新農(nóng)村背景下農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的特點和政府職責(zé)

朱寒笑

公共服務(wù)就是“提供公共產(chǎn)品和服務(wù)——包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等”，公共服務(wù)的目的和導(dǎo)向是“為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件”。農(nóng)村公共體育服務(wù)是指為滿足農(nóng)村公共體育的需要，在農(nóng)村范圍內(nèi)消費(fèi)的具有一定非競爭性和非排他性的體育產(chǎn)品和服務(wù)。

一、農(nóng)村公共體育服務(wù)供給的特點

1.公益性和社會性

社會主義新農(nóng)村，是一個各盡其能并充滿創(chuàng)造活力的社會。社會主義市場經(jīng)濟(jì)為人民提供了各盡其能的舞臺，極大地激發(fā)人們的創(chuàng)造活力。體育是外部性較強(qiáng)的公共產(chǎn)品。農(nóng)村體育，不僅增強(qiáng)了農(nóng)民的體質(zhì)，還有助于整個農(nóng)民群體文化素質(zhì)水平的提高和農(nóng)村地區(qū)精神文明建設(shè)，從長遠(yuǎn)來看，還為國家提供了人才，所以農(nóng)村體育表現(xiàn)出了較強(qiáng)的正外部性。新農(nóng)村公共體育服務(wù)應(yīng)以政府為主導(dǎo)，特別是要加強(qiáng)村委會的體育職能，形成多層次、多渠道、多形式辦體育的局面。

2.廣泛性和多層次性

由于體育的發(fā)展與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一樣具有明顯的區(qū)域性和多元化特征。因此，新農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給要科學(xué)地把握體育發(fā)展的多層次和多元特征，就是要有廣泛性和多樣性，保證廣大農(nóng)民對體育的不同層次的需求，并滿足個性的需求。能為弱勢群體參與體育創(chuàng)造條件和提供幫助，使老人、兒童、殘疾人都能同樣享受體育的歡娛。多層次性需要保證廣大公眾不同層次的體育需求，并滿足個性的需要。

3.公平性和公正性

社會主義新農(nóng)村是一個各得其所的社會。其基本特征是力求保持各種因素、力量以及各方面利益關(guān)系的協(xié)調(diào)與平衡，使公平和正義的理念得到體現(xiàn)。各得其所，指每一個社會成員按照一定的規(guī)范，能公正地得其所應(yīng)得。公正是各得其所的本質(zhì)，公正產(chǎn)生和諧，它是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)。因此，公共體育服務(wù)的公平性和公正性就應(yīng)以人為本，竭誠為農(nóng)民服務(wù)，保障農(nóng)村社會各階層都有參與體育活動的權(quán)利，讓農(nóng)村社會各階層無論貧富、貴賤、老幼都有參與體育的機(jī)會。

4.科學(xué)性和法制性

新農(nóng)村體制下的農(nóng)村公共體育服務(wù)要有科學(xué)的指導(dǎo)，科學(xué)的管理，科學(xué)的建設(shè)。體育的現(xiàn)代化，需要科學(xué)的行為，理性的服務(wù)，現(xiàn)代的技術(shù)來有效的推廣。農(nóng)村公共體育服務(wù)的法規(guī)應(yīng)加健全，特別是農(nóng)村體育發(fā)展監(jiān)督被寫人地方的政治考核內(nèi)容中，農(nóng)村體育工作更加有法可依，農(nóng)民的體育權(quán)利、場館設(shè)施受到法律應(yīng)有的保護(hù)，這是和諧社會農(nóng)村體育發(fā)展的保障。

5.開放性和社交性

社會主義新農(nóng)村公共體育服務(wù)應(yīng)該是開放性的服務(wù)，經(jīng)常開展對外交流，包括村際交流、城鄉(xiāng)交流甚至與國外體育社團(tuán)之間的交流，做到“走出去，請進(jìn)來”，不斷擴(kuò)大視野，跟上時代發(fā)展的潮流。農(nóng)村體育將在新體制下充分體現(xiàn)出它的社交功能，改變農(nóng)民“日出而作，日落而息”、“雞犬之聲相聞，老死不相往來”閉塞的生活方式。體育活動將成為七里八鄉(xiāng)的農(nóng)民相互聯(lián)系、溝通的橋梁，對于改善鄰里關(guān)系，擴(kuò)大交流，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)民和睦相處、共謀發(fā)展都有積極的作用。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變是農(nóng)村公共體育服務(wù)有效供給的重點

