關(guān)于地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)之“重大事項(xiàng)”的判斷

高志宏

摘要：地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)雖然有憲法和法律依據(jù)，但由于法律對“重大事項(xiàng)”的范圍規(guī)定過于原則，造成地方人大未能充分有效行使重大事項(xiàng)決定權(quán)。重大事項(xiàng)是相對的、動態(tài)的，應(yīng)在“根本性、長遠(yuǎn)性、全局性”這個標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)下，依據(jù)合法性、全局性、人民性、區(qū)域性、動態(tài)性、層次性、可行性原則，遵循嚴(yán)格的科學(xué)民主的程序，注重公眾參與，采取概括事項(xiàng)與列舉事項(xiàng)相結(jié)合的方法，對地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的范圍作出規(guī)定。

關(guān)鍵詞：重大事項(xiàng)； 決定權(quán)； 公眾參與原則

中圖分類號：D624 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544（2009）03-0045-03

“廈門PX事件”雖最終因該項(xiàng)目由廈門遷往漳州古雷半島興建、廈門市賠償翔鷺集團(tuán)而告一段落，但該事件引發(fā)的爭論和引起的思考卻遠(yuǎn)未結(jié)束?！皬B門PX事件”被認(rèn)為是已突破單純的科學(xué)、環(huán)保意義，是政府尊重科學(xué)、尊重民意、重視民生、民主決策的標(biāo)本，是中國重大項(xiàng)目民主決策歷史上一個里程碑式的事件。然而，在整個事件過程中，在民眾、資本、權(quán)力三方利益的博弈中，我們不難發(fā)現(xiàn)我國民主決策中存在的隨意性現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)民眾信息獲取和意見表達(dá)渠道的狹隘，不難發(fā)現(xiàn)我國公眾參與決策機(jī)制的障礙，卻很難聽到享有“重大事項(xiàng)決定權(quán)”的地方人大的聲音。廈門PX項(xiàng)目是否屬于重大事項(xiàng)？如果屬于，就應(yīng)當(dāng)由享有重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方人大討論、決定。怎么來判斷以及由誰來判斷“重大事項(xiàng)”的范圍？這是我們不得不思考的問題。

一、 為何要界定“重大事項(xiàng)”范圍

地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，是指地方人大及其常委會依照憲法和法律規(guī)定的權(quán)限、程序，對本行政區(qū)域各方面重大事項(xiàng)作出決定或決議，并依靠國家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的權(quán)力?！稇椃ā返谝话倭闼臈l規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面的重大事項(xiàng)”。《地方組織法》第四十四條規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會及其常委會，“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)?！边@即是地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的憲法和法律依據(jù)。重大事項(xiàng)決定權(quán)和地方立法權(quán)、人事任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)一起構(gòu)成了我們通常所說的地方人大的“四權(quán)”，具有全局性、集體性、獨(dú)享性和權(quán)威性等特征。

近年來，雖然地方各級人大討論、決定了諸多本行政區(qū)域內(nèi)人民群眾普遍關(guān)心的重大事項(xiàng)，但從整體上看，地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使還很不到位，還存在諸多問題。有人總結(jié)為存在著“五多五少”現(xiàn)象，即：提意見建議的多，作出決議決定的少；被動例行的多，主動行權(quán)的少；決定事項(xiàng)程序性的多，實(shí)質(zhì)性的少；決定內(nèi)容抽象空洞的多，具體指向的少；滿足于會議審議的多，會后跟蹤督察的少。[1]地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在的問題集中體現(xiàn)在難為、不為、虛為、濫為問題。[2]

應(yīng)當(dāng)說，造成地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)薄弱的原因很多，有的是體制性的，有的是工作性的。其中制度原因是一個公認(rèn)的原因之一。什么是重大事項(xiàng)？怎樣確定重大事項(xiàng)？一直是地方人大在實(shí)際操作中普遍感到困惑的問題。憲法和地方組織法對重大事項(xiàng)的規(guī)定過于籠統(tǒng)、寬泛、原則，內(nèi)容上缺乏實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，形式上缺乏程序性的規(guī)定。同時，關(guān)于人大重大事項(xiàng)決定權(quán)的理論研究滯后，尚沒有成熟的、權(quán)威的理論來指導(dǎo)實(shí)踐工作的開展，地方人大缺乏理論的指導(dǎo)。在具體工作中，諸如多大工程是重大工程？涉及群眾普遍關(guān)心的城市規(guī)劃、標(biāo)志性建筑及街道命名該不該報人大批準(zhǔn)？等等，沒有一個明確的界定，導(dǎo)致地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)存在盲目性，影響了地方人大及其常委會重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使。所以，對“重大事項(xiàng)”界定不清是導(dǎo)致地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)對重大事項(xiàng)行使決定權(quán)數(shù)量少、涉及面窄、不能到位等問題的原因之一。科學(xué)的界定重大事項(xiàng)的范圍意義重大。

