晚清山東的官賑救荒

董傳嶺　張　思

摘要：晚清山東災(zāi)荒嚴(yán)重，災(zāi)荒發(fā)生后，清政府即派官員赴災(zāi)區(qū)勘災(zāi)，審戶，實(shí)施救治。當(dāng)時主要采取施賑、調(diào)粟、養(yǎng)恤、除害、遣返災(zāi)民回籍、贖地貸給籽種、蠲緩賦稅、禁止釀酒等善后措施，以及興修水利、植樹造林、辦理倉儲、開墾荒地等預(yù)防措施。這些措施對救治晚清山東災(zāi)荒發(fā)揮了積極作用。腐敗的吏治使晚清山東官賑救荒難以達(dá)到預(yù)期效果，但晚清政府畢竟擔(dān)負(fù)了山東賑災(zāi)救荒的重任，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞：晚清政府；山東；賑災(zāi)救荒

中圖分類號：K25文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：0559－8095(2009)02－0073－07

賑災(zāi)救荒是社會良勝運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的重要保障，歷代統(tǒng)治者都視其為大政要務(wù)。清代集歷代荒政之大成并有所發(fā)展，形成了自上而下完備的賑災(zāi)體系。晚清山東黃河水災(zāi)、旱災(zāi)、疫災(zāi)等自然災(zāi)害頻仍，成為全國災(zāi)荒最為嚴(yán)重的省份之一。災(zāi)荒發(fā)生后，晚清政府即按照既定的賑災(zāi)救荒程序，組織賑災(zāi)官員赴災(zāi)區(qū)察看災(zāi)情，實(shí)施賑災(zāi)救荒。對晚清山東官賑救荒進(jìn)行研究，不僅具有學(xué)術(shù)意義。而且具有現(xiàn)實(shí)價值，它對當(dāng)今的災(zāi)荒救濟(jì)、廉政建設(shè)與和諧社會構(gòu)建都有著重要的借鑒意義。目前，關(guān)于官賑救荒的研究已取得一批重要成果，但晚清山東的官賑救荒尚缺少全面系統(tǒng)性的研究。此外，以往的研究存在著對官賑救荒的地位評價較低的傾向。如：李向軍的《清代荒政研究》一書認(rèn)為，道光以后荒政收效甚微；谷文峰、郭文佳的《清代荒政弊端初探》一文認(rèn)為，道光以后，荒政弊端叢生，有名無實(shí)；楊劍利的《晚清社會災(zāi)荒救治功能的演變——以“丁戊奇荒”的兩種賑濟(jì)方式為例》一文認(rèn)為，“在賑濟(jì)‘丁戊奇荒中，一種新型的救荒方式(民間義賑)開始形成，并逐步起著主導(dǎo)作用，成為晚清主要災(zāi)荒救治形式”。本文結(jié)合學(xué)界以往的研究成果，試圖通過對晚清山東官賑救荒活動的整體梳理，對清政府主持的官賑的主體地位、它所發(fā)揮的主導(dǎo)作用以及所取得的積極成果做一探討。

一、官賑救荒程序與災(zāi)后的賑災(zāi)救荒措施

清代，形成了一整套完備的賑災(zāi)救荒體系，汪志伊在《荒政輯要》中歸納如下：

報災(zāi)。災(zāi)情發(fā)生后，地方官吏必須逐級上報災(zāi)情，然后，由督撫將受災(zāi)情形、日期等迅速上報，夏災(zāi)限六月終旬，秋災(zāi)限九月終旬，若遲延半月以內(nèi)遞至三個月以外者，上司及屬員按延遲的月日分別受處分。匿災(zāi)不報者，嚴(yán)加懲處。