在后農(nóng)業(yè)稅時代和新農(nóng)村建設(shè)的政策框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的地位仍然是非常重要的，它是新農(nóng)村建設(shè)的組織者和推動者，是公共產(chǎn)品提供的主導(dǎo)者，是農(nóng)村公共服務(wù)供給的基層單位和主要載體。農(nóng)業(yè)稅取消后，征收體制沒有了合法性和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)型取向越發(fā)明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要來源于上級政府的撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益和農(nóng)民的利益越來越趨向目標(biāo)的一致性，即向上級爭取資源和優(yōu)化配置本土資源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民共同的目標(biāo)?；诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)改革的方向就是要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)橹惶峁┖诵墓伯a(chǎn)品，從行政管制轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)縱向上必須從垂直式轉(zhuǎn)向扁平化或者說從壓力型走向自主型，橫向上必須從單中心轉(zhuǎn)向多中心或者說從政府管治走向社會治理，由“官本位”向“民本位”的轉(zhuǎn)變。

1.農(nóng)村體育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，以縣城及中心鎮(zhèn)為切入點實現(xiàn)突破

“農(nóng)村體育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點，并首先以縣城及中心鎮(zhèn)為切入點實現(xiàn)突破”的觀點，主要是基于三方面的思考與認(rèn)識：

一是對農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的認(rèn)識。黨的十六大把“全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程”作為全面建設(shè)小康社會新農(nóng)村的戰(zhàn)略部署，報告提出“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。發(fā)展小城鎮(zhèn)要以現(xiàn)有的縣城和有條件的建制鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，同發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)結(jié)合起來”。2002年12月12日頒布的《農(nóng)村體育工作暫行規(guī)定》中第十條指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)、居委會應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對體育工作的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)為群眾參加體育活動創(chuàng)造必要的條件，支持和扶助群眾性體育活動的開展。因此，研究認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文體站應(yīng)該成為最重要的農(nóng)村公共體育服務(wù)平臺。

二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能特點的認(rèn)識。鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)是構(gòu)成農(nóng)村社會的基礎(chǔ)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的全面發(fā)展和進(jìn)步，農(nóng)村才能真正進(jìn)入現(xiàn)代化。迅速發(fā)展的小城鎮(zhèn)創(chuàng)造了全國大約1／4的國內(nèi)生產(chǎn)總值，農(nóng)村體育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點是基于其在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的重要作用及其本身所具有的聚集、吸納和擴(kuò)散功能所決定的。

三是對小城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢的認(rèn)識。近二十年來，我國的小城鎮(zhèn)建設(shè)特別是建制鎮(zhèn)取得突破性發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。1978年農(nóng)村建制鎮(zhèn)約2170個，鄉(xiāng)52670個，2001年建制鎮(zhèn)數(shù)量首次突破鄉(xiāng)的數(shù)量，增至20364個，鄉(xiāng)則下降到19706個。建制鎮(zhèn)比改革開放之初增長了十倍，并已成為農(nóng)村城鎮(zhèn)化的主流。

基于上述認(rèn)識，那么在實施“農(nóng)村體育以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點”的發(fā)展戰(zhàn)略中，就應(yīng)當(dāng)理順縣、鄉(xiāng)二級事權(quán)、財權(quán)。2000年下發(fā)的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》專門就理順縣、鎮(zhèn)兩級財政關(guān)系，完善小城鎮(zhèn)的財政管理體制提出了明確要求，即要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立獨立的一級財稅機(jī)構(gòu)和鎮(zhèn)級金庫，做到“一級政府，一級財政”。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一和調(diào)動縣(市)、鎮(zhèn)兩個積極性的原則，明確小城鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)，合理劃分收支范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織作為最基層的政權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)有經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，有自己的財政預(yù)算和基本建設(shè)投資計劃。按照這種事權(quán)、財權(quán)劃分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦應(yīng)承擔(dān)本級的體育發(fā)展職責(zé)和投資，也就是說。除了縣級財政必要的投入之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦應(yīng)該承擔(dān)地方體育事務(wù)包括推動農(nóng)村體育的發(fā)展及支持公共體育基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

2.文化與體育部門聯(lián)手共建鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體育工作站，發(fā)揮村民委員會在農(nóng)村體育發(fā)展中的作用

