關(guān)于留置盤問的法理思考

田圣斌　陳　佳　祁　勇

摘要：留置盤問作為公安機(jī)關(guān)所特有的一項(xiàng)權(quán)力，在打擊違法活動(dòng)、維護(hù)社會(huì)治安等方面發(fā)揮了積極作用：然而，近年來的司法實(shí)踐表明，留置盤問在運(yùn)用中存在諸多問題；更為重要的是，留置這一對人身的強(qiáng)制措施缺乏相應(yīng)的法律理論基礎(chǔ)，并且與依法行政、保護(hù)人權(quán)的時(shí)代要求相違背，在刑事訴訟過程中與我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》關(guān)于強(qiáng)制措施的規(guī)定相沖突。

關(guān)鍵詞：留置；繼續(xù)盤問；公安機(jī)關(guān)；保護(hù)人權(quán)

中圖分類號：D922.14文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1004—0544(2009)08—0091—03

留置盤問這一概念來源于《中華人民共和國人民警察法》(以下簡稱《警察法》)。該法第9條規(guī)定：“為維護(hù)社會(huì)治安秩序，公安機(jī)關(guān)的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經(jīng)出示相應(yīng)證件，可以當(dāng)場盤問、檢查；經(jīng)盤問、檢查，有下列情形之一的，可以將其帶至公安機(jī)關(guān)，經(jīng)該公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，對其繼續(xù)盤問。(一)被指控有犯罪行為的；(二)有現(xiàn)場作案嫌疑的；(三)有作案嫌疑身份不明的；(四)攜帶的物品有可能是贓物的?！?/p>

依該法規(guī)定，留置是人民警察對形跡可疑人進(jìn)行審查，將其帶至公安機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問的行政性強(qiáng)制措施。由于公安機(jī)關(guān)具有治安管理和刑事偵查的雙重職能，故在留置盤問中發(fā)現(xiàn)形跡可疑人涉嫌犯罪的，應(yīng)進(jìn)行刑事立案偵查并可對其采取刑事強(qiáng)制措施；認(rèn)為被盤問人違反治安管理的，應(yīng)對其進(jìn)行治安處罰；在規(guī)定的盤問期限不能作出上述決定的，則應(yīng)當(dāng)立即釋放被盤問人。2004年公安部發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，公安部法制局負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題答記者問時(shí)說，繼續(xù)盤問，是法律賦予公安機(jī)關(guān)審查有違法犯罪嫌疑人員的一項(xiàng)強(qiáng)制性措施，實(shí)踐中被稱為“留置”。

刑事強(qiáng)制措施的使用有著嚴(yán)格的程序、證據(jù)等要求。相比較而言，留置盤問是一種比刑事強(qiáng)制措施更具有靈活性的強(qiáng)制措施，因此在實(shí)踐中被大量使用。其作為公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的一種手段，不僅在辦理各類治安行政案件中發(fā)揮了作用，而且在查處各類刑事案件過程中廣泛使用。并且起到了十分重要的作用。這些做法與目前我國現(xiàn)行《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定相沖突，而且缺乏相應(yīng)的法律理論基礎(chǔ)。違背了依法保護(hù)人權(quán)的時(shí)代要求。留置盤問在司法實(shí)踐中暴露出來的相關(guān)問題應(yīng)當(dāng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注，其法律理論基礎(chǔ)值得法學(xué)界充分探討。筆者就此略述管見，以求教于各位同仁。

一、留置盤問的性質(zhì)和作用之爭

按照法學(xué)界的一般觀點(diǎn)，留置被認(rèn)為是行政強(qiáng)制措施；也有觀點(diǎn)認(rèn)為帶有刑事強(qiáng)制措施的色彩，有人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)納入刑事強(qiáng)制措施的范疇；還有觀點(diǎn)認(rèn)為，留置是一種限制公民人身自由的強(qiáng)制措施。強(qiáng)制扣留是手段，繼續(xù)盤問調(diào)查是目的，留置盤問就是公安機(jī)關(guān)通過強(qiáng)行限制違法犯罪嫌疑人人身自由的方式，來保證對被留置盤問人進(jìn)行繼續(xù)盤問，兼具行政性、司法性的雙重性質(zhì)?！傲糁帽P問既可以針對治安案件中的違法嫌疑人適用，也可以針對刑事案件中的犯罪嫌疑人適用?！薄爱?dāng)被運(yùn)用于治安案件時(shí)。留置盤問體現(xiàn)的是行政權(quán)性質(zhì)；而當(dāng)留置盤問被用作對犯罪嫌疑人的調(diào)查時(shí)，它則體現(xiàn)出司法權(quán)性質(zhì)。因此，留置盤問應(yīng)是一種兼具行政性和司法性雙重性質(zhì)的權(quán)力?！惫P者認(rèn)為，既然是由《警察法》規(guī)定的，留置應(yīng)當(dāng)屬于行政強(qiáng)制措施；如果要上升為刑事強(qiáng)制措施，應(yīng)當(dāng)由《刑事訴訟法》規(guī)定才妥當(dāng)。