勘災(zāi)。督撫、知府等派員協(xié)同州縣迅速赴災(zāi)區(qū)，將被災(zāi)分?jǐn)?shù)按照區(qū)圖村莊逐加分別申報，“凡水旱成災(zāi)，地方官將災(zāi)戶原納地丁正賦作為十分，按災(zāi)請蠲，被災(zāi)十分者蠲正賦十分之七，被災(zāi)九分者蠲正賦十分之六，被災(zāi)八分者蠲正賦十分之四，被災(zāi)七分者蠲正賦十分之二，被災(zāi)六分者蠲正賦十分之一”。任意刪減分?jǐn)?shù)及超過勘報期限者，嚴(yán)加懲處。

查賑。即具體核實(shí)極貧次貧、大小口數(shù)、有無殘疾及應(yīng)領(lǐng)賑糧的數(shù)量等，以備賑濟(jì)。被災(zāi)地方官一面將受災(zāi)分?jǐn)?shù)勘報，一面迅速核查應(yīng)賑戶口。災(zāi)戶內(nèi)有貢監(jiān)生赤貧者，由該地學(xué)教官填報賑冊。查賑正佐官要切實(shí)核查災(zāi)情，并親自填寫入冊，不得假手胥役。核查不實(shí)者治罪。

施賑。災(zāi)害發(fā)生后，“督撫一面題報情形，一面飭屬發(fā)倉，將乏食貧民不論成災(zāi)分?jǐn)?shù)，均先行正賑一個月”。選擇適當(dāng)?shù)纳①c地點(diǎn)，由州縣官親自施賑。被災(zāi)十分、九分者，極貧分別加賑四、三個月，次貧分別加賑三、二個月；被災(zāi)八分七分者，極貧加賑二個月，次貧加賑一個月；被災(zāi)六分者，極貧加賑一個月：被災(zāi)五分者酌情借給口糧。應(yīng)賑災(zāi)民，大口每天給米五合，小口二合五勺。辦理不實(shí)不力者治罪。

山東災(zāi)荒發(fā)生后，清政府采取施賑、調(diào)粟、養(yǎng)恤、除害等救治措施和遣返災(zāi)民回籍、贖地貸給種子、蠲緩賦稅、禁止釀酒等補(bǔ)救措施，賑濟(jì)災(zāi)民，消除災(zāi)害，幫助災(zāi)民渡過災(zāi)荒。

(一)災(zāi)后的救治措施

災(zāi)荒之時，廣大災(zāi)民“糴則無錢，貸則難償”，為防止災(zāi)民四處流亡或餓斃，晚清政府向?yàn)?zāi)民發(fā)放錢糧衣物，通過急賑的方式幫助災(zāi)民渡過災(zāi)荒。一般先開倉放糧，然后發(fā)放銀兩、衣物等賑濟(jì)災(zāi)民。光緒十五年(1889)春，臨朐大饑，知縣發(fā)放倉谷賑濟(jì)災(zāi)民。光緒二十六年(1900)，歷城等9州縣發(fā)生黃河水災(zāi)，共動用庫銀34946兩余，發(fā)放棉衣5163套，進(jìn)行賑濟(jì)。清廷也調(diào)撥糧食、銀兩等賑濟(jì)山東災(zāi)區(qū)。光緒三年三月二十一日(1877年5月4日)《申報》載：益都設(shè)官辦賑局9處，每局相隔二、三十里，每局大約有6000人就賑，每日所發(fā)小米每人合錢10文；臨朐設(shè)官辦賑局10處；昌樂設(shè)官辦賑局8處；樂安設(shè)官辦賑局4處。《山東省志·民政志》載：道光二十年——宣統(tǒng)三年(1840－1911)間，清廷先后截留調(diào)撥給山東糧食360000石、銀1260000兩，對沿黃河、運(yùn)河的菏澤、濟(jì)寧、聊城、濱州等州縣放賑13次。向?yàn)?zāi)區(qū)發(fā)放錢糧衣物等賑災(zāi)物資是官賑的重要措施，它使災(zāi)民得到物資救助，防止餓斃或流亡。