進(jìn)一步下移重心，建立和完善市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三

級體育網(wǎng)絡(luò)，形成各級部門縱向垂直管理，橫向水平溝通的管理模式，縣(市、區(qū))級政府的管理職能是擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)、處理宏觀與微觀關(guān)系，主要負(fù)責(zé)本縣(市、區(qū))體育的宏觀管理和政策制定，經(jīng)費(fèi)扶持，協(xié)調(diào)市直轄各部門之間的關(guān)系；縣(市、區(qū))體育局(文化局)負(fù)責(zé)相應(yīng)執(zhí)行監(jiān)督檢查職能，并根據(jù)政策向下級機(jī)構(gòu)提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)；體育總會主要負(fù)責(zé)各種經(jīng)常性體育活動及各單項比賽，履行對鎮(zhèn)一級協(xié)會的監(jiān)督、評估等職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是我國各級職能部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會經(jīng)濟(jì)文化進(jìn)行管理和調(diào)節(jié)的具體操作者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化體育工作站要把體育工作擺上應(yīng)有的位置，做到文化、體育工作一起抓。形成以“文”促體、以“文”帶體，“文”中有體，“體”中有文，文體一家的農(nóng)村體育工作新局面。村是我國農(nóng)村最基層的組織，分散在各個區(qū)域，點多面廣，是目前浙江省農(nóng)村體育管理最薄弱和最重要的環(huán)節(jié)?！吨腥A人民共和國體育法》第十二條對村委會在農(nóng)村體育中的作用有明確的規(guī)定：“農(nóng)村應(yīng)發(fā)揮村民委員會、基層文化體育組織的作用，組織開展適合農(nóng)村特點的體育活動”。建立健全村民委員會是開展農(nóng)村體育建設(shè)工作的最基本前提，與城市居委會不同的是村委會還具有管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職能，掌管經(jīng)濟(jì)支配權(quán)，所以，村委會對村級體育工作的推動力應(yīng)該更大一些。

3.堅持走社會化道路，建立多元化的供給模式

樹立群眾體育群眾辦的體育社會化意識，形成公共服務(wù)的多元供給格局。首先，應(yīng)該加強(qiáng)政府公共財政的引導(dǎo)作用。關(guān)鍵是政府應(yīng)該給各類市場主體創(chuàng)造一個平等的機(jī)會，營造一個協(xié)作的環(huán)境，從而最終建立政府、農(nóng)村社區(qū)、私人部門、非盈利性組織四位一體的供給格局。其次，構(gòu)建合理的產(chǎn)權(quán)制度。后農(nóng)業(yè)稅時代的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，最關(guān)鍵的問題是：明晰公共設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，保護(hù)私人資本的產(chǎn)權(quán)收益和居民合法私產(chǎn)。只有在這樣的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)村治理主體才能在公共產(chǎn)品的供給上最終擁有獨立和有效的決策權(quán)。進(jìn)而吸引農(nóng)民和其他社會成員參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中來，將公共產(chǎn)品改由民間提供或轉(zhuǎn)化為私人產(chǎn)品，形成合理的多元供給格局，從而解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制失衡問題。

首先，進(jìn)一步培育民間體育組織的壯大。體育民間組織(非營利組織)具有提供公共體育服務(wù)的優(yōu)勢。

彌補(bǔ)市場失靈與政府失靈的功能優(yōu)勢?！鞍l(fā)展體育運(yùn)動，增強(qiáng)人民體質(zhì)”，計劃經(jīng)濟(jì)體制下中國的體育事業(yè)一直由國家承辦，有限的財力使得服務(wù)于群眾體育的機(jī)構(gòu)數(shù)量少，壟斷的特性造成主要對上級負(fù)責(zé)和缺乏競爭，服務(wù)質(zhì)量較低，服務(wù)對象的可選擇余地很??；此外，中國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)使得農(nóng)村的公共體育服務(wù)得不到有效的保障。所有這些政府失效之處都需要新的力量的出現(xiàn)與替代。自市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，市場承擔(dān)了政府的部分職能，作為一只“看不見的手”發(fā)揮著開發(fā)、配置資源、增加財富、服務(wù)社會等作用，然而市場也有其內(nèi)在的缺陷，“市場增進(jìn)了社會的總體財富，但它并不均衡增進(jìn)各人的福利；市場不可憐失敗者，也不會同情有需要但卻無力支付的弱者；市場不能有效提供公共物品；市場無力解決由市場行為可能導(dǎo)致的外部影響。”所有這些缺陷被經(jīng)濟(jì)學(xué)家歸結(jié)為“市場的失敗”或“市場的缺陷”。同樣，政府機(jī)構(gòu)不可能，也無法預(yù)計到人們所需要的形形色色、千差萬別的物品與服務(wù)，并以適當(dāng)和公平的方式滿足這些需求。體育非營利組織卻以其規(guī)模小、貼近群眾、靈活性等優(yōu)點，滿足組織集體的需要。體育非營利組織不僅在補(bǔ)充了由于市場缺陷和政府缺陷所造成的公共體育服務(wù)的缺損，而且在培育公民意識和志愿精神，讓個人有機(jī)會奉獻(xiàn)自身資源等方面，具有獨特的作用。