很多警界人士認(rèn)為，留置繼續(xù)盤問只需完善，而且在實(shí)踐中，特別是在刑事偵查過程中發(fā)揮了重要的作用。對于有力打擊犯罪十分有利。試想想，僅從所謂的打擊犯罪的效果考慮，如果賦予警察更大的權(quán)力，容許警察可以隨意抓捕任何人，隨意處罰任何人，那樣，打擊犯罪的效果肯定會(huì)更好。但是，我們不能忽視的另一個(gè)方面是：這樣的話。警察利用國家權(quán)力侵犯公民權(quán)利的現(xiàn)象會(huì)更多更突出。我們應(yīng)當(dāng)知道，利用國家權(quán)力侵犯人權(quán)比一個(gè)普通犯罪人侵犯他人的生命、健康或財(cái)產(chǎn)權(quán)形成的危害后果會(huì)大得多。

二、留置盤問存在的問題

(一)實(shí)踐中的弊端

1隨意留置盤問現(xiàn)象嚴(yán)重根據(jù)《警察法》規(guī)定，對被盤問人的留置時(shí)間自帶至公安機(jī)關(guān)之時(shí)起不超過24小時(shí)。在特殊情況下，經(jīng)縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長至48小時(shí)。因?yàn)榱糁帽P問的時(shí)間比傳喚、拘傳的時(shí)間都長，公安機(jī)關(guān)在對違法犯罪嫌疑人員進(jìn)行處置時(shí)，就會(huì)盡量選擇留置盤問，而不管違法犯罪嫌疑人的具體情況是應(yīng)該適用傳喚還是拘傳。這就必然導(dǎo)致了留置盤問被廣泛運(yùn)用并逐漸取代拘傳，實(shí)踐中，有的地方，留置幾乎成為了第六種刑事強(qiáng)制措施。

2留置盤問的對象超范圍

根據(jù)《警察法》的規(guī)定，適用留置盤問有四種法定條件，因此留置盤問的對象只能是一小部分違法嫌疑人，然而實(shí)踐中，適用留置盤問的對象被擴(kuò)展為大部分、甚至全部犯罪嫌疑人。很多警察把留置作為突破刑事案件的重要手段。多數(shù)案件的犯罪嫌疑人、被告人在被刑事拘留前都有過被留置盤問的經(jīng)歷。許多派出所對違反治安管理行為的對象采取留置措施，一些派出所甚至把留置作為收繳罰款和暫扣賠償款的輔助手段，更有甚者，四川萬源市大竹鎮(zhèn)派出所所長蔡大德為了完成所謂的“嚴(yán)打”任務(wù)指標(biāo)，把已經(jīng)和好了3個(gè)月的兄弟矛盾當(dāng)事人抓到派出所留置并分別罰款2000元。

常見的錯(cuò)誤留置對象有：違反交通、消防、戶政管理的人員；民間糾紛當(dāng)事人；賣淫嫖娼、賭博等情節(jié)輕微，可以當(dāng)場處以罰款的對象；對被侵害人造成損害、需要賠償損失的對象以及其他明顯屬于違反治安管理法規(guī)的人員。

3留置盤問程序執(zhí)行不到位

按照法律規(guī)定，24小時(shí)留置盤問由派出所批準(zhǔn)，48小時(shí)留置盤問由縣級以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。而實(shí)踐中常常發(fā)生先留置后審批，特別是48小時(shí)留置盤問后不辦審批手續(xù)的現(xiàn)象較為普遍。一些偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所，因路途遙遠(yuǎn)、交通不便，到縣級公安機(jī)關(guān)辦理審批手續(xù)需要一定時(shí)間，客觀上造成了留置盤問審批不及時(shí)現(xiàn)象的發(fā)生。我國《警察法》第9條規(guī)定，對于批準(zhǔn)繼續(xù)盤問的，應(yīng)當(dāng)立即通知其家屬或者其所在單位。因此，留置盤問24小時(shí)就應(yīng)當(dāng)立即通知其家屬或所在單位。但是在司法實(shí)踐中，少數(shù)民警或是法律意識不強(qiáng)，無視這一規(guī)定，或是對留置盤問對象身份地址不明了，或是接受被留置盤問人員的請求，甚至是48小時(shí)留置盤問也不通知其家屬或所在單位，以致于被留置人員的家屬或單位不知其去向而到處詢問找人，嚴(yán)重影響正常的社會(huì)生活秩序。

