淺談食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)建

[摘要]近年來(lái)，由于食品安全監(jiān)管體系不完善，造成食品安全事故時(shí)有發(fā)生。文章從分析當(dāng)前的食品安全監(jiān)管體系和相關(guān)法律規(guī)定入手，結(jié)合工作實(shí)踐，提出食品安奎監(jiān)管體系的基本構(gòu)建。

[關(guān)鍵詞]食品安全；監(jiān)管體系；構(gòu)建

[作者簡(jiǎn)介]黃海文，廣州市增城質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢測(cè)所，廣東廣州，511300

[中圖分類(lèi)號(hào)]TS201，6

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1007-7723(2009)06-0027-0002

一、食品安全監(jiān)管體系的概念

(一)《食品安全法》的描述

新通過(guò)的《中華人民共和國(guó)食品安全法》未明確表述相關(guān)定義，但從具體內(nèi)容中可以看出至少應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：食品安全的領(lǐng)導(dǎo)、組織框架和職責(zé)；對(duì)食源性疾病、食品污染和其他有害因素的監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作；食品安全標(biāo)準(zhǔn)框架和制定；檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)及職能；生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、行業(yè)協(xié)會(huì)、政府監(jiān)管部門(mén)的關(guān)系和各自職責(zé)等。

(二)相關(guān)概念

食品安全監(jiān)管體系是指政府監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)用法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和其他監(jiān)管措施，依法對(duì)食品生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督管理的職能框架和組織系統(tǒng)。食品安全監(jiān)管體系的主體是參與食品安全監(jiān)管的部門(mén)、單位或個(gè)人，客體是食品污染、危害、風(fēng)險(xiǎn)和各類(lèi)食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為。

二、食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)成

(一)組織網(wǎng)絡(luò)體系

1，食品安全國(guó)際組織對(duì)組織網(wǎng)絡(luò)的描述。組織網(wǎng)絡(luò)涉及一個(gè)國(guó)家或地區(qū)食品安全監(jiān)管職能在政府部門(mén)間的分配及相互關(guān)系。國(guó)際糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織認(rèn)為各國(guó)的食品安全組織網(wǎng)絡(luò)體系分為三種類(lèi)型：?jiǎn)我徊块T(mén)型、多部門(mén)型、整合型。

2，我國(guó)食品安全監(jiān)管組織網(wǎng)絡(luò)。我國(guó)自2002年成立國(guó)家食品藥品監(jiān)管局以來(lái)，實(shí)行的是多部門(mén)分段管理、綜合協(xié)調(diào)的模式，即農(nóng)業(yè)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、工商和衛(wèi)生部門(mén)分別負(fù)責(zé)食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭、食品生產(chǎn)加工、流通和消費(fèi)各環(huán)節(jié)的監(jiān)管，各地成立食品安全委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管工作。

《中華人民共和國(guó)食品安全法》明確了國(guó)務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)和各部門(mén)的分段監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作。

3，完善組織網(wǎng)絡(luò)體系的構(gòu)想。進(jìn)一步構(gòu)建中央、省、地直至街道政府、居委會(huì)的五級(jí)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。由于食品違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為的隱蔽性、地域性特點(diǎn)，要強(qiáng)化基層組織網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處相應(yīng)的監(jiān)管工作職責(zé)，對(duì)非法進(jìn)行食品生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、銷(xiāo)售的行為，有權(quán)予以制止，并應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)、督促監(jiān)管部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行查處，或者向上級(jí)監(jiān)管部門(mén)報(bào)告。發(fā)展義務(wù)監(jiān)督員、信息員，協(xié)助監(jiān)管并提供違法案件線索。

(二)責(zé)任體系

1，責(zé)任體系的構(gòu)成。將食品安全與生產(chǎn)安全、公共安全、公共衛(wèi)生安全等并列為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全體系的重要組成部分。構(gòu)建由食品安全的主體責(zé)任和部門(mén)監(jiān)管、行業(yè)管理、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管責(zé)任組成的食品安全監(jiān)管體系。

2，主體責(zé)任。是指食品生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者和餐飲服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者等主體對(duì)食品安全應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，其中法定代表人負(fù)首要責(zé)任。食品展銷(xiāo)會(huì)和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的舉辦者、柜臺(tái)出租者對(duì)銷(xiāo)售食品的安全承擔(dān)連帶責(zé)任。