組織形態(tài)和運(yùn)作的優(yōu)勢。政府作為一種縱向的科層組織，既有其動員全社會力量和調(diào)動資源的優(yōu)勢，也有其缺乏效率和敏感度不足的一面。而非營利組織作為一種橫向的網(wǎng)絡(luò)組織，它來自民間，扎根于社區(qū)，以及它的多樣性，因而能夠更敏感地回應(yīng)來自民間及弱勢群體的需求。體育非營利組織可以是政府在公共體育服務(wù)方面的合伙人。在許多情況下，體育非營利組織能夠提供比政府品質(zhì)更多、費(fèi)用更低的服務(wù)。原因在于：

其一，志愿精神。體育非營利組織成員在很大程度上是依靠共同的價值觀和認(rèn)同感結(jié)合在一起的，具有情感型的組織特征。這種建立在個人以免費(fèi)與自愿的基礎(chǔ)上的組織，有利于節(jié)省成本。

其二，靈活性與多樣化。體育非營利組織來自于基層，比政府機(jī)構(gòu)更了解其服務(wù)對象的需要，也更容易回應(yīng)那些需要。因而，非營利組織往往更有效率。

分配機(jī)制的協(xié)調(diào)優(yōu)勢。市場按照效率原則進(jìn)行第一次分配，政府按照“公平原則”進(jìn)行第二次分配，非營利組織按照“道德原則”，通過互助實現(xiàn)第三次分配。通過這三種分配機(jī)制有助于建立一個兼顧效率和公平的社會，而這也恰恰是當(dāng)前我國全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康和諧社會所不可或缺的。換而言之，政府、企業(yè)、第三部門三個部門都有各自的運(yùn)行邏輯。市場部門以效率為軸心，政府部門以民主和公平為軸心，第三部門以公益和互益為軸心。農(nóng)村公共體育服務(wù)的供給需要國家與社會的共建，需要各部門問相互合作、相互協(xié)調(diào)，才能將服務(wù)惠及到每一個村民。

引導(dǎo)和扶持農(nóng)村基層文體專業(yè)戶的發(fā)展。農(nóng)村文體專業(yè)戶是新時期、新形勢下，由農(nóng)村居民白發(fā)興起的由個人出資自辦或聯(lián)辦，為滿足農(nóng)民文化體育需求，解決政府相關(guān)供給不足的一種新的服務(wù)形式。農(nóng)村文體專業(yè)戶目前主要有兩種形式：一是由村委會拿出房產(chǎn)作為文體活動室，無償提供給文體專業(yè)戶管理。文體專業(yè)戶為文體室購置文化科技圖書和體育器材等，為村民免費(fèi)提供科技、體育信息等。作為補(bǔ)償，文體專業(yè)戶可用村委會提供的房產(chǎn)進(jìn)行農(nóng)資、小商品經(jīng)營，其收入歸文體專業(yè)戶所有。二是農(nóng)民自己投資興建體育設(shè)施。即農(nóng)民利用居住地距離城區(qū)較近的優(yōu)勢，獨資或合資建設(shè)體育活動設(shè)施，吸引城鎮(zhèn)居民鍛煉娛樂，既增加了經(jīng)濟(jì)收入，又推動了體育活動。湖州吳興區(qū)八里店農(nóng)民掏出2800萬元，建起一座農(nóng)民體育公園，大大的提高了村民的生活質(zhì)量。

綜上分析，在公共產(chǎn)品供給中，要在充分認(rèn)識農(nóng)村公共體育服務(wù)特點的基礎(chǔ)上，縱向上，要結(jié)合實際情況，科學(xué)確定各級政府相應(yīng)的投人責(zé)任：橫向上，要有明確的不同組織間的分工和和相應(yīng)的職責(zé)，把握分權(quán)或授權(quán)限度，避免缺位、錯位和越位。同時，應(yīng)做到分中有合，在充分配合溝通的基礎(chǔ)上，有效整合公共資源，發(fā)揮整體效益。總之，新農(nóng)村體育的發(fā)展，要抓好以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為龍頭，村民委員會為基礎(chǔ)，民間組織為紐帶，社會體育指導(dǎo)站或中心為依托，體育項目協(xié)會為依靠的組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，真正建立起縱向到底、橫向到邊的體育組織網(wǎng)絡(luò)，使組織工作真正深入到農(nóng)民中間，真正做到有牌子、有班子、有辦公室、有活動經(jīng)費(fèi)、有專職干部的組織體系，以及有規(guī)劃、有活動、有落實、有檢查的組織工作力度。

責(zé)任編輯李華