二、 以什么標(biāo)準(zhǔn)界定“重大事項(xiàng)”的范圍

《地方組織法釋義與解答》一書中對重大事項(xiàng)作了界定，并將其概括為五項(xiàng)內(nèi)容，是一種具有準(zhǔn)立法性質(zhì)的解釋。[3]但是，這一解釋并沒有解決什么是“重大事項(xiàng)”，歸納的五個方面的事項(xiàng)，有的是不完全確定和難以衡量的，有的則是與法律規(guī)定相抵觸，有的則是違反邏輯，存在同義反復(fù)問題，在邏輯上是矛盾的。[4]

彭真同志曾提出重大事項(xiàng)是事關(guān)“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”的問題。重大事項(xiàng)就是本行政區(qū)域內(nèi)事關(guān)全局，有根本性、長遠(yuǎn)性以及涉及人民群眾切身利益的全民性的重要事項(xiàng)。所謂全局性是事關(guān)本行政區(qū)域的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展大局的事項(xiàng)；所謂根本性是對事物的發(fā)展和局勢的變化起關(guān)鍵作用的事項(xiàng)；所謂長遠(yuǎn)性是指需要逐步實(shí)施，涉及時空跨度較長的事項(xiàng)；所謂全民性是指與廣大人民群眾的利益密切相關(guān)，是群眾關(guān)心的事項(xiàng)。但是，“全局性、長遠(yuǎn)性、根本性”本身又是一個動態(tài)、發(fā)展的概念，具有階段性和不可比性。尤其是在建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的過程中，新情況、新問題層出不窮。同樣一件事，在某時間段是重要的，在另一時間段就不一定重要，在此地是重大事項(xiàng)，在彼地就不一定是重大事項(xiàng)。因此，一般認(rèn)為，在地方人大的四項(xiàng)職權(quán)中，重大事項(xiàng)決定權(quán)其行使相對而言是最難掌握的。

有些人認(rèn)為，“一些地方人大在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)展緩慢，主要的問題，還是在概念上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，把較多的精力放在對‘重大事項(xiàng)的如何定義上，以致很難走出認(rèn)識上的誤區(qū)。”[5]從某種意義上說，企圖從理論上或從法律上對“重大事項(xiàng)”進(jìn)行界定是不太現(xiàn)實(shí)的，最好的辦法是根據(jù)當(dāng)時的情況，依據(jù)重大事項(xiàng)界定的原則，通過民主程序來議定是否是重大事項(xiàng)、是否作出決定。

三、 以什么原則界定“重大事項(xiàng)”的范圍

對重大事項(xiàng)的界定和把握是相對的、動態(tài)的，把握重大事項(xiàng)的界定原則，從而做出科學(xué)、合理的判斷，比對重大事項(xiàng)做出具體的僵化的界定更有意義。