“救荒之策，莫善于以工代賑”。晚清山東還實(shí)行以工代賑的方式，對災(zāi)民進(jìn)行賑濟(jì)。《山東省志·民政志》載：清廷于道光二十二年(1842)、咸豐三年(1853)、光緒八年(1882)、光緒十年(1884)、光緒二十五年(1899)，先后共計撥銀35萬兩，令山東用以工代賑的辦法對黃河、運(yùn)河進(jìn)行治理。以工代賑是一種積極有效的救災(zāi)方式，不僅使災(zāi)民得到救濟(jì)，還可以興修堤壩等工程，對救濟(jì)災(zāi)民、鏟除災(zāi)源、恢復(fù)社會生產(chǎn)起了一定的積極作用。

災(zāi)荒發(fā)生之后，糧食缺乏、糧價飛漲，為防止災(zāi)民流離、餓斃，政府往往通過從外地購糧辦理平糶或直接發(fā)放等方式賑濟(jì)災(zāi)民。例如，光緒十五年(1889)歷城等46州縣收成歉薄，糧價騰漲，官府遂派員“分赴各省購運(yùn)雜糧，分撥各屬，設(shè)局平糶，糧價因之大減”。災(zāi)荒之年，晚清山東還鼓勵商販從外地販糧到災(zāi)區(qū)銷售，并嚴(yán)禁糧食出口和囤積。光緒二年(1876)山東發(fā)生特大旱災(zāi)，山東巡撫丁寶楨奏，“擬招鄰省販買米麥雜糧商販來東售賣，以濟(jì)民食”，獲允。光緒三十三年三月五日(1907年4月17日)《大公報》載：因?yàn)?zāi)荒糧價飛漲，諸城縣縣令“不準(zhǔn)糧食外出，查禁極嚴(yán)”。同年四月八日(5月19日)《大公報》載：泰安縣令傳諭“紳商如有存糧，速赴市集零糶以顧民念，倘再如前囤積，準(zhǔn)地保等人指名稟究”。饑荒之年，從外地調(diào)糧、嚴(yán)禁出口囤積，一定程度上緩解了災(zāi)區(qū)的糧食缺乏的局面，對防止糧價上漲、災(zāi)民流亡和維持社會穩(wěn)定起了一定的積極作用。

施粥是歷代常用的救災(zāi)辦法，早在戰(zhàn)國時期就有饑荒之年施粥的記載。施粥可分為臨時與常設(shè)兩種。饑荒之年，晚清山東各地官府便紛紛施粥救濟(jì)。光緒三年一月二十九日(1877年3月13日)《申報》載：清政府撥賑銀43000兩，賑濟(jì)山東受旱災(zāi)最嚴(yán)重的臨朐、樂安、昌樂、濰縣、壽光、益都、臨淄、博興八縣，令山東設(shè)廠施粥。光緒三年十二月十四日(1878年1月16日)《申報》載：山東巡撫文格用12000兩白銀買米，在省城及德州等處設(shè)廠施粥。1900年，沂州府在蘭山縣設(shè)粥廠，收養(yǎng)貧民，曾撥給銀5000兩，煮粥賑放。饑荒之年，濟(jì)寧時常設(shè)粥廠施賑，光緒十五年(1889)在鐵塔寺內(nèi)“支搭席棚，每日

煮粥施放”；光緒十七年(1891)，設(shè)惠濟(jì)粥廠，建房屋數(shù)間；光緒三十二年(1906)，在普照寺辦理春廠，收養(yǎng)饑民1600名；宣統(tǒng)二年(1910)、三年(1911)，又“連辦春粥兩季”。設(shè)廠施粥，使災(zāi)民得到及時賑濟(jì)，免于餓斃或流亡，在賑災(zāi)救荒中起了重要作用。

