)缺、選缺，采取不同的選任方式，以量地授官、因缺選人，具有行政上的合理性，從而把中國古代地方官選任制度細(xì)致化、進(jìn)一步合理化，是中國古代地方行政制度的一次重要改革與發(fā)展。另外。數(shù)量較大的中下級官員，通過這種改革，以掣簽選官的數(shù)量，也比明代大量減少。以掣簽選官，是為了候選者的“得官”，進(jìn)一步說，它首先考慮的是候選者得官的利益分配，這是古代制度腐朽性的一種體現(xiàn)，清代掣選官數(shù)量比明代減少。具有某種進(jìn)步性。

清代的督撫是頗具實權(quán)的封疆大吏，本省所管職官的留選，是其權(quán)力的重要組成部分。由于地方各級官職的繁簡、重要程度，以及定為何種缺，主要來自督撫的上報，其確定則要經(jīng)過吏部的核查與議復(fù)，由皇帝最后批準(zhǔn)。而留選諸缺之確定與劃歸督撫，又是對吏部選官權(quán)的分割，因而難免發(fā)生吏部與督撫之間在權(quán)力分配上的矛盾?！洞笄鍟涫吕芳啊肚鍖嶄洝分卸啻纬霈F(xiàn)的督撫報請將某府州縣官缺改為題、調(diào)缺，而吏部予駁的記載，就說明這點。就督撫方面而論，這種報請，既有出于合理確定某地之治理繁簡以因地任官之考慮，也不排除其擴大權(quán)力、謀私的可能。就吏部方面而言，確定這類報告是否合理，與維持保留本部權(quán)限的目的，恐也同時存在?？傊谶@種改革的過程中，諸種因素的影響。使得該制度的制訂又不得不不斷地細(xì)化，各種限定或變通的細(xì)則也不斷隨之出臺，從而使這一改革制度得異常復(fù)雜、繁瑣。另外，這種改革后的制度又是一把雙刃劍，利弊并存。地方官實行留選制，以熟悉屬員情況的督撫從其中挑選較優(yōu)者，以任繁要之職，具有合理性。但這種權(quán)力的賦予，也為督撫營私、加惠密近之人提供了機會，存在“假公而濟私，或因此徇情薦舉，意為愛憎，不論人才之當(dāng)否，唯視缺分之肥瘠以授人”的弊端。所以，這一制度的實行效果，還要看執(zhí)行者的具體情況，因人而異，與督撫的為官操守、道德有很大關(guān)系。制度上的這種缺失，也需要其不斷完善，制訂防止罅漏之細(xì)則，這也使該項制度變得異常復(fù)雜化。迨至晚清，中央對地方失控，銓法漸遭破壞，督撫擴展權(quán)力，任意選用私人為屬下。又造成私性集團(tuán)性勢力。

致謝：本文寫作過程中，曾多次與導(dǎo)師杜家驥教授討論，形成共識。杜老師還提供資料、統(tǒng)計數(shù)據(jù)等。特此感謝。

責(zé)任編輯李洪權(quán)孫久龍