4留置盤問管理制度不健全

對符合條件的有關(guān)人員進(jìn)行留置，本身就具有一定的危險(xiǎn)性。因?yàn)榫哂羞`法犯罪嫌疑的人員，其違法犯罪行為的輕重及其社會(huì)危害性是無法估量的。留置后不能排除他們企圖逃跑、自殺的可能；而對不當(dāng)留置的人員，往往因?yàn)槠鋬?nèi)心怨憤，處理不當(dāng)容易導(dǎo)致自殺自殘事件發(fā)生。在實(shí)踐中，一些地方留置室沒有專人看管，值班制度不落實(shí)，有的往往將被留置人員交由保安或者臨時(shí)工看管，如四川大竹鎮(zhèn)農(nóng)民熊代壽被留置期間自殺事件、有的被留置人員跳樓事件，其發(fā)生

的根本原因在于公安人員的違法留置或疏于管理。

現(xiàn)實(shí)生活中，警察濫用留置權(quán)的現(xiàn)象十分突出，導(dǎo)致警民關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定，破壞社會(huì)和諧。雖然，《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》對警察留置權(quán)進(jìn)行了一些規(guī)范和約束，但是由于留置權(quán)本身的問題，以及公安機(jī)關(guān)人員素質(zhì)等各方面的原因，濫用現(xiàn)象依然大量存在。

(二)理論基礎(chǔ)的缺失

1留置盤問違反“無罪推定”的基本原則“無罪推定”是一項(xiàng)為現(xiàn)代法治國家所普遍承認(rèn)和確立的刑事訴訟原則，……無罪推定原則的核心內(nèi)容至少包括三個(gè)方面：“……在對被告人罪之有無、輕重存疑時(shí)，應(yīng)作有利于被告人的結(jié)論?！睙o罪推定原則的實(shí)質(zhì)在于保障被追訴者的權(quán)利。

留置權(quán)，作為一種強(qiáng)制措施(姑且不論是刑事還是行政強(qiáng)制措施)，卻規(guī)定在作為組織法的《人民警察法》中，這種形式本身就存在問題；更為重要的是，留置權(quán)缺乏相應(yīng)的理論基礎(chǔ)。為什么警察能夠擁有留置權(quán)這一可以限制人身自由達(dá)48小時(shí)的權(quán)力?《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第11條關(guān)于“對在十二小時(shí)以內(nèi)確實(shí)難以證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至二十四小時(shí)；對不講真實(shí)姓名、住址、身份，且在二十四小時(shí)以內(nèi)仍不能證實(shí)或者排除其違法犯罪嫌疑的，可以延長至四十八小時(shí)?！钡囊?guī)定，就嚴(yán)重違反了“無罪推定”的刑事司法原則的要求。

2違反“法律監(jiān)督”原則要求

公安機(jī)關(guān)特別是派出所集留置盤問的批準(zhǔn)權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身，以及對留置盤問缺乏有效的監(jiān)督，導(dǎo)致實(shí)踐中的隨意性，是形成實(shí)踐中濫用的根本原因。我國《憲法》和《刑事訴訟法》規(guī)定，人民檢察院依法對刑事訴訟活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督。法律監(jiān)督是我國的一項(xiàng)重要的司法原則。刑事拘留之前公安機(jī)關(guān)對犯罪嫌疑人實(shí)施的留置盤問，從理論上說是案件進(jìn)入刑事訴訟的一個(gè)前期階段，在該階段，公安機(jī)關(guān)及其辦案人員的相關(guān)行為理應(yīng)受到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而留置盤問的整個(gè)過程卻缺乏監(jiān)督，這是導(dǎo)致一些警察隨意留置的一個(gè)不容忽視的因素。

3違背“不得自證其罪”原則要求

聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第三款庚項(xiàng)：“(人人完全平等地有資格享受)不被強(qiáng)迫作不利于他自己的證言或強(qiáng)迫承認(rèn)犯罪?！?/p>