晚清山東還設(shè)有楱流所、養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂、育嬰堂等救濟(jì)機(jī)構(gòu)，賑濟(jì)、收容災(zāi)民。光緒十五年(1889)，歷城等46州縣發(fā)生水旱災(zāi)害，收成歉薄，災(zāi)民甚多，官府在歷城南關(guān)建立了楱流所，“蓋房300余間，院落寬闊，中分男女養(yǎng)病各所，派人照料，病愈給資遣歸”。臨清縣養(yǎng)濟(jì)院，始創(chuàng)于明代，到光緒二十九年(1903)，“屋僅余20間為貧民櫝流所，額設(shè)孤貧290名，歲支糧510石7斗余，布花銀240余兩，浮額43名，糧由藩庫頒發(fā)，額外孤貧180名，糧由官捐發(fā)”。光緒年間，鄒縣普濟(jì)堂“收養(yǎng)貧民38名，每名每月支京錢700文”。各地設(shè)有育嬰堂，救濟(jì)災(zāi)民。例如，光緒年間，濟(jì)寧育嬰堂“有門役、乳婦共7名，正看3名，代看1名，嬰孩大小口幾20名，口糧各不等，每10日堂役持簿赴州署領(lǐng)款發(fā)給”。另外，晚清山東還設(shè)有綜合性的善局、善堂等。這些機(jī)構(gòu)對收容和救助災(zāi)民起了一定作用。

晚清山東蝗蟲為害甚烈，每當(dāng)蝗災(zāi)發(fā)生，鄉(xiāng)民報告地方官，由地方官迅速逐級上報。地方官要躬親督捕，輕騎簡從，不得擾民，否則從嚴(yán)治罪，鄰近州縣也要協(xié)助撲捕。晚清時期，已形成了比較成熟的捕除方法，例如“捕蝗不如除蝻，除蝻不如滅種”，撲打、編柵欄、挖溝掩埋等捕除幼蟲及成蟲的具體辦法?；葹?zāi)生后，清政府即嚴(yán)令各地及時撲捕。咸豐六年(1856)山東等地發(fā)生蝗災(zāi)，“帝命各直省大吏敕令被蝗州縣實(shí)力奉行，并飭該管上司親往督捕，務(wù)須輕騎簡從，不得因查災(zāi)轉(zhuǎn)致擾民”。在晚清山東，還用買蝗的辦法治蝗。例如，光緒十一年(1885)冠縣發(fā)生蝗災(zāi)，知縣捐廉設(shè)買蝗局，收買蝗子，使莊稼得以保全。買蝗法提高了廣大鄉(xiāng)民捕蝗的積極性，不愧是一種行之有效的除蝗辦法。晚清山東的捕蝗及買蝗政策，對防治蝗災(zāi)產(chǎn)生了積極效果。

晚清山東在防疫與祛疫方面也采取了一些有效措施，取得了一定成績。瘟疫流行時，官府往往開設(shè)官醫(yī)局，免費(fèi)為廣大患者治療。例如光緒二十八年七月十七日(1902年8月20日)《大公報》載：“本月十五日開局，來診不論軍民所有號金、看資概不收受分文，如果病實(shí)危急，許請醫(yī)員往臨，所有來往轎價概由公款支應(yīng)?！痹谛y(tǒng)三年(1911年)山東防治鼠疫中，積累了豐富的防治疫病的經(jīng)驗(yàn)。宣統(tǒng)三年一月十日(1911年2月8日)《大公報》載：為防止疫情的蔓延，政府采取了以下措施：其一，津浦鐵路停車，以防疫情北傳。其二，黃河北岸齊河、鵲山兩處派醫(yī)撥兵設(shè)卡查驗(yàn)渡客，河岸預(yù)備留驗(yàn)養(yǎng)病各房。其三，省城東西車站，均派醫(yī)查驗(yàn)搭客。其四，濰縣、黃縣、龍口等地，均派員前往查辦。其五，煙臺責(zé)成東海關(guān)道、稅務(wù)司認(rèn)真經(jīng)理。其六，軍醫(yī)生及各地教會醫(yī)生等盡量調(diào)用等。清政府所采取的隔離、查驗(yàn)及全力救治等措施，對防止疫情進(jìn)一步蔓延和防治鼠疫起了積極作用，也為以后的疫病防治積累了重要經(jīng)驗(yàn)。