3，行業(yè)管理責(zé)任。國(guó)家實(shí)行大部門(mén)制改革后，工業(yè)與信息化，農(nóng)業(yè)、商務(wù)等部門(mén)要從行業(yè)促進(jìn)、發(fā)展和管理角度明確相應(yīng)的食品安全責(zé)任。

4，屬地管理責(zé)任。地方各級(jí)人民政府要將食品安全狀況指標(biāo)列入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展指標(biāo)體系，制定工作規(guī)劃，落實(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員編制，將監(jiān)測(cè)抽檢、檢測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)、技術(shù)和執(zhí)法裝備、突發(fā)事件應(yīng)急處置等專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，保障轄區(qū)食品安全狀況良好。

5，綜合監(jiān)管責(zé)任。指食品安全委員會(huì)辦公室等綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任，通過(guò)落實(shí)例會(huì)制度、會(huì)商制度、信息通報(bào)和聯(lián)合發(fā)布制度、統(tǒng)一抽檢制度、案件協(xié)作查處機(jī)制等，形成監(jiān)管的整體合力。

(三)信用體系

1，信用體系的構(gòu)成。食品安全信用應(yīng)當(dāng)既包括主體信用，即食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信用，又包括客體信用，即某品牌、種類(lèi)食品的信用。主體信用依托于客體信用而存在。信用體系由食品信用的征集、評(píng)價(jià)、披露和獎(jiǎng)懲等一系列制度構(gòu)成。

2，信用體系的實(shí)施。由各省(市)政府牽頭，統(tǒng)一歸集生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的違法案件、消費(fèi)者投訴舉報(bào)等信息，按照生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的信譽(yù)度對(duì)企業(yè)實(shí)行分級(jí)管理；根據(jù)監(jiān)測(cè)抽檢等結(jié)果對(duì)食品按風(fēng)險(xiǎn)度實(shí)行分類(lèi)管理。實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信用信息和其他領(lǐng)域的社會(huì)信用信息的互聯(lián)共享，建立對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者失信行為的聯(lián)合懲戒機(jī)制和對(duì)守信行為的聯(lián)合激勵(lì)機(jī)制。

(四)法律體系

1，現(xiàn)有法律體系的構(gòu)成。從層級(jí)劃分，由國(guó)家法律、國(guó)務(wù)院法規(guī)、各部門(mén)規(guī)章、各地方規(guī)章、各地方政府法規(guī)和各級(jí)政府部門(mén)規(guī)范性文件組成。弊端是與當(dāng)前食品安全分段監(jiān)管的總體框架不符，由于部門(mén)立法現(xiàn)象導(dǎo)致執(zhí)法越位和職責(zé)缺位現(xiàn)象。

2，完善法律體系的構(gòu)想。以《食品安全法》作為統(tǒng)籌監(jiān)管工作的總法，國(guó)務(wù)院在此基礎(chǔ)上制定《食品安全法》的配套法規(guī)，修訂《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《工業(yè)品生產(chǎn)許可證管理?xiàng)l例》等，作為食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)源頭、食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的執(zhí)法依據(jù)，完善流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的監(jiān)管法規(guī)。

國(guó)務(wù)院和各部門(mén)已出臺(tái)的法規(guī)、規(guī)章凡與《食品安全法》不一致的，要進(jìn)行修改或清理。

(五)標(biāo)準(zhǔn)體系

1，標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)成。從標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)上劃分，依據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，不涉及推薦性標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)制定的層級(jí)t劃分，包括國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家、行業(yè)、地方及企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)的適用范圍上劃分，包括食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)、食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

2，標(biāo)準(zhǔn)體系的完善。由食品安全綜合監(jiān)督部門(mén)和標(biāo)準(zhǔn)化管理部門(mén)牽頭清理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)矛盾、沖突的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確認(rèn)和調(diào)整。統(tǒng)一歸集食品安全標(biāo)準(zhǔn)，建立信息庫(kù)并面向社會(huì)提供免費(fèi)查詢服務(wù)。健全標(biāo)準(zhǔn)制修訂的快速應(yīng)急機(jī)制，監(jiān)督執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不一致、缺失、滯后時(shí)，迅速啟動(dòng)評(píng)估機(jī)制。及時(shí)制定、修訂標(biāo)準(zhǔn)。密切跟蹤國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)進(jìn)展情況，健全檢驗(yàn)方法標(biāo)準(zhǔn)。