警察為什么偏愛采取留置這種手段?其主要目的在于通過控制嫌疑人，從而獲取“口供”，讓嫌疑人“自證其罪”。這種做法嚴(yán)重違背了“不得自證其罪”的刑事訴訟原則。而且在實(shí)踐中，往往因?yàn)楸涣糁玫南右扇瞬话凑站斓囊蟆白宰C其罪”而遭受刑訊逼供的待遇。

4與“權(quán)利救濟(jì)”原則要求不符

按照“散利救濟(jì)”原則的要求，任何被剝奪或限制人身自由的人均應(yīng)當(dāng)有權(quán)獲得司法救濟(jì)。但是，由于留置這一強(qiáng)制措施介于行政和刑事強(qiáng)制措施的模糊性，以及警察擁有的行政執(zhí)法權(quán)和刑事偵查權(quán)的合一。導(dǎo)致被留置人無從獲得司法救濟(jì)。即使是2004年出臺的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，對于錯(cuò)誤留置的后果僅規(guī)定為“釋放”，對于被留置人沒有任何的安撫或賠償，對錯(cuò)誤留置的決定者沒有絲毫的責(zé)罰：即使對于出現(xiàn)嚴(yán)重后果的情況。規(guī)定了較為嚴(yán)厲的對于留置造成嚴(yán)重后果(如留置死了人)的處罰措施，但是由于該《規(guī)定》把相應(yīng)的權(quán)力均賦予給可能是侵權(quán)人的公安機(jī)關(guān)，導(dǎo)致該種救濟(jì)的規(guī)定形同虛設(shè)，在實(shí)踐中根本難以實(shí)現(xiàn)。

(三)與上住法的沖突

1留置盤問違反《憲法》關(guān)于“保障人權(quán)”的相關(guān)規(guī)定

我國《憲法》明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”，作為各部門法和其他法律法規(guī)、部門規(guī)章均應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)《憲法》的這一原則規(guī)定。在具體程序設(shè)置、權(quán)限分配時(shí)恪守“保障人權(quán)”的原則。否則，就是違反憲法，違反憲法的規(guī)定就不應(yīng)當(dāng)具有法律效力，應(yīng)當(dāng)被撤銷。而且，作為一個(gè)部門的組織法和部門規(guī)章，是無權(quán)規(guī)定剝奪或限制人身自由的權(quán)力的。

2與現(xiàn)行《刑事訴訟法》相抵觸

《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)是針對犯罪嫌疑人，防止其逃跑、串供而確保刑事訴訟正常進(jìn)行的措施，應(yīng)當(dāng)是最為嚴(yán)厲的；其他強(qiáng)制措施，包括行政強(qiáng)制措施，無論從對象、重要性等方面來說，都應(yīng)當(dāng)比刑事強(qiáng)制措施更為寬緩一些。但是，我們注意到，留置的時(shí)限甚至超過拘傳的時(shí)限，留置對于人身自由的限制程度要超過拘傳。在實(shí)踐中和公安機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定中，留置實(shí)際上就是關(guān)押或不間斷的審問。我們不禁要問：在沒有做出結(jié)論前，難道一個(gè)違法嫌疑人要遭受比一個(gè)犯罪嫌疑人更為嚴(yán)厲的待遇!

并且，很多警界人士反對用刑事訴訟的標(biāo)準(zhǔn)來衡量留置權(quán)，這正是其企圖規(guī)避法律監(jiān)督而達(dá)到濫用國家權(quán)力的意圖的體現(xiàn)。不論從法律上還是普通道理上講，刑事訴訟程序，包括審前程序的任何階段，都應(yīng)當(dāng)遵循《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，而與現(xiàn)行《刑事訴訟法》相抵觸的其他低位階的法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定均是無效的。

3與現(xiàn)行《治安處罰法》在時(shí)限上也不一致。我國《治安處罰法》規(guī)定的傳喚時(shí)限為8小時(shí)內(nèi)；而留置，對一個(gè)嫌疑人竟然可以限制48小時(shí)。

(四)與國際公約不一致，與保障人權(quán)的時(shí)代要求相違背

聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9條明確規(guī)定：“人人有權(quán)享有人身自由和安全。任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據(jù)和程序。任何人不得被剝奪自由。如同真理是思想體系的首要價(jià)值，公平正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。剝奪、限制人身自由應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的法律程序，不能為了所謂的“打擊犯罪”的需要，而賦予警察或者某個(gè)機(jī)構(gòu)可以隨意限制或剝奪他人人身自由的權(quán)力。