(二)災(zāi)后的補(bǔ)救措施

災(zāi)荒之后，糧食匱乏、土地荒蕪、勞力缺乏，為了盡快地恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和正常生活，政府采取遣返災(zāi)民回籍、蠲緩賦稅、讓災(zāi)民回贖土地、貸給種子、禁止釀酒等一系列補(bǔ)救措施，開展生產(chǎn)恢復(fù)和災(zāi)后重建。

災(zāi)荒期間大批饑民紛紛外出覓食，造成當(dāng)?shù)貏诹θ狈Γ瑸楸M快恢復(fù)生產(chǎn)，清政府采取遣返災(zāi)民回籍政策。光緒三年(1877)，許多山東災(zāi)民流亡省外，當(dāng)?shù)毓偌澔I款施賑并把他們遣送回籍。光緒三年三月十七日(1877年5月2日)《申報》載：300余名淮徐兗沂等府屬災(zāi)民流亡江蘇，當(dāng)?shù)匕l(fā)給他們錢款并且遣返回籍。光緒四年六月七日(1878年7月6日)《申報》載：榮祿懇準(zhǔn)朝廷撥款二萬兩，發(fā)給山東等省的災(zāi)民作為回籍路費(fèi)和生活費(fèi)，不論大小每人一兩，并把他們分送回籍。光緒二十五年(1899)，山東設(shè)賑撫局，管理分配各項工賑款，對外流回籍災(zāi)民進(jìn)行賑濟(jì)，讓其盡快恢復(fù)生產(chǎn)。遣返災(zāi)民回籍，不僅有利于災(zāi)后重建和恢復(fù)生產(chǎn)，也有利于減輕災(zāi)民流落地的壓力，對社會穩(wěn)定也具有積極意義。

為盡快地恢復(fù)生產(chǎn)，清政府讓災(zāi)民贖回在災(zāi)荒期間失去的土地，還發(fā)給災(zāi)民種子等。光緒三年(1877)。光緒皇帝令各省督撫：“遇有逃亡饑民歸來者，務(wù)須加意撫恤，或量給口糧，或酌借耕本。體察各地方情形，悉心籌劃，實(shí)力舉行”。饑荒之年，政府還發(fā)給災(zāi)民種子。光緒二年九月七日(1876年10月23日)《申報》載：山東巡撫丁寶楨派人往直隸、奉天一帶采買蕎麥620余石，作為種子發(fā)給民間播種。光緒二十五年(1899)，清政府向發(fā)生災(zāi)荒的惠民等33州縣，發(fā)放了種子及賑款。光緒三十三年七月十六日(1907年8月24日)《大公報》載：山東久旱不雨，降雨后，農(nóng)局總辦“遂飭購蕎麥2000斤，勸諭鄉(xiāng)民趕種。以挽歉歲”。災(zāi)民贖回土地，又發(fā)給種子，使災(zāi)民得以盡快恢復(fù)生產(chǎn)，戰(zhàn)勝災(zāi)荒。

蠲免指免征本年或以前積欠的全部或部分錢糧；緩征指暫停征收本年或來年的錢糧。災(zāi)荒之后，政府往往根據(jù)受災(zāi)的具體情況，蠲免或緩征災(zāi)民的賦稅。如：光緒十六年(1890)，蠲緩濟(jì)寧等50州縣被災(zāi)地方錢糧有差。光緒十八年(1892)，蠲緩歷城等84州縣災(zāi)歉村莊及德州、東昌、臨清、濟(jì)寧四衛(wèi)，東平所、永利、永阜、官臺、王家岡四場新舊錢漕雜課有差。《山東省志·民政志》載：道光二十年一宣統(tǒng)三年(1840－1911)，清政府減、緩、免山東田賦共196次，其中減征78次、緩征113次、全免5次，每次涉及的范圍多則八、九十縣，少則一、二縣。蠲緩賦稅，減輕了災(zāi)民的負(fù)擔(dān)，有利于災(zāi)后的生產(chǎn)恢復(fù)與重建。