(六)檢測(cè)體系

1，檢測(cè)體系的構(gòu)成。包括全監(jiān)督抽查、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者委托檢驗(yàn)和企業(yè)自檢三種形式。

2，檢測(cè)體系的完善。由地方政府制定統(tǒng)一的抽檢計(jì)劃，全面、科學(xué)地掌握食品安全總體狀況。統(tǒng)一歸集和共享檢測(cè)信息。加強(qiáng)公益性檢測(cè)機(jī)構(gòu)的建立，為社會(huì)提供檢測(cè)服務(wù)。強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的自檢責(zé)任，不具備自檢條件的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)委托具有法定資質(zhì)的檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)對(duì)其經(jīng)營(yíng)的食品進(jìn)行檢驗(yàn)。

(七)風(fēng)險(xiǎn)管理體系

1，風(fēng)險(xiǎn)管理體系的構(gòu)成。食品安全理論認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)管理是與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)信息交流并列的風(fēng)險(xiǎn)分析三要素之一。因此，風(fēng)險(xiǎn)管理體系從環(huán)節(jié)上涉及風(fēng)險(xiǎn)與危害防控的事前、事中和事后三個(gè)階

段；從利益主體上涉及科研機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)管部門(mén)、新聞媒體和消費(fèi)者。

2，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的范圍。具體應(yīng)當(dāng)指：食品安全綜合監(jiān)管部門(mén)組織有關(guān)部門(mén)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果、國(guó)內(nèi)外標(biāo)準(zhǔn)等，對(duì)可疑的、未知的質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，查找風(fēng)險(xiǎn)源，確定危害程度，出具評(píng)估意見(jiàn)。按照有利于保障公眾身體健康和生命、財(cái)產(chǎn)安全的原則提出實(shí)施安全防護(hù)與風(fēng)險(xiǎn)處置的建議。

3，風(fēng)險(xiǎn)管理措施。食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果是制定、修訂食品安全標(biāo)準(zhǔn)和對(duì)食品安全實(shí)施監(jiān)督管理的科學(xué)依據(jù)。除此之外，還應(yīng)當(dāng)包括依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定監(jiān)控重點(diǎn)、加大抽檢頻次、開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)整治、預(yù)警、實(shí)施較大規(guī)模的退市下架等市場(chǎng)臨時(shí)控制措施。

4，風(fēng)險(xiǎn)信息交流。應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部信息交流、評(píng)估機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門(mén)的交流和監(jiān)管部門(mén)與社會(huì)公眾的交流。《食品安全法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)，根據(jù)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對(duì)食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對(duì)經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品，國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示，并予以公布。

(八)宣傳教育體系

1，義務(wù)教育和專(zhuān)業(yè)教育體系。建議將食品等涉及安全領(lǐng)域的知識(shí)列為中小學(xué)義務(wù)教育的必修課程，強(qiáng)化高等院校食品安全相關(guān)專(zhuān)業(yè)課程的設(shè)置，培養(yǎng)食品安全專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才。

2，社會(huì)教育體系。將向全社會(huì)普及食品安全知識(shí)作為一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，制定食品安全宣傳教育規(guī)劃，送食品安全知識(shí)進(jìn)社區(qū)、進(jìn)村鎮(zhèn)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)工地、進(jìn)軍營(yíng)。由食品相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)食品從業(yè)人員組織開(kāi)展有針對(duì)性的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，食品從業(yè)人員經(jīng)過(guò)培訓(xùn)后方可上崗。

3，輿論宣傳體系。運(yùn)用廣播、報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、客觀、準(zhǔn)確、及時(shí)地宣傳食品安全信息。

三、結(jié)語(yǔ)

食品安全監(jiān)管體系涉及體系的構(gòu)建，涉及食品安全監(jiān)管各個(gè)部門(mén)的職責(zé)和食品從種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工到流通、消費(fèi)的整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈條，也涉及生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、政府部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、新聞媒體等多方利益的協(xié)調(diào)。其中，組織網(wǎng)絡(luò)、責(zé)任體系是基礎(chǔ)，法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系是保障，檢測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)管理是技術(shù)手段，信用和宣傳教育體系則是將食品安全工作社會(huì)化的基礎(chǔ)。因此，上述體系是食品安全監(jiān)管體系構(gòu)建的重點(diǎn)。