一是合法性原則。即根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定來確定重大事項(xiàng)的范圍。地方人大既要區(qū)分重大事項(xiàng)決定權(quán)與決定權(quán)的異同，又要厘清重大事項(xiàng)決定權(quán)與立法權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的區(qū)別。二是全局性原則。即把涉及本地區(qū)全局性、根本性、長遠(yuǎn)性的重大問題和對本地區(qū)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)有重大影響的事項(xiàng)，確定為重大事項(xiàng)。如推進(jìn)民主法制建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、預(yù)算外資金管理、依法治市實(shí)施方案、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)有較大影響的建設(shè)項(xiàng)目（比如廈門PX項(xiàng)目）等等。三是人民性原則。即把與廣大人民群眾切身利益密切相關(guān)、人民群眾普遍關(guān)注、反映強(qiáng)烈、迫切要求解決的事項(xiàng)納人重大事項(xiàng)的范圍。如社會保障、住房制度、醫(yī)療制度等改革措施的出臺等。四是區(qū)域性原則。我國幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不平衡，在甲地屬于重大事項(xiàng)的，在乙地可能就是非重大事項(xiàng)，反之亦然；在縣級屬于重大事項(xiàng)，而在市或省級就可能不是重大事項(xiàng)，反之亦然。因此，要從本行政區(qū)域的實(shí)際情況出發(fā)來確定重大事項(xiàng)?！案魇∈?、區(qū)縣情況千差萬別，每一個地方，既有全國或者全省普遍存在的問題，也有本行政區(qū)域內(nèi)的特殊問題。在大中城市，城市管理和市政建設(shè)就比其他地方更為緊迫；在邊遠(yuǎn)山區(qū)，扶貧工作就比其他地方更為艱巨；數(shù)百萬元的建設(shè)項(xiàng)目，在經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)就算件大事，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，則算不上什么大事。不同的行政區(qū)域?qū)χ卮笫马?xiàng)有不同的界定，因此，判斷重大事項(xiàng)只能從實(shí)際出發(fā)，因時因地制宜加以決定?！盵6]五是動態(tài)性原則。重大事項(xiàng)是一個不確定的變數(shù)，重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容也不是固定不變的，伴隨著形勢的發(fā)展變化，此時是重大事項(xiàng)，彼時就可能不再是重大事項(xiàng)，而此時不是重大事項(xiàng)，彼時則可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹卮笫马?xiàng)，因此，應(yīng)根據(jù)情況的發(fā)展變化，適時確定重大事項(xiàng)。六是層次性原則。重大事項(xiàng)的概念上下有別，往往是權(quán)力層次越高，作出的決定越抽象，越原則；權(quán)力層次越低，作出的決定越具體，越便于實(shí)施。七是可行性原則。人大自身現(xiàn)有的資源和實(shí)際操作的能力有限，應(yīng)該突出行權(quán)重點(diǎn)，量力而行，即對事關(guān)全局的、根本的、長遠(yuǎn)的重大事項(xiàng)行使決定權(quán)，做到少而精、細(xì)而實(shí)、出實(shí)效，并務(wù)求事半功倍。

四、 以什么程序界定“重大事項(xiàng)”的范圍

重大事項(xiàng)的界定必須遵循嚴(yán)格的科學(xué)民主的程序，甚至應(yīng)當(dāng)把制定科學(xué)、嚴(yán)格的程序作為立法的主要內(nèi)容，科學(xué)民主是確保重大事項(xiàng)正確決策的必然要求。實(shí)行和實(shí)現(xiàn)民主決策和科學(xué)決策，尤其需要注重公眾參與原則。

地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)中的公眾參與，是指地方人大在討論、決定重大事項(xiàng)過程中，公眾通過一定的程序或途徑表達(dá)自己意愿，參與決策，維護(hù)自身利益，從而實(shí)現(xiàn)民主決策和科學(xué)決策的一項(xiàng)制度。公眾參與作為一項(xiàng)基本原則在地方人大重大事項(xiàng)決定過程中具有重大的意義和價值。但由于經(jīng)濟(jì)狀況、政治體制、參與機(jī)制等原因，我國公民對公共決策的參與無論在廣度和深度上都還很不夠，面臨著參與程度低、參與無序化、參與非制度化等困境。在廈門PX事件中，當(dāng)人們正常的利益訴求得不到保護(hù)的時候，只能通過一種不正常的方式——人潮洶涌的“散步”方式來表達(dá)。

首先，要確立公眾在界定地方人大重大事項(xiàng)范圍的主體地位。什么重大事項(xiàng)？應(yīng)由誰決定？當(dāng)然應(yīng)該由該重大事項(xiàng)涉及的民眾決定。因此，地方人大在收集信息確定所要解決的問題或所要調(diào)整的社會關(guān)系時，要讓公眾廣泛參與，對那些某一個時期內(nèi)民眾反映強(qiáng)烈的問題、傳媒反映的社會熱點(diǎn)問題等，進(jìn)行重點(diǎn)篩選，去粗取精。

其次，要完善公眾參與機(jī)制，為公眾提供公共話語場，暢通利益表達(dá)渠道。所謂建立公眾參與機(jī)制，就是在地方人大與社會民眾之間建立一種通過合法的、合理的、公平的渠道就政策制定、政策實(shí)施、法律后果的解決等等行為進(jìn)行協(xié)商、協(xié)調(diào)的制度、程序和組織機(jī)構(gòu)。包括：公眾參與制度、公眾參與程序、公眾參與組織機(jī)構(gòu)等。從各地立法實(shí)踐來看，當(dāng)前公眾參與的立法平臺和載體主要有：（1）書面征詢意見；（2）應(yīng)邀參加座談會、研討會、論證會、聽證會；（3）旁聽法制委會議、常委會會議和代表大會會議；（4）通過新聞媒體面向社會公開征求立法項(xiàng)目、立法草案意見；（5）建立立法項(xiàng)目委托起草、招標(biāo)投標(biāo)和立法聯(lián)系點(diǎn)制度；（6）建立立法顧問、立法助理、聘請立法研究員等專家咨詢制度；（7）創(chuàng)辦立法網(wǎng)站、設(shè)置立法網(wǎng)頁等；（8）立法機(jī)關(guān)和工作機(jī)構(gòu)與有關(guān)科研院校和社會團(tuán)體建立合作關(guān)系，共同研究立法中的理論問題；（9）成立立法研究會(所)、協(xié)會及中心等。實(shí)踐證明，這些做法是十分有效的。今后，應(yīng)把公眾參與立法的這些有效機(jī)制變成長效機(jī)制，使其規(guī)范化、制度化。