國際公約是國際法的一個(gè)重要形式。對我國不能直接適用；但是我國已經(jīng)簽署該公約，而且國際公約對于我國國內(nèi)法是一個(gè)重要的參照或借鑒，是國內(nèi)法完善發(fā)展的趨勢和方向，甚至可以說是一個(gè)衡量國內(nèi)法是否科學(xué)合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。

另外，留置的相關(guān)規(guī)定自身也存在問題，如《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》第8條規(guī)定繼續(xù)盤問的4種情形，本身就是被盤問人有嫌疑應(yīng)當(dāng)受到盤問的情形；盤問不能排除嫌疑而需要“帶至公安機(jī)關(guān)繼續(xù)盤問”。這里的“帶”，實(shí)際上就是限制人身自由，但是沒有任何審批或約束，而且沒有任何時(shí)限限制，有的地方就發(fā)生過警察找碴把人“帶”上轉(zhuǎn)1天(也就是剝奪人身自由1天)的情形。這些現(xiàn)象足以反映出留置權(quán)已經(jīng)過時(shí)，對留置權(quán)的留念或依賴表明其還停留在忽視人權(quán)保障的時(shí)代。雖然《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》做了一些方面人權(quán)保障的細(xì)化或完善；但是，部門規(guī)章終究無法也不可能跳出《警察法》的圈子，其相關(guān)規(guī)定的弊端并沒有從根本上予以解決。

三、關(guān)于廢除留置盤問的建議

《警察法》于1995年2月28日通過并實(shí)施，至今已達(dá)14年之久?！毒旆ā吩谥贫ㄖ酰覈鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平十分有限，警察辦案在很大程度上受制于經(jīng)費(fèi)拮據(jù)，因此，有關(guān)留置盤問的一些具體操作制度規(guī)定還無法做到全面細(xì)致；加之人們法律意識淡薄，對該問題關(guān)注還不夠。2004年公布并實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)適用繼續(xù)盤問規(guī)定》，雖然針對司法實(shí)踐中暴露出來的問題，在人權(quán)保障上予以了一定的考慮，但是其仍然未從根本上改變留置本身存在的問題，該《規(guī)定》在附則第44條中規(guī)定“只是對公安部以前制定的關(guān)于繼續(xù)盤問或者留置的規(guī)定中與該規(guī)定不一致的宣布廢止”，《警察法》規(guī)定的留置仍然有效。

筆者認(rèn)為，沒有必要設(shè)置一個(gè)介于行政強(qiáng)制措施和刑事強(qiáng)制措施之間的強(qiáng)制措施，否則，模糊了行政與刑事案件之間的界限，給執(zhí)法者留下濫用權(quán)力侵犯人權(quán)的可能。對于一時(shí)不能確定性質(zhì)的案件?？隙ㄊ窍茸鳛樾姓讣{(diào)查處理，當(dāng)發(fā)現(xiàn)案件行為人的行為達(dá)到犯罪程度時(shí)，再移送有關(guān)部門處理或者采取刑事強(qiáng)制措施。并且，現(xiàn)行的行政強(qiáng)制措施已經(jīng)有傳喚、強(qiáng)制傳喚等措施。不論從理論上還是從實(shí)踐需要出發(fā)，就沒有必要再保留或完善留置這種強(qiáng)制措施。

留置盤問這一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施規(guī)定得較早，其實(shí)施以來的十幾年也是我國法制發(fā)展變化最快、最深刻的時(shí)期。留置，在某種意義上說，就相當(dāng)于期限縮短和限制的“收容審查”。留置盤問是限制甚至剝奪人身自由的措施，而未設(shè)置嚴(yán)格的審批程序，導(dǎo)致司法實(shí)踐中的濫用和侵權(quán)。公安機(jī)關(guān)甚至主要是派出所，集留置盤問的決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)于一身，是導(dǎo)致司法實(shí)踐中留置盤問被濫用的重要原因。留置盤問這一規(guī)定現(xiàn)在已經(jīng)過時(shí)，留置盤問存在的諸多問題不僅不利于人權(quán)的保護(hù)，而且有損社會(huì)主義法制，有損黨和政府的形象，對于構(gòu)建和諧社會(huì)有著極大的負(fù)面影響。因此，對于留置盤問這一與時(shí)代要求不合拍、與現(xiàn)行《憲法》《刑事訴訟法》等上位法相沖突的強(qiáng)制措施。應(yīng)當(dāng)予以廢除。

責(zé)任編輯劉風(fēng)剛