災(zāi)歉之年，糧食缺乏，而釀酒耗糧甚多。為減少糧食消耗、緩解口糧的緊張狀況，政府往往采取禁釀酒的政策。光緒四年(1878)，山東發(fā)生特大旱災(zāi)，清廷令“禁燒鍋以裕民食”。光緒二十四年(1898)，山東“禁燒鍋釀酒以杜消耗，俟稔歲再行馳禁”。宣統(tǒng)元年五月二十六日(1909年7月13日)《大公報》載：萊州旱象已成，糧價昂貴，李太守下令暫停燒鍋，以平抑物價。禁燒鍋對減少糧食消耗和防止糧價上漲，起到了一定的積極作用。

二、預(yù)防災(zāi)荒的措施

晚清政府采取了辦理倉儲、治理河渠、植樹造林、開墾荒地等積極的預(yù)防措施，對防止災(zāi)荒的發(fā)生起到了一定作用。

歷代統(tǒng)治者都很重視設(shè)倉儲谷。《禮記·王制》載：“國無九年之蓄日不足，無六年之蓄日急，無三年之蓄日國非其國也?！蓖砬迳綎|天災(zāi)頻繁嚴(yán)重，積谷備荒尤為重要。晚清以來，特別是經(jīng)過太平天國運(yùn)動，晚清山東倉儲大多廢弛、有名無實(shí)，所以，清政府采取一系列措施，重整積谷。同治九年(1870)，山東巡撫丁葆楨在《通飭辦理積谷札》中說：“地方官紳如能辦理得實(shí)，定當(dāng)從優(yōu)獎勵，倘查出有分毫營私舞弊情事，立即從嚴(yán)參辦”。于是，各地紛紛建倉積谷。例如，光緒八年(1882)山東巡撫任道镕在《山東省辦理積谷情形疏》中說：“自勸辦以來，據(jù)濟(jì)南等十二府州屬陸續(xù)稟報，邀同紳士按莊查造戶籍，

先盡殷富，次及農(nóng)商，設(shè)法勸捐或聽量力而輸將或按地畝而酌派。截至本年正月止，計共捐齊谷614600余石。每州縣3000余石至14000余石不等”，“尚有捐未足額十余州縣，約至麥后均可一律報齊”。晚清山東重整倉儲，勸民積谷，對于救濟(jì)災(zāi)民、恢復(fù)生產(chǎn)、維持社會穩(wěn)定有著重要作用。

河渠的通暢對水旱災(zāi)害的消弭具有重要作用，對易受黃河侵淤的河渠進(jìn)行及時疏浚尤為必要。光緒二年(1876)，在丁寶楨的主持下，疏浚新舊泗河等河道。光緒中葉，山東巡撫張汝梅“請疏河道，浚溝渠以興水利，為農(nóng)政本源”。時常遭受黃河侵淤的徒駭河、馬頰河等，多次被清政府疏浚。晚清山東加強(qiáng)了對黃河堤防的修筑與防護(hù)。例如長清縣于光緒九年(1883)，筑縷堤；光緒十年(1884)，筑遙堤。境內(nèi)駐有長南營與肥北營兩個河防營，共計600余人。光緒三十年(1904)第5期《東方雜志》(內(nèi)務(wù))載：山東巡撫周馥為加強(qiáng)州縣官的責(zé)任心，上奏將黃河沿岸菏澤至利津的21州縣，“無論原缺繁簡，一律改為兼河之缺，歸三游總辦節(jié)制調(diào)度”。為培養(yǎng)治河人才，光緒三十四年(1908)，山東巡撫孫寶琦在山東設(shè)立河工研究所。