最后，要優(yōu)化政治結(jié)構(gòu)，健全自治能力，營造妥協(xié)——寬容——合作的政治文化氛圍，提高公眾參與的意識和觀念，這也許是提高公眾參與決定重大事項(xiàng)積極性的根本所在。一方面，通過立法確保公眾在地方人大重大事項(xiàng)決策中主體地位的合法性；另一方面，要建立健全公民角色認(rèn)同機(jī)制，對公民進(jìn)行廣泛、深入、持久的法律意識、公民意識教育。

需要說明的是，公眾參與不等同于全民參與，也不意味著公眾的意見要全部采用。公眾參與不是參與面越大越好，參與的人數(shù)越多越好，不必追求所有公眾的普遍參與，而應(yīng)追求參與面的最優(yōu)化、科學(xué)化，參與的公眾要有廣泛性、代表性，而不是普遍性。要吸收采納正確的意見、合理的意見，或者說是代表大多數(shù)人利益的意見，追求的是民主化、合理化，而不是個別的、不合理的意見。公眾參與是一把雙刃劍，只有制度化的參與才有助于增強(qiáng)人大的整合能力，而非制度化參與極易造成社會的不穩(wěn)定。[7]

五、 以什么方式界定“重大事項(xiàng)”的范圍

雖然重大事項(xiàng)是相對的、動態(tài)的，有其自身質(zhì)的規(guī)定性，也有不確定性，試圖通過一個規(guī)范性文件將所有的重大事項(xiàng)列舉出來是不科學(xué)的、也是不現(xiàn)實(shí)的。但這不妨礙我們從理論上對重大事項(xiàng)范圍的界定方法、界定內(nèi)容等方面進(jìn)行探討。

就重大事項(xiàng)的界定方法而言，可以采取概括事項(xiàng)與列舉事項(xiàng)相結(jié)合，內(nèi)容不宜過細(xì)，宜定性不宜定量，要有“兜底性”條款，即“應(yīng)當(dāng)由人大常委會討論、決定的其他重大事項(xiàng)”。從某種程度上講，試圖在法律上給重大事項(xiàng)下一個明確定義，完全進(jìn)行列舉不僅不可能，而且也不是從根本上解決這個問題的辦法。對重大事項(xiàng)認(rèn)識的定位應(yīng)建立在法律的基礎(chǔ)之上，而不能建立在純粹的理論分析和主觀的臆斷之上。只有這樣，行使重大事項(xiàng)決定權(quán)不僅現(xiàn)實(shí)可行，而且實(shí)踐中能得以操作，既能做到依法行使職權(quán)，又不會出現(xiàn)越俎代庖問題。[8]目前各地制定的重大事項(xiàng)的范圍存在一種趨向，即采取列舉的方式指出哪些事項(xiàng)是“重大事項(xiàng)”，而且力求細(xì)化、量化，以為這樣會更加有利于促進(jìn)此項(xiàng)職權(quán)的行使。但是，列舉“重大事項(xiàng)”并努力使之細(xì)化、量化所起到的作用更接近于“規(guī)范”的性質(zhì)而不像是“促進(jìn)”的性質(zhì)，反而可能影響職權(quán)的行使。首先，“重大事項(xiàng)”是一個動態(tài)的概念，事項(xiàng)能不能算作“重大”具有相對性，往往因時因地而異。如果在法規(guī)中通過列舉而使“重大事項(xiàng)”過分具體，則無疑會導(dǎo)致“重大事項(xiàng)”的固定化，反而使地方人大常委會束手束腳，不利于“促進(jìn)”職權(quán)的行使。其次，憲法規(guī)定地方人大常委會可以討論、決定的是各方面工作的重大事項(xiàng)，沒有對“重大事項(xiàng)”作范圍限制；地方組織法雖然對憲法的規(guī)定作了一點(diǎn)細(xì)化，但指出是政治、經(jīng)濟(jì)......“等工作”的重大事項(xiàng)，也還是沒有對“重大事項(xiàng)”作出限制，地方人大常委會可以自由地至少是很少受拘束地行使這一權(quán)力。如果過分地使“重大事項(xiàng)”具體化，則無疑是給行使職權(quán)戴上了鎖鏈，反而起不到“促進(jìn)”作用。所以，在制定法規(guī)時，地方人大常委會不宜把“重大事項(xiàng)”的具體化作為重要目標(biāo)。