清末新政時期，政府大力提倡植樹造林，并對造林有功者進(jìn)行獎勵。光緒三十二年二月二十二日(1906年3月16日)《大公報》載：山東巡撫“札飭工員作速沿堤種柳，以所種之多寡定勞績之大小”。宣統(tǒng)元年三月二十八日(1909年5月17日)《大公報》載：濰縣種樹“有能成活千株者，定行賞給功牌已示鼓勵”。由于政府的提倡和鼓勵，各地的植樹造林取得了可喜的成果。如光緒三十四年二月十三日(1908年3月15日)《大公報》載：夏津縣令勸民栽種雜樹45200余株，桑樹100余株。宣統(tǒng)元年四月二十一日(1909年6月8日)《大公報》載：高苑縣3年共栽樹145300余株。各地的植樹造林，對防風(fēng)固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、調(diào)節(jié)氣候等起了一定作用。

晚清山東在微山湖西岸及登萊青地區(qū)等開墾了大片荒地。微山湖西岸地區(qū)的墾荒較早。咸豐元年(1851)，黃河在江蘇豐縣決口，微山湖西岸地區(qū)一片汪洋，后來，出現(xiàn)大片荒地。咸豐五年(1855)，黃河在銅瓦廂決口，魯西南一帶的災(zāi)民紛紛來此墾荒種地。光緒十二年(1886)，魚臺“升科湖田地244頃23畝1分9厘1毫”。濟(jì)寧于光緒二十八年(1902)，實(shí)行湖田放墾征租；光緒三十二年(1906)。設(shè)湖田局，分為南北兩路。在官府的督導(dǎo)下，微山湖西岸等地區(qū)的大片荒地得以開墾。登萊青地區(qū)墾荒面積最大。光緒三十年(1904)第5期《東方雜志》(實(shí)業(yè))載：棲霞縣開墾2000余畝，上地京錢2000文、中地1000文、下地200文。廣饒縣自光緒三十年(1904)設(shè)局招墾，放墾各等田地36 273畝2分，上等地每大畝京錢1200文，中等地1000文，下等地800文，共得租錢31700串零160文。光緒三十四年十月十六日(1908年11月9日)《大公報》載：沾化縣也放墾數(shù)萬頃荒地。利津縣開墾荒地最多。據(jù)光緒三十二年(1906)第10期《東方雜志》(實(shí)業(yè))載：咸豐五年(1855)，黃河改道山東利津人海，河口地區(qū)淤積土地逐漸增多，到光緒八年(1882)，已有墾戶出入?？h署采取鼓勵墾荒政策，對所墾荒地收費(fèi)較少。光緒九年(1903)，墾務(wù)總局設(shè)立后，逐漸實(shí)行按畝收租的辦法。光緒三十二年(1906)，利津縣共開墾荒地約計200000畝。大量荒地的開墾，擴(kuò)大了耕地面積，增加了糧食產(chǎn)量，也提高了政府的財政收入，一定程度上增強(qiáng)了人們抵御自然災(zāi)害的能力。

三、賑災(zāi)救荒官員的腐敗

在晚清山東的官賑救荒中，有的官員虛報災(zāi)情，粉飾欺蒙；有的肆意侵吞賑款，借辦賑乘機(jī)勒索大發(fā)橫財；有的治河官員則大肆侵吞、揮霍治河經(jīng)費(fèi)，使賑災(zāi)救荒政策難以發(fā)揮切實(shí)作用，甚至人為地加重了災(zāi)荒。

天災(zāi)發(fā)生后，有的官員為了個人升遷，報喜不報憂，以歉為豐，粉飾太平；有的怕上報手續(xù)煩瑣、延誤時間受處罰而匿災(zāi)不報，照舊征糧。光緒十九年(1893)，山東登、萊府屬，“上年春夏亢旱，秋雨連旬，寧海、萊陽、海陽、文登、榮城、即墨各州縣被災(zāi)較重，地方官并不報災(zāi)，征收如故”。光緒二十九年(1903)，山東福山縣知縣李舒馨“于該縣水災(zāi)匿不稟報，仍行勒捐”?！渡綎|省志·民政志》載：晚清時期黃河共決口57年次，但地方官僅上報了22年次。有的官員匿災(zāi)不報而照舊向?yàn)?zāi)民征糧，廣大災(zāi)民不但不能得到切實(shí)的賑濟(jì)，也不能減輕負(fù)擔(dān)，使災(zāi)民深受其害。