就重大事項(xiàng)的界定內(nèi)容而言，要注意區(qū)分地方人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)與決定權(quán)的范圍。重大事項(xiàng)決定權(quán)只是決定權(quán)中最典型、最重要的一種形式。地方人大行使的決定權(quán)不僅是指它有權(quán)討論、決定地方各方面工作的重大事項(xiàng)，如計劃、預(yù)算等，而且還包括其他許多程序性、工作性、事務(wù)性的事項(xiàng)，如實(shí)施和修改法規(guī)的決定、監(jiān)督事項(xiàng)的決定、人事任免的決定等等。這些決定有的盡管十分重要，但一般并不叫作“重大事項(xiàng)決定”。有些純粹屬于一般性事項(xiàng)和一般性履行職責(zé)的決定，如決定授予地方榮譽(yù)稱號、批準(zhǔn)在人代會閉會期間對代表進(jìn)行逮捕或刑事審判的許可申請、討論確定市樹市花、與國外締結(jié)友好城市關(guān)系等，卻被列為地方人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的內(nèi)容之一加以規(guī)定。這說明，對人大工作中重大事項(xiàng)決定權(quán)和決定權(quán)的混合使用，已經(jīng)影響到了地方人大討論決定重大事項(xiàng)立法的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

六、 重大事項(xiàng)的范圍

在一定程度上可以這樣說，界定“重大事項(xiàng)”的范圍不是一個理論問題，也不是一個法律問題，而是一個實(shí)踐問題。雖然，對“重大事項(xiàng)”的范圍作出具體的規(guī)定是不現(xiàn)實(shí)的，不可能從法律上作出一個更為周延的定義，甚至對重大事項(xiàng)的概念無須再進(jìn)一步詳盡定義。但我們還是試圖對重大事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延做出探討。

重大事項(xiàng)的內(nèi)涵，一般應(yīng)當(dāng)認(rèn)為必須是本地區(qū)帶有根本性、全局性和長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)；重大事項(xiàng)的范圍應(yīng)當(dāng)依法界定在“兩個凡是”之上，即凡是憲法法律明確屬于人大及其常委會討論決定的事項(xiàng)，凡是憲法法律明確規(guī)定由其他國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)以外的事項(xiàng)，都屬于人大及其常委會討論決定的事項(xiàng)。各地從實(shí)際出發(fā)，靠各級人大及其常委會根據(jù)法律意識和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)加以決定，只要符合“兩個凡是”的，人大及其常委會都可以行使決定權(quán)。[9]按照鄧小平同志說的“人民贊成不贊成”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”、“人民高興不高興”、“人民滿意不滿意”作為衡量人大工作的標(biāo)準(zhǔn)，提高現(xiàn)有直接民主的質(zhì)量，消除各級選舉過程中走過場、形式主義作風(fēng)，真正體現(xiàn)人民的利益和意志。具體而言，界定“重大事項(xiàng)”的外延應(yīng)當(dāng)考慮以下因素：（1）是不是帶有全局性的問題；（2）是不是與加強(qiáng)社會主義民主法制建設(shè)，保證憲法和法律的遵守和執(zhí)行密切相關(guān)的問題；（3）是不是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)中帶決策性的問題；（4）是不是人民群眾普遍強(qiáng)烈要求解決的問題。[10]

參考文獻(xiàn)：

[1]劉連才.地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)問題探討[J].理論視野，2005，(5).

[2]陳書友.地方人大重大事項(xiàng)決定權(quán)虛置現(xiàn)象須扭轉(zhuǎn)[J].人大研究.2004，(8).

[3]喬曉陽，張春生.選舉法和地方組織法釋義與解答[M].北京：法律出版社，1997.

[4][5][8][9]陳軍，紀(jì)榮榮.關(guān)于行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的若干思考[J].人大研究，2000，(12).

[6][10]王建國，高德貴.地方人大要正確把握重大事項(xiàng)的特征和界定[J].人大研究，2000，(1).

[7]李高協(xié)，殷悅賢.公眾參與立法的路徑探討[J].人大研究，2006，(7).

責(zé)任編輯 梅瑞祥