災(zāi)歉之年，地方政府應(yīng)按賑災(zāi)救荒程序開倉放糧，辦理平糶，以平抑物價，賑濟(jì)災(zāi)民。但有的官員借此機(jī)會中飽私囊，甚至勒索百姓。如咸豐七年(1857)，東平辦理平糶，“出糶倉谷二千五百石，東平所守御千總謝延恩盜賣一半入己，并借與該管軍民，勒令秋后加倍償還”。光緒十五年(1889)，平度州“知州徐頌鼎辦理平糶，委派州同徐彬、吏目汪景堯赴鄉(xiāng)查驗(yàn)囤糧，徐彬輒借差任意索詐，贓款累累，以致民怨沸騰”。在賑災(zāi)過程中，有的官員則克扣賑銀，中飽私囊，經(jīng)過層層盤剝，災(zāi)民并不能得到實(shí)惠。例如，光緒二十四年(1898)黃河決口，山東30余州縣受重災(zāi)，但距省較遠(yuǎn)州縣并未放賑，且“所派委員與首事人等勾通，從中分肥，領(lǐng)賑者不過一二，造具賑冊，倒填日月，百弊叢生”。有的官員甚至拒不放賑。例如，光緒十年(1884)山東福山縣發(fā)生水災(zāi)，知縣唐肇武“領(lǐng)款未能照發(fā)”。

河工乃晚清犖犖大政，它不僅事關(guān)國計民生，還攸關(guān)漕運(yùn)安危，國家每年都撥巨額經(jīng)費(fèi)用于治河，例如，道光二十一年(1841)“東河祥工，撥銀550萬兩”；道光二十三年(1843)，“東河牟工，撥518萬兩，后又有加”。但大量經(jīng)費(fèi)并沒有用于治河，而是被治河官吏貪污揮霍?！肚迨芳o(jì)事本末》(咸豐時政)載：大量治河經(jīng)費(fèi)，“然實(shí)用之工程者，什不及一，余悉以供官吏之揮霍”。魏源也感嘆：“竭天下之財賦以事河，古今有此漏卮填壑之政乎?”大量治河經(jīng)費(fèi)被揮霍貪污，治河時當(dāng)然就粉飾欺蒙、偷工減料。備料、河防、搶險等工序弊端叢生，不少官員紛紛對此進(jìn)行揭露和批判。光緒二十五年(1899)，山東巡撫毓賢曾上奏：“辦工貴在得法，而立法先期除弊”。有的治河官員為了要求更多的撥款，不怕河之多事，而是苦于河之無事、希望大堤更快地坍塌，甚至人為地制造險工、破壞堤防。觀魯在《山東省討滿洲檄》中說，有些為升官發(fā)財?shù)墓賳T“每聚議曰：‘黃河何不福我而決口乎?則陰壞民所自筑堤防”。孫中山曾尖銳地指出：“治河有上計，防洪有絕策，那就是斬了治河官吏的頭顱，讓黃河自生自滅。”

晚清政府把傳統(tǒng)的賑災(zāi)救荒政策加以運(yùn)用和發(fā)展，采取了一系列救治、補(bǔ)救和預(yù)防措施，對救治晚清山東災(zāi)荒發(fā)揮了積極作用，取得了一定效果。同時，一部分賑災(zāi)官員腐敗的頑癥，又使晚清山東的官賑救荒措施大打折扣，這也是清政府覆亡的征候。盡管存在著官員腐敗行為，但清政府的賑災(zāi)救荒活動仍在持續(xù)，傳統(tǒng)的賑災(zāi)救荒程序仍在運(yùn)作，我們不能以偏概全，不能因某些官員的腐敗而低估甚至否定晚清政府的賑災(zāi)救荒活動與積極作用。在晚清山東，官賑救荒的主體地位和主導(dǎo)作用依然存在，官賑災(zāi)救荒活動及其積極作用應(yīng)當(dāng)肯定。

責(zé)任編輯吳彤